Оценка возможностей и ограничений функционирования контроллинга персонала в органах публичного управления

Российская система государственного управления сталкивается с все более разнообразными и сложными задачами, к решению которых она оказывается недостаточно подготовлена. А главной причиной многих проблем является несовершенство и неконкурентоспособность системы государственного управления.

За последние годы, несмотря на ряд реформ госуправления не было выработано устойчивых и эффективных моделей его функционирования и постоянного совершенствования.

Сложившаяся система стратегического планирования носит формальный характер, почти не связана с повседневной работой исполнительных органов власти и практикой распределения ресурсов, не предусматривает реальной ответственности за достижение стратегических целей. При этом госаппарат не способен эффективно и скоординированно решать и оперативные задачи. Неэффективное, избыточное государственное регулирование крайне отягощает предпринимательский климат. Запрещающих законов и ведомственных актов становится все больше, что неуклонно повышает риски начала своего дела и ведения бизнеса. Квалификационный потенциал государственной службы остается невысоким, а условия ее прохождения в целом не конкурентны на рынке труда. Пожалуй, одним из немногих значимых улучшений является повышение качества предоставления государственных услуг за счет создания системы многофункциональных центров и Единого портала государственных услуг.

В ближайшее время вызовы, на которые придется откликаться системе государственного и муниципального управления заметно возрастут. Они будут формироваться под влиянием новых технологий, политических и геополитических, социальных и демографических сдвигов. Эти сдвиги включают:

1. Нарастание темпа научно-технического прогресса, глубинную перестройку производственных систем, логистики и потребления - четвертую промышленную революцию.

2. Усиление напряженности и появление новых очагов конфликтов на фоне нарастания международного соперничества в результате меняющегося баланса сил на мировой арене.

3. Превращение высококвалифицированного труда в ключевой фактор производства и социального развития.

4. Развитие информационного общества. «Деинтермедиацию» (более популярен термин «уберизация») - устранение посредников, переход к прямым транзакциям между поставщиком и потребителем товаров/услуг благодаря широкому внедрению современных информационных технологий и платформ.

5. Формирование глобальных рынков, основной характеристикой которых становится переход от линейных технологических цепочек к многосторонним рынкам (партнерствам) на основе новых принципов международного разделения труда. Доступ на эти рынки определяется готовностью стран к использованию современных «информационных экосистем».

6. Унификацию правил регулирования предпринимательской деятельности, соблюдение которых становится условием допуска к инвестициям, системе международного разделения труда, встраивания в технологические цепочки.

В этих условиях наличие действенной системы управления изменениями как одного из важнейших элементов государственного управления становится ключевым фактором успешности стран и в социально-экономическом развитии, и на международной арене. В Российской Федерации в настоящее время такая система отсутствует.

В соответствии с представленными вызовами и проблемами государственной системы управления, внедрение в неё основных положений

теории контроллинга приобретает все большую актуальность. Контроллинг в системе управления государственной сферой это инновационный инструмент адекватный условиям развития цифрового общества благодаря обеспечению высокой результативности, оптимизации кадровых решений и процессов в обстановке неопределенности и нестабильности внешней среды.

Контроллинг персонала призван осуществлять свои функции, базируясь на основных положениях системных подходов об интеграции, взаимосвязях, обратных связях при установлении комплексных методологий, при охвате всех уровней и областей управления государственной и муниципальной службой. Являясь общепризнанным и результативным инструментом управления в бизнесе контроллинг персонала доказывает, что его потенциальные возможности достаточны для внедрения на уровне публичного управления и, в частности, при осуществлении важной кадровой функции - оценки результативности деятельности государственных служащих.

Целесообразность применения контроллинга персонала как инструмента управления в государственной сфере можно обосновать следующими приоритетными возможностями использования (табл. 9):

1. Создание высокого уровня прозрачности кадровой политики. Современную кадровую политику можно характеризовать как закрытую модель госслужбы, которая приводит к потере ценных специалистов на «входе» и «выходе». Кадровый контроллинг даст системе управления персоналом возможность гибкости реакции, увеличении скорости и адаптации к постоянным переменам внешней рыночной среды, что позволит создать смешанную систему государственной гражданской службы с возрастающим уровнем требований и гарантий, которая должна включать: срочные служебные контракты; «карьерные» гражданские служащие; «высший административный корпус.

2. Обеспечение выработки единых подходов кадровой политики в области целей изменений и стратегии развития государства.

Контроллинг персонала позволяет обнаружить более результативные пути достижения поставленной цели [46]. Цели должны быть реальные, такие, которые могут быть исполнены своими силами с применением минимальных затрат.

Таблица 9 - Возможности и ограничения использования концепции кадрового контроллинга в сфере публичного управления

Использование инструментария контроллинга персонала для системы стратегического планирования «позволяет не только повысить согласованность целей с ресурсами и обосновать финансовое обеспечение проектов и программ, но и систематизирует постановку задач перед государственными служащими, а также упрощает процедуру оценки эффективности их работы и вклада в достижение стратегических целей, что

делает бюджетную политику и экономическое развитие страны более предсказуемыми для бизнеса и общества» [95].

3. Активное развитие в практике госуправления принципа компетентности и профессионализма. Внедрение контроллинга персонала при компетентностном подходе является необходимым инновационным инструментом, позволяющим развивать компетентностный подход в управлении персоналом государственной организации и принимать своевременные эффективные кадровые решения при ограниченности бюджета.

4. Комплексный контроль за издержками на персонал. Издержки на персонал в государственной службе многообразны и связаны с процессами формирования, использования и развития персонала. Контроллинг персонала позволит их классифицировать, что дать возможность рассмотреть затраты под различным углом и понять роль каждого вида в системе. В связи с этим, процесс управления и контроля за кадровыми издержками приобретет целенаправленный характер.

5. Принятие оптимальных кадровых решений в сжатые сроки. Благодаря сформированной информационной среды о персонале, действующей HR-системе, внутренних и внешних факторах служба контроллинга персонала способна оперативно проводить анализ альтернативных вариантов решения кадровых вопросов для принятия решения непосредственным руководителем.

6. Реализация и построение карьерограмм для кандидатов кадрового резерва.

7. Улучшение коммуникаций и социально-психологического климата на государственной и муниципальной службе.

8. Повышение уровня мотивации, вовлеченности и ответственности за результаты труда в государственной сфере. До настоящего времени в законодательстве отсутствует нормативная база по созданию и применению на практике системы оценки эффективности и результативности

деятельности персонала органов публичного управления. Кроме того, в сфере применения особого порядка оплаты труда по результатам отсутствует перечень должностей государственной гражданской службы, по которым может устанавливаться данный порядок оплаты труда, не прописаны структура денежного вознаграждения, и механизм формирования стимулирующей части фонда оплаты труда госслужащих. В связи с этим, практика применения инструментария контроллинга персонала для мотивации и ответственности за результаты деятельности имеет большое будущее и возможности.

9. Способствует внедрению, развитию и оценки эффективности инновационных технологий в системе управления персоналом госслужбы. Современные инновационные технологии в сфере управления персоналом органов публичного управления являются важнейшим средством регулирования количественными и качественными характеристиками служащих, достижения стратегических целей кадровой политики, залогом ее эффективного функционирования.

В то же время необходимо отметить, что в государственной сфере не все кадровые технологии в равной мере нормативно обеспечены. Так, в настоящее время в организациях и предприятиях, включая государственный сектор, отсутствуют нормативные документы, которые регулируют такие кадровые технологии, как управление карьерой, ротация кадров и др. Именно нормативное закрепление порядка использования кадровых технологий упорядочивает использование полученных результатов. Благодаря этому повышается степень доверия персонала к кадровым технологиям, уменьшается возможность субъективизма и волюнтаризма в их применении, повышается эффективность затрат на их проведение, появляется стимулирующая роль для персонала.

Но стоит отметить, что кроме возможностей применения системы контроллинга персонала в органах публичного управления, на его пути имеется достаточное количество препятствий и ограничений, связанных с

различными особенностями и спецификой развития в России. В первую очередь, к основным ограничениям стоит отнести барьеры в нормативно­правовых основах современной кадровой политики государственной службы (табл.10).

Таблица 10 - Нормативно-правовые барьеры и ограничения реализации контроллинга персонала в системе публичного управления

Предложенные корректирующие мероприятия в плане нормативно­правовых ограничений реализации концепции контроллинга персонала в отношении проводимой кадровой политики являются не только необходимыми для развития возможностей применения контроллинга

персонала, но и для совершенствования всей системы управления персоналом государственной службы в целом.

Кроме того, совершенствование системы управления персоналом в органах публичного управления в масштабах страны осложняется:

- отсутствием единого органа, ответственного за управление государственной службой отражает реальный баланс интересов и сил, сложившийся в области кадровой политики. Фактическая конкуренция Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Министерства труда РФ, курирующих кадровую политику на федеральном уровне препятствуют созданию органа власти, ответственного за управление государственной службой и предусмотренного в законе 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

- неудовлетворительной организацией текущей деятельности, в значительной степени, базирующейся на архаичных бюрократических процессах, что не позволяет уделять должного внимания улучшению результатов деятельности;

- гипертрофированной ролью текущих поручений, которые зачастую не увязаны с достижением не только стратегических, но и среднесрочных задач;

- барьерами для межведомственного взаимодействия, которые особенно негативно сказываются на информационном обмене и являются одной из причин хронического отставания в использовании информационно - коммуникационных технологий;

- отсутствием механизмов бюджетного обеспечения управления изменениями, что ведет к финансированию этой деятельности по остаточному принципу и негативно сказывается на мотивации государственных служащих, осуществляющих эту работу;

- искаженной мотивацией государственных служащих, в которой не учитываются такие важные условия качественной работы как инициатива, лидерство и профессиональное самосовершенствование, а преобладает

бюрократическая исполнительность, ориентированная на формальное выполнение потока текущих поручений;

- сотрудники кадровых служб заняты документооборотом и «протаскиванием» сквозь формальные процедуры кадровых решений руководителей ведомств, принимаемых, как правило, единолично. При этом имитация, а по сути нарушение законодательно установленных процедур и правил, становится нормой для наиболее активных руководителей, стремящихся привлечь требуемых специалистов. Заявленная в законе о госслужбе конкурсная процедура отбора содержательно работает только в части ведомств для привлечения на должности специалистов младшей группы.

- лучшие практики государственной службы в ряде областей отстают от широко распространенных кадровых практик российских частных компаний, госкорпораций и госкомпаний.

Подводя итог, отметим, что страны-лидеры в современном мире по- разному адаптируют свои административные системы под политические, технологические и социальные вызовы. Однако ключевые характеристики будущих систем в высокой степени схожи. Это и радикальное повышение информационной обеспеченности, обоснованности, скорости принятия решений, и вовлеченность гражданского общества, и постоянство изменений, и использование возможностей новых управленческих и информационных технологий. Все больше традиционных иерархических систем государственного управления эволюционирует в направлении «управленческих платформ», с более высоким уровнем мобильности, прозрачности и темпа изменений.

Без дополнительной информации и использования инструментов системного анализа, информация о кадрах становится формально­нормативной, в совокупности же с другой информацией, она значительно увеличивает свою ценность [55].

В соответствии с этим, несмотря на наличие препятствии и барьеров развитии контроллинга персонала в публичном управлении России, его возможности и перспективы внедрения указывают на то, что это необходимо для реализации современной кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления через применение современных инновационных кадровых технологий и повышение роли и ответственности кадровых служб.

По результатам проведенных исследований можно сделать следующие выводы:

1. Проведенный анализ показал, что происходит постепенное снижение численности персонала, а также замедление процессов обновления кадрового состава органов публичного управления. В целом данные тенденции имеют отрицательную направленность, тем самым не обеспечивая стабильность кадрового состава и преемственность на государственной службе.

2. Предложенный подход по оптимизации организационно­функциональной структуры HR-системы государственной власти региона на основе комплексной оценки функционирования системы управления персоналом в государственном секторе включает в себя прозрачную кадровую политику, которая состоит из двух подсистем: стратегической и тактической, а также структуру HR-системы.

3. Обоснована целесообразность применения в ней контроллинга персонала как эффективного инструмента управления персоналом посредством анализа возможностей и ограничений его использования в системе государственной сфере.

4. Предложенные корректирующие мероприятия в плане нормативно-правовых ограничений реализации концепции контроллинга персонала в отношении проводимой кадровой политики являются не только необходимыми для развития возможностей применения контроллинга

персонала, но и для совершенствования всей системы управления персоналом государственной службы в целом.

5. Решение задач по формированию контроллинга персонала органов публичного управления, адекватного объему и сложности стоящих перед страной вызовов возможно посредством совершенствования организационной структуры управления персоналом, внедрения инновационных кадровых технологий, автоматизации HR-процессов и др. Для этого в первую очередь, нужно дальнейшее развитие нормативно - правовой базы, регламентирующей вопросы управления государственной службы, создание единой структуры (Центра) по управлению кадровой политикой на федеральном и субъектном уровне, внедрение в органах власти системы управления персоналом, основанной на сочетании компетентностного подхода и оценке результатов работы.

3.