<<
>>

Программы развития государственного сектора экономики регионов

Вопросы эффективного управления государственной собственностью и

— шире - государственным сектором экономики находят отражение в мно­гочисленных теоретических исследованиях и программных документах Фе­дерации, регионов и городов.

Практически все концепции и программы уде­ляют внимание средствам государственного и муниципальных бюджетов. Эффективность использования бюджетных средств представляется авторам программных, прогнозных и иных документов несомненно актуальной про­блемой[132]. Иные (не бюджетные) аспекты использования государственной собственности рассматриваются реже и более фрагментарно.

В целом можно выделить ряд подходов к постановке и решению во­просов, связанных с формированием, развитием и использованием государ­ственной собственности.

В качестве первого, наиболее распространенного подхода можно на­звать структурно-отраслевой, предполагающий активное внимание органов власти и управления к определенным отраслям, отраслевым и межотрасле­вым комплексам. Полагаем, что подробный анализ данного подхода, унасле­дованного от административно-командной системы управления, не требует­ся.

В современных условиях он довольно успешно трансформируется в структурно-функциональный подход. Его отличительной особенностью яв­ляется то, что использование государственной собственности рассматривает­ся в контексте решения задач более широкого плана: развития социальной и производственной инфраструктуры, различных секторов экономики (АПК, ВПК, малый бизнес и др.), экспортных отраслей, перерабатывающей про­мышленности, социальной защиты населения, повышения его уровня жизни и др. .

К документам, разработанным с помощью такого подхода, можно от­нести, например, Программу экономического и социального развития Воро­нежской области на 2002 - 2006 гг.[133] [134] Ее основной целью определены созда­ние условий для последовательного повышения уровня и качества жизни на­селения, развитие перспективных экономических направлений и значи­тельного увеличения доходной части бюджета воронежской области.

В соот­ветствии с целью в Программе декларированы следующие задачи:

В социальной сфере:

1. Формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового уровня жизни населения.

2. Преобразования в сфере социальных гарантий.

3. Проведение мероприятий по охране окружающей среды и предупреж­дению чрезвычайных ситуаций.

В экономической сфере:

1. Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата путем проведения институциональных преобразований, (решение этой задачи направлено на развитие финансовой инфраструктуры, формиро­вание инвестопроводящей системы в области, упрощение процедуры регист­рации и лицензирования (принцип одного окна), создание условий для разви­тия малых и средних предприятий, развитие института банкротства).

2. Развитие инфраструктуры области, в том числе - транспортной как ос­новного звена в межрегиональных связях: развитие сети инженерных комму­никаций - газоснабжения, водоснабжения, теплоснабжения и т.д.; развитие инфраструктуры связи, доступа к современным информационным техноло­гиям.

3. Создание условий для развития эффективной многоотраслевой эконо­мики на базе инновационных технологий, технического перевооружения и модернизации предприятий, внедрение современных технологий глубокой переработки сырья.

4. Создание условий для эффективного развития аграрно-промышленного комплекса и увеличение доли доходов бюджета области от этой отрасли эко­номики.

5. Создание условий для развития и увеличения доли доходов бюджета области от сферы услуг - транспортных, услуг связи, строительства, торгов­ли, ЖКХ, инжиниринга, маркетинга, консалтинга, здравоохранения, образо­вания, культуры, физкультуры, спорта и туризма.

6. Укрепление финансового состояния области с постепенным снижени­ем и последующим отказом от трансфертов из федерального бюджета. В ос-

нове реализации данной задачи разграничение предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти и органами местного само­управления, определение системы финансового обеспечения переданных полномочий и создание условий и механизмов для перевода муниципальных образований в режим бюджетной самодостаточности.

Программа рассчитана на 2002 - 2006 гг. и реализуется в 2 этапа - с 2002 по 2004гг. и с 2005 по 2006гг. Задачи государственного сектора в этом до­кументе прямо не ставятся, соответственно, инструменты управления им также отсутствуют. Такое положение, на наш взгляд, является существен­ным недостатком фактически применяемого структурно-функционального подхода, в то же время, не имманентным ему. Скорее, его следует рассмат­ривать в качестве приобретенного в процессе преобразования из структурно­отраслевого подхода.

В то же время само содержание структурно-функционального подхода, ориентированного на выполнение определенных функций госсобственности и государства в целом, позволяет рассматривать его в качестве перспектив­ного. При этом существенным потенциалом его совершенствования является возможность применения разнообразного и обоснованного инструментария. Данные положительные свойства подхода проявились в разработке целевой программы «Развитие рынка ценных бумаг на территории Воронежской об­ласти на 2003 - 2006 годы» разработанной и утвержденной постановлением Воронежской областной Думы от 3 июля 2003 г. № 647-ШОД. Четко выделе­на основная цель Программы - создание условий для создания рынка ценных бумаг на территории Воронежской области и его использование для привле­чения инвестиций в реальный сектор экономики. Понятно, что данная цель хорошо корреспондируется с системообразующей функцией госсобственно­сти. Для достижения поставленной цели в качестве основных задач деклари­рованы:

1. Повышение инвестиционной привлекательности Воронежской области, содействующей увеличению его емкости.

2. Создание инфраструктуры рынка ценных бумаг на территории Воронежской области, содействующей увеличению ее емко­сти.

3. Стимулирование привлечения инвестиций с помощью инст­рументов рынка ценных бумаг в промышленность и агропро­мышленный комплекс Воронежской области.

Срок реализации Программы - 2003 - 2006 годы. Этапы реализа­ции:

I - создание условий для формирования инфраструктуры и развития рынка ценных бумаг - 2004 г.

II - развитие рынка ценных бумаг - 2005 - 2006 гг.

Система мероприятий Программы предусматривает решение задач, взаимосвязанных и скоординированных по времени, ресурсам и исполните­лям на всех стадиях реализации Программы. Инструменты реализации Про­граммы направлены на решение трех основных задач:

1. Совершенствование качества корпоративного управления в акцио­нерных обществах Воронежской области и повышение их корпоративной прозрачности, уровня защищенности прав и законных интересов инвесторов. Данная задача («мероприятие» в терминах самого документа) имеет собст­венную цель - повышение инвестиционной привлекательности Воронежской области.

2. Формирование организационной и информационной инфраструкту­ры рынка ценных бумаг, в рамках которого декларирована необходимость создания инфраструктуры рынка ценных бумаг на территории области, со­действующей расширению его емкости.

3. Государственная (областная) поддержка развития фондового рынка на территории Воронежской области, призванная стимулировать привлече­ние инвестиций с помощью инструментов рынка ценных бумаг в промыш­ленность и агропромышленный комплекс области.

В процессе реализации Программы планируется ее корректировка в части оказания бюджетной поддержки предприятиям для компенсации части средств, выплачиваемых акционерными обществами по корпоративным об­лигациям. Объемы финансирования Программы из областного бюджета на 2004 - 2006 гг. определяются в процессе ее реализации в пределах средств областного бюджета, предусмотренных на государственную поддержку от­раслей промышленности.

По мнению авторов Программы, решение поставленной задачи будет способствовать созданию условий для развития фондового рынка региона как одного из важнейших инвестиционных механизмов на территории Воро­нежской области, способствующего модернизации промышленности, транс­порта, сельского хозяйства и других отраслей экономики.

Отметим, что в полном соответствии с традициями финансирования Программ в РФ в 2003 г. она недофинансирована из областного бюджета на сумму 560 тыс. руб. Это также представляется существенным недостатком подхода (точнее - механизма его реализации) - ресурсное обеспечение функций государства и государственной собственности плохо корреспонди­руется с поставленными целями и решаемыми задачами.

Концептуальные преимущества данного подхода заключаются, по на­шему мнению, в том, что он, с одной стороны, обращен непосредственно к производительным силам, с другой - позволяет четко, однозначно и количе­ственно определить приоритеты деятельности органов государственной вла­сти и развития государственного сектора. Кроме того, позитивная состав­ляющая структурно-функционального подхода в плане повышения эффек­тивности использования госсобственности заключается в возможности во­обще не ставить частную проблему, а решать вопрос комплексно, с позиций создания условий для функционирования хозяйственного комплекса страны и региона. В таком случае оправданно рассматривать госсобственность как вспомогательный ресурс, а цель его использования - как некоммерческую.

В процессе использования данного подхода следует исходить из пози­тивного опыта, апробированного в мировой практике. Например, в докладе Всемирного банка отмечалось, что для поддержки развития частного сектора в России в пореформенный период потребуются выборочные капиталовло­жения в инфраструктуру (как производственную, так и социальную): транс­порт (дороги, порты), средства связи, системы снабжения и распределения энергии, городскую инфраструктуру; рациональное использование и улуч­шение состояния окружающей среды, увеличение объемов и повышения эф­фективности использования мощностей нефтегазового и продовольственного секторов[135]. Показательно, что авторы названного доклада считают перспек­тивной поддержку приватизированных предприятий, обеспечение их конку­рентоспособности на мировом рынке именно за счет капиталовложений в инфраструктуру[136] [137].

Структурно-функциональный подход к использованию госсобственно­сти позволяет предложить ряд вариантов ее оценки и повышения эффектив­ности. Прежде всего, следует учитывать, что в данном контексте в состав го­сударственной собственности включаются предприятия различных секторов экономики и финансовые ресурсы государства. Именно в таком ключе рас­сматривают проблему многие ученые, специализирующиеся на изучении го­сударственного сектора экономики. Так, Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц оцени­вают эффективность государственного сектора, прежде всего, в области на­логообложения и финансирования государственных расходов на производст­во общественных и частных благ. Остальные инструменты, в том числе и ис­пользование Предприятий ГОССеКТОра, ПРОИЗВОДНЫ ОТ Государственных фи-

144

нансов .

К содержательным недостаткам данного подхода (помимо вышеуказан­ных недостатков организационного свойства) следует отнести его социально­экономическую индифферентность. Программы могут с равным успехом ориентироваться на отрасли, секторы экономики, органично входящие в эф­фективную социально-экономическую модель, включающую государствен­ные предприятия, и на те сегменты, в которых присутствие государства не­желательно. Причем желательность или нежелательность могут устанавли­ваться произвольно, что зависит от политических и социально- экономических установок конкретных персонифицированных и коллегиаль­ных органов.

В связи с изложенным первоочередной серьезной методологической проблемой при реализации структурно-функционального подхода является определение сфер использования государственной собственности. Л. Якоб­сон справедливо, на наш взгляд, отмечает высокую степень концептуальной неопределенности при выборе направлений деятельности и объемов государ­ственного сектора экономики: «Формализованные процедуры оценки про­грамм и проектов способны служить альтернативой, с одной стороны, произ­вольному выбору решений, подчиненному, в конечном счете интересам бю­рократии, а с другой - планированию предстоящих расходов «от достигнуто­го уровня», когда затраты определяются не столько соображениями рацио­нальности, сколько ранее сложившимися пропорциями»[138].

Постановка автором проблемы рационального выбора представляется правомерной, а предлагаемый способ решения «на основе формальных про­цедур» — достаточно проблематичен, поскольку и собственно необходи­мость, и характер «процедур», и порядок их проведения зависят от решений той же бюрократии.

При позитивном решении указанной проблемы оценка эффективности использования государственной собственности переходит в плоскость сопос­тавления вариантов использования государственных ресурсов. В этой связи Л. Якобсон отмечает, что «эффективное использование общественных средств предполагает сопоставление затрат и результатов программ государ­ственного финансирования и проектов производственного характера»[139].

145

Правомерно, на наш взгляд, при выборе сфер применения госсобствен­ности исходить из экономии общественных ресурсов на производство про­дуктов и услуг. При этом следует различать производство общественных и частных благ. В первом случае можно ограничиться сопоставлением вариан­тов расходов при осуществлении бюджетных некоммерческих программ и государственного коммерческого сектора. Объем предоставляемых общест­венных услуг можно считать заданным, постоянным для страны, региона, муниципалитета в каждый данный момент времени.

Сложнее обстоит дело с производством в государственном секторе ча­стных благ. В этом случае предприятия госсектора работают в одном поле с частными, неизбежно вмешиваются в их экономические отношения и даже вступают с ними в прямую конкуренцию.

В качестве примера производства частных благ в общественном секто­ре (напомним, что мы включаем в него кроме государственного и муници­пальный) можно указать на реализацию комплекса целевых продовольствен­ных программ в Краснодарском крае[140]. В составе механизмов влияния на АПК - оказание сельхозпроизводителям адресной финансовой помощи за счет специального муниципального фонда. Задача фонда - предоставление финансовой помощи на возвратной основе под залог продукции на цели вы­полнения муниципального заказа, модернизации производства, увеличения объемов производства.

Как видим, в реализации структурно-функционального подхода в ука­занном случае достаточно заметны положительные моменты. Во-первых, яв­но выражена целевая социально-экономическая установка - обеспечение продовольственной безопасности крупного муниципального образования. Во-вторых, сделан акцент на конкурентные преимущества территории - бла­гоприятные природно-климатические условия. В-третьих, в реализации про­грамм задействованы муниципальные ресурсы, прежде всего - земля, при­чем в значительных объемах: 42,5 тыс. га городских сельхозугодий и 167 тыс. га пашни прилегающих к городу районов. В-четвертых, позитивным по­тенциалом обладает направленность программ на интеграцию предприятий различных форм собственности. Основную массу предприятий представляет частный сектор. Муниципальные предприятия выступают своеобразными «ядрами» конденсации, которые группируют вокруг себя сельхозпроизводи­телей, реализующих муниципальные целевые программы. Вполне логичным выглядит возложение на данные предприятия обязанности формирования за счет средств бюджета запасов продукции длительного хранения для жизне­обеспечения муниципальных учреждений социальной сферы. В-пятых, пред­приятия, входящие в систему смешанных корпораций, осуществляют натура­лизованную поддержку малообеспеченных слоев населения города жизненно важными продуктами питания.

Важно, что создание глубоко интегрированной производственной кор­порации с применением муниципальной собственности предусматривает взаимодействие входящих в нее предприятий с компанией, осуществляющей производство, лизинг и эксплуатацию сельскохозяйственной техники. Кроме того, предусмотрено создание Торгового дома, обеспечивающего торгово- закупочные, финансовые, регулирующие функции, как для участников кор­порации, так и для третьих лиц. В итоге органы власти и управления решают целый комплекс социально-экономических задач с использованием муници­пальной собственности без ее отчуждения.

В то же время явную проблему создают механизмы реализации обще­ственной собственности, однотипные с частными. При решении проблемы продовольственной безопасности достаточно определенно выделяется сфера коммерческого использования госсобственности. Поэтому важно формиро­вание рациональных пропорций в составе применяемых инструментов и снижение издержек в торгово-закупочном комплексе и сфере услуг, предос­тавляемых государством или муниципалитетом сельхозпроизводителям.

В отношении инструментов, применяемых при реализации структур­но-функционального подхода, заслуживает внимания позиция И. Никитина, который выделяет три группы мер, реализуемых органами государственной власти и управления в процессе осуществления ими хозяйственной деятель­ности. В составе первой группы - совокупность защитных мер, препятст­вующих закрытию предприятий и потере рабочих мест. В числе инструмен­тов - оказание технической, финансовой и организационной поддержки ча­стных предприятий. Вторую группу составляет инвестиционная деятельность в отраслях, считающихся приоритетными: часто это медицинское обслужи­вание, туризм, производство мебели, телекоммуникации, энергетика. Третья группа включает меры, позволяющие направить предпринимательскую дея­тельность в комплексы, находящиеся в неблагоприятных условиях.

И. Никитин отмечает, что несмотря на различные концептуальные под­ходы к развитию государственного и муниципального секторов, они охваты­вают, прежде всего, общественный транспорт, электро- и водоснабжение, планировку земельных участков, предоставление торговых услуг, финансово­кредитную деятельность, производство товаров массового потребления[141].

Хозяйственная деятельность местных органов власти должна осущест­вляться преимущественно в трех формах - создание муниципальных или межмуниципальных предприятий, участие в капитале частных предприятий и партнерские (договорные) отношения. Автор особо указывает на негативное отношение экспертов Совета Европы к участию органов власти в чисто ком­мерческих предприятиях, не связанных прямо с задачами и функциями мест­ных властей. В этом случае имеет место неоправданный коммерческий риск и превышение власти[142] [143].

Следует учитывать, что коммерческое использование муниципальной собственности в форме участия в акционерных обществах в большинстве стран прямо не отвергается, но местные органы власти рискуют своими до­лями, как и любые другие акционеры, особая юридическая ответственность местной администрации не предусмотрена. В то же время считается, что ме­стная власть несет моральную ответственность за долги таких предприятий. В рамках решения стоящих перед органами власти задач И. Никитин выделя­ет две группы инструментов: прямой поддержки и косвенной. В составе пер­вой группы: субсидии, премии; ссуды; продажа и сдача в наем земельных участков по выгодным ценам; участие в капитале частных предприятий, не превышающее 50 %. В составе инструментов второй группы: плаггирование промышленных и торговых зон для частных предприятий; исследования, экспертизы, консультации по управлению, налогам; помощь в профессио­нальном образовании и переквалификации рабочих; помощь в создании ин­фраструктуры; предоставление во временное пользование общественных по-

-150

мещении .

Следует отметить, что в пределах структурно-функционального под­хода проблемы государственной собственности зачастую прямо не рассмат­риваются. Уделяется внимание мероприятиям по повышению эффективности реального сектора экономики, в том числе промышленности, агропромыш­ленного комплекса, транспорта, малого бизнеса, привлечению инвестиций. Но какую роль в этих процессах должна играть государственная собствен­ность - не определено[144].

В качестве третьего подхода следует обозначить институционально­правовой. Его суть в целом можно охарактеризовать как упорядочение эко­номических, правовых и социальных аспектов собственности.

В зарубежной практике имеют место как теоретические концепции, так и конкретные инструменты, явно тяготеющие к реализации данного подхода. В числе последних следует назвать помощь в передаче или возвращении предприятий; обеспечение качества жизни в форме создания общественных служб, обеспечивающих удовлетворение потребностей организаций реально­го сектора, улучшения окружающей природной среды[145].

Среди отечественных разработок показательным примером такого подхода является «Концепция выхода из кризиса и перехода к устойчивому социально-экономическому развитию региона (области, края, республи­ки)»[146]. Общая постановка проблем совершенствования собственности в ней представляется нам правомерной. В числе вопросов, подлежащих решению: приоритетное развитие тех форм собственности, которые обеспечивают мак­симальный экономический эффект; демократизация отношений собственно­сти; закрепление в необходимых случаях контрольных пакетов акций в соб­ственности региональных и муниципальных структур; увеличение уставных капиталов предприятий в случае реализации имущества в процессе привати­зации по цене ниже рыночной стоимости; национализация предприятий в случаях нарушения законов и прав трудовых коллективов; регулярная отчет­ность производственных и финансовых структур, в управлении которыми участвуют органы исполнительной власти, перед представительными орга­нами власти и др.

По содержанию и форме к указанной Концепции близка «Концепция социально-экономической безопасности и устойчивого развития Воронеж- ской области»[147]. Ее отличительной особенностью является весьма обстоя­тельная проработка предложений по организационно-правовому механизму ее реализации, включающему систему законодательных актов, программ, до­говоров и др. с указанием конкретных структурных подразделений органов государственной власти и управления, ответственных за разработку доку­ментов и контроль за их исполнение.

В российской практике формирования программ социально- экономического развития институционально-правовой подход достаточно развернут по уровням в деятельности администрации Белгородской области.

В то же время формализация подхода, на наш взгляд, грешит методоло­гическими просчетами. Глава администрации Е. Савченко, излагая програм­му повышения качества жизни, указывает что оно (повышение) - цель дея­тельности органов власти.

Отметим, что качество жизни — столь же неопределенная категория, как благо народа и тому подобные дефиниции. На втором уровне абстракции она определяется автором через противоположность качеству жизни - бед­ность. Парность данных категорий проблематична, так как у бедности как тоже качество жизни есть общепринятый антипод - богатство, а цель в таком случае можно обозначить как достижение богатства народа. Следовательно, либо цель нуждается в корректировке, либо необходимо изменить второй уровень ее представления в программном документе. На третьем уровне аб­стракции цель корректируется: в качестве объекта приложения усилий орга­нов власти названо повышение реальных доходов населения. Четвертый уро­вень конкретизации показывает направление усилий органов власти и управ­ления региона - повышение покупательной способности населения, посколь­ку «высокая покупательная способность населения - лучший стимулятор роста экономики и притока инвестиций»[148].

Как видим, четвертый уровень неявно вводит новую цель - рост эконо­мики, что совершенно не тождественно ни качеству жизни, ни росту доходов населения. В программе проявилось принятое в стране в период социалисти­ческого строительства отождествление роста экономики и благосостояния народа. Правда, в результате появилась новая для данной программы, но хо­рошо известная в мировой науке цепочка: экономический рост - повышение потребительского спроса - повышение доходов - рост инвестиций. Налицо противоречие в системе реализации подхода - институционально-правовое содержание на высоких уровнях абстракции и явно выраженные элементы кейнсианского инструментария на практике.

В то же время отметим, что названная проірамма включает и институ­циональные механизмы, в частности: принятие областного Закона «О соци­альном партнерстве»; мониторинг социальной и экономической сферы в ка­ждом районе области; мероприятия по охране труда и созданию рабочих мест; дебюрократизация системы обслуживания населения и деятельности органов власти.

К недостаткам данного подхода, четко прослеживающимся во всех анализируемых документах, следует отнести неразработанность адекватных механизмов, обеспечивающих решение поставленных задач. Поэтому про­граммы (в частности, вышеуказанные) носят в значительной степени декла­ративный характер.

При сужении целей в рамках институционально-правового подхода применение кейнсианского инструментария в ряде случаев становится оп­равданным. Судя по ряду публикаций, это реализуется в программах Тамбов­ской области. Так, ее глава О. Бетин отмечает, что главной задачей социаль­но-экономической политики становится создание условий, способствующих притоку инвестиционных ресурсов в экономику области и обеспечение на этой основе устойчивого экономического роста[149]. Следуя общей логике пе­рехода от общего к частному, необходимо интерпретировать данное положе­ние как провозглашение в качестве цели устойчивого экономического роста, и признание основным инструментом ее реализации инвестиций. Такой под­ход почти однозначно требует кейнсианского инструментария. Соответст­венно, О. Бетин указывает, что инвестиционная политика будет осуществ­ляться по трем основным направлениям: использование внутренних инвести­ционных ресурсов, их привлечение из других регионов РФ, прямые ино­странные инвестиции.

Далее автор анализирует возможности различных инвестиционных ис­точников и определяет инструменты государственной политики активизации инвестиций, позволяющие количественно определить эффективность каждо­го из них. В числе инструментов:

— прямые бюджетные инвестиции (испытанный прием, эффективность ко­торого может проявляться через процесс мультипликации);

— гарантирование государством кредитов частного банковского сектора (известный кейнсианский инструмент, сопоставимый с предыдущим по способу действия).

В целом направление инвестиций у О. Бетина соответствует кейнсиан­ским представлениям - вовлечению в инвестиционный процесс науки и тех­нологий. Принципиально новым стала постановка О. Бетиным задачи созда­ния региональных точек роста, т.е. формирования мультипликационного процесса векторного типа.

На федеральном уровне институционально-правовой подход проявил­ся в проекте «Стратегии развития государства на период до 2010 года». За­служивает внимания то, что в числе основных элементов стратегии авторы

выделяют разработку и осуществление целостной и последовательной стра­тегии развития госсектора[150]. В качестве основных целей функционирования госсектора называются: формирование стратегических рынков; создание ра­бочих мест; расширение налогооблагаемой базы; поддержание пропорций воспроизводства.

Концепция повышения эффективности государственной собственно­сти становится достаточно конкретной и целенаправленной. В этом - ее не­сомненное достоинство. Основными выигрышами государства в Концепции названы косвенные (некоммерческие), представляющие собой реализован­ные цели государства. В качестве особого сегмента госсектора, требующего внимания, выделяются унитарные предприятия, повышение эффективности деятельности которых авторы связывают с развитием бизнес-планирования, экономического мониторинга, контроля над деятельностью руководителей. Важной целью мониторинга определяется пресечение деятельности по «уво­ду» государственных активов из-под государственного контроля[151].

Авторы Концепции не исключают и коммерческих целей государст­венного сектора экономики. Представляется, что как целеполагание, так и суть получаемых от использования государственной собственности эффектов в Концепции рассматриваются слишком узко, задачи - не развернуты в сис­тему, механизм достижения целей фактически ограничен совершенствовани­ем контроля.

Иными словами, институционально-правовой подход к совершенство­ванию управления государственным сектором экономики (и госсобственно­стью) отражает в большей степени представления ученых-экономистов о со­циальной справедливости и экономической целесообразности, чем объектив­ную реальность конкретных социально-экономических систем. Естественно, и создание рабочих мест, и формирование стратегических рынков и другие цели, обозначенные в указанных программных документах, должны присут­ствовать в процессе формирования и использования государственной собст­венности. Но одновременно они должны давать ответ на вопросы о том, чем отличаются «стратегические рынки» переходной в России от таковых в стра­нах с развитой рыночной экономикой, чьи конкретно интересы реализуются на этих рынках, какими способами будет решаться задача их формирования, как должны блокироваться негативные внешние эффекты и т.п. В противном случае неизбежно возникают декларативность документов, несогласован­ность экономических, правовых, организационных элементов механизма их реализации, противоречивость действий органов государственной власти и управления.

Проблема повышения эффективности государственного сектора в рам­ках институционально-правового подхода, на наш взгляд, может быть реше­на в результате разработки совокупности показателей, характеризующих достижение декларируемой цели в условиях рыночной экономики. Полагаем, что система показателей должна отражать не только накопленный результат (как, например, ВВП, ВРП на душу населения), но и текущий.

Проблема сложна в методологическом плане, поскольку институцио­нальные цели плохо поддаются формализации. Тем более сложно устано­вить, какая роль в полученном эффекте отводится государственному сектору, госсобственности, государственным предприятиям, вообще деятельности ор­ганов власти и управления.

Неразработанность инструментария использования госсобственности и повышения эффективности государственного сектора в целом является, на наш взгляд, существенным недостатком проанализированного выше подхода. На начальном этапе перехода от административной к рыночной экономике проблема была особенно острой. При реализации институционально­правового подхода в качестве одной из базовых составляющих в начальный период российских реформ выступала приватизация. Это соответствовало представлениям отечественных и зарубежных ученых и практиков о направ­лениях институциональной трансформации России.

Так, в докладе Всемирного банка отмечалось, что важно обеспечить быстрый процесс развития частной собственности, особенно на небольших предприятиях, чтобы сформировать присущие ей институции, такие как са­мостоятельность, ответственность, экономическая активность[152] [153]. Показатель­но, что авторы названного доклада различают законодательную и фактиче­скую (институциональную в широком смысле слова) приватизацию. Обычаи, традиции, привычки не позволят реализовать преимущества приватизиро­ванного сектора на крупных предприятиях.

При реализации институционально-правового подхода следует учиты­вать высокую степень неопределенности в принятии и выполнении решений, зависимость от субъективных установок конкретных руководителей терри­ториальных образований, сложность контроля. В докладе Всемирного Банка отмечалось, что сложность в проведении российских реформ вытекает:

— из отсутствия четкой институциональной основы для принятия и реали­зации решений, отсутствия эффективного распределения обязанностей, слабого взаимодействия законодательной и исполнительной властей, ра­зобщенности в действиях органов власти различных уровней;

— из неспособности и нежелания руководителей выполнять решения прави­тельства;

— из отсутствия правовых основ экономической деятельности в условиях

160

рынка .

Несмотря на сравнительно длительное время, прошедшее с момента фиксации Всемирным Банком данных недостатков, можно констатировать, что все они сохраняются в настоящее время, естественно, в видоизмененном состоянии. Возможно, это недостаток, присущий вообще переходной эконо­мике, периоду трансформации институциональных систем. В таком случае, институционально-правовой подход неизбежно содержит в себе неустрани­мый недостаток - неадекватность нормативных актов фактическому и про­гнозируемому поведению экономических субъектов.

Четвертый подход можно рассматривать, на наш взгляд, как экономи­ко-организационный. При его применении авторы концепций и программ определяют конкретные проблемы формирования и использования государ­ственной собственности и предлагают систему мероприятий по их решению.

Необходимо отметить, что данный подход шире структурно­функционального или структурно-отраслевого. Он связан с решением широ­кого круга задач по реализации функций органов власти и управления в сфе­ре предоставления общественных и частных услуг.

Чаще всего данный подход применяется в анализе деятельности муни­ципальных органов власти. Эксперты Совета Европы отмечают, что местные органы власти все в большей степени развивают хозяйственную деятель­ность, решая проблемы безработицы (это возможно и в рамках структурно­функционального подхода) или изыскивая способы увеличения источников доходов (увеличение доходов не может рассматриваться как прямая функция органов власти и управления, доход - это источник для осуществления функций). В процессе своей деятельности местные органы власти стимули­руют хозяйственную деятельность на своей территории. «При этом наблюда­ется тенденция отказа от непосредственного вмешательства в хозяйственную деятельность в пользу независимых организаций-посредников и партнерства с частным и общественным сектором»[154].

На региональном уровне примером такой программы является целевая программа Воронежской области «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на территории Воронежской области (2003-2007 гг.)», утвержденная распоряжением администрации области от 4 октября 2002 г. № 1797-р.

161

В рамках рассматриваемого подхода можно четко выстроить систему целей, задач, функций, выполняемых каждым органом власти, определить конкретный инструментарий реализации, этапы выполнения программы, раз­работать нормативную базу. Основанием для разработки вышеуказанной программы является распоряжение администрации Воронежской области от 4 октября 2002 г. № 1797-р.

Целью Программы декларировано создание автоматизированной сис­темы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование ин­вестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетво­рения потребностей общества и граждан на территории Воронежской облас­ти. Достижение целей хорошо декомпозировано на задачи:

— создание и ведение с использованием единых методологических и про­граммно-технических принципов автоматизированных баз данных;

— ввод в эксплуатацию программно-технических комплексов, основанных на современных информационных технологиях и программных средст­вах, средствах защиты информации;

— разграничение государственной земельной собственности на собствен­ность РФ, собственность Воронежской области и собственность муници­пальных образований.

На I этапе Программы (2003 г.) осуществлена разработка нормативно­методической базы, проведена подготовка и принятие нормативных актов органами представительной и исполнительной власти области и органами местного самоуправления в целях разграничения собственности на землю. На II этапе (2004 - 2005гг.) планируется внедрение унифицированных техни­ческих решений, специального программного обеспечения для государствен­ного учета в единой автоматизированной системе объектов недвижимости

всех видов (земельные участки, здания, сооружения, водные объекты, много­летние насаждения, недра и т.д.) как объектов права и налогообложения. На III этапе (2006- 2007 гг.) завершатся создание информационно-технической инфраструктуры системы государственного земельного кадастра и государ­ственного учета объектов недвижимости и полномасштабное включение ука­занной системы в общероссийскую систему ведения государственного зе­мельного кадастра.

Программа имеет Подпрограмму «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений», реализация подпрограммы преследует две це­ли: разграничение государственной собственности на землю и создание ав­томатизированной системы управления недвижимостью, обеспечивающей эффективное управление недвижимостью на уровне области и муниципаль­ных образований.

Финансирование Программы осуществляется за счет средств федераль­ного, областного и местного бюджетов (табл. 18).

Таблица 18

Объемы и источники финансирования Программы (млнруб.)

Источник

Финансирования

В том числе по годам Всего
2003 2004 2005 2006 2007
1 2 3 4 5 6 7
В том числе Федеральный бюджет 24,3 23,7 16,1 12,9 12,8 89,8
Областной бюджет 30,0 40,0 41,7 42,5 42,1 196,3
Местный бюджет 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 15,0
Всего по подпрограмме 19,3 35,7 31,1 29,4 28,9 144,4
В том числе Федеральный бюджет 9,3 15,7 9,4 8,4 8,3 51,1
Областной бюджет 10,0 20,0 21,7 21,0 20,6 93,3
Местный бюджет - - * - - -
Всего по Программе 57,3 66,7 60,8 58,4 57,9 301,1

В ходе реализации Программы отдельные мероприятия, объемы и ис­точники их финансирования подлежат ежегодной корректировке на основе анализа полученных результатов и с учетом реальных возможностей бюдже­тов всех уровней.

Объем финансирования Подпрограммы составляет 144,43 млн руб. Средства областного бюджета в объеме 93,3 млн руб. направляются на про­ведение работ по разграничению государственной собственности на землю в Воронежской области, оформлению прав собственности области на земель­ные участки, развертыванию программно-технических комплексов для управления недвижимостью, на подготовку и переподготовку кадров в сфере земельных и имущественных отношений.

Данный пример показывает, что экономико-организационный подход подходит в тех случаях, когда концептуальные основы формирования эффек­тивного государственного хозяйства определены, состав выполняемых орга­нами власти и управления функций известен и устраивает экономических субъектов соответствующих территорий.

Пятый подход можно охарактеризовать как «накопительный». Централь­ный пункт программ «накопительного» типа - привлечение как можно боль­ше объектов в государственную или муниципальную собственность конкрет­ного субъекта[155].

Можно предположить, что в известной степени распространение под­хода связано с сохранением иллюзий о необходимости прямого участия го­сударственного сектора в производстве как самоцели. Например, А. Суриков выражает сожаление, что в результате разгосударствления изменилась струк­тура производства по секторам экономики[156]. Эффективность использования государственной собственности при этом автором не анализируется.

В Концепции социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI в. отмечается, что на первый план выходят право­вые аспекты собственности (четкого разграничения, закрепления и оценки). Авторы Концепции связывают это с предстоящим смещением доли налогов на имущество и неналоговых доходов бюджета города. К негативным сторо­нам использования муниципальной собственности относится расходование средств на текущие нужды бюджета. Более целесообразным, по мнению ав­торов, является финансирование инвестиций за счет эксплуатации муници­пального имущества. Возможно, что такое использование объектов государ­ственной и муниципальной собственности действительно предпочтительнее. Во всяком случае, это вполне соответствует представлениям Д. М. Кейнса о механизмах государственного регулирования рыночной экономики. Положи­тельный эффект возникает в этом случае не столько от собственности как та­ковой, сколько от инвестиционной деятельности, способствующей развитию мультипликационных процессов в экономике.

К основным направлениям получения доходов от муниципальной соб­ственности авторы относят приватизацию и сдачу нежилых помещений в аренду[157]. В Концепции отмечается, что в процессе приватизации город про­дал не более 5 % принадлежавшего ему имущества. Стоимость муниципаль­ного имущества в целом возрастает, поскольку городу были переданы объек­ты федеральной и областной собственности. Таким образом, потенциал му­ниципальной собственности оценивается как весьма значительный. В даль­нейшем необходима точечная продажа предприятий и учреждений торговли, транспорта, образования, здравоохранения и культуры.

В качестве перспективной формы, альтернативной приватизации, авторы считают аренду с инвестиционными условиями. Однако отмечается, что опыт аренды объектов водоснабжения, канализации, тепло- и энергоснабже­ния оказался негативным. Положительные результаты (привлечены инвести­ции на сумму 40 млн руб.) получены только при использовании данной фор­мы в киносети. Отметим, что в мировой практике как приватизация, так и аренда дают определенный позитивный эффект. Более того, эксплуатация муниципальных сетей (водоснабжения, канализации и др.) зачастую обеспе­чивают значительные поступления неналоговых доходов в соответствующие бюджеты.

По мнению авторов, главное направление увеличения поступлений от аренды, дающей более 80 % доходов, составляет расширение сети нежилых помещений и повышение их качества путем передачи в муниципальную соб­ственность зданий и сооружений, принадлежащих федеральным учреждени­ям. Как видим, в данном вопросе авторы стоят фактически на позиции нако­пления собственности, основанием для чего они считают использование фе­деральной собственности не по назначению.

Однако, накопительный подход представляется не совсем оправдан­ным. Можно говорить об эффективности перераспределительных процессов только в том случае, если окажется, что уже имеющиеся объекты муници­пальной собственности эксплуатируются с максимально высокой отдачей. В любом случае речь должна идти об индивидуальном подходе к распределе­нию и перераспределению собственности. Необходимым элементом накопи­тельного подхода должны быть инструменты повышения использования и реализации государственной и муниципальной собственности. В настоящее время они разработаны слабо. Это относится не только к рассмотренной вы­ше программе Новосибирска. В соответствии с Законом Воронежской облас­ти от 15 октября 2002 г. № 67- ОЗ «О бюджетном процессе в Воронежской области» для разработки плана развития государственного сектора экономи­ки Воронежской области на 2004 год принят «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества Воронежской области на 2004 год». Основной целью данной программы является повышение эффективно­сти управления государственной собственностью и обеспечение планомер­ного процесса приватизации. В соответствии с Концепцией управления госу­дарственным имуществом и приватизации в Воронежской области, привати­зация областной собственности в настоящее время, в том числе в 2004 г., на­правлена, прежде всего, на решение следующих задач[158]:

— продолжение структурных преобразований в экономике области;

— оптимизация структуры областной собственности;

— стимулирование привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и активизация фондового рынка региона;

— привлечение дополнительных неналоговых доходов в областной бюд­жет.

Приватизацию государственных унитарных предприятий планируется осуществлять путем их преобразования в открытые акционерные общества или продажи как имущественных комплексов. Одновременно предполагается продажа акций открытых акционерных обществ, которые не имеют стратеги­ческого значения, для обеспечения национальной безопасности государства и экономической безопасности Воронежской области.

В 2004 г. планируется приватизация областных государственных уни­тарных предприятий и акций открытых акционерных обществ следующих отраслей: АПК (птицеводство) - 2 предприятия, АПК (предприятия перера­ботки) - 2 пакета акций; полиграфия - 3 предприятия. В 2004 - 2005 гг. предполагается приватизировать 5 областных государственных унитарных предприятий: ОГУП птицефабрика «Хохольская», ГОУП «Поворинское» (Поворинская птицефабрика), ГУП ВО «Семилукская типография», ОГУП «Новохоперская типография», ГОУП «Калачеевская типография». При реа­лизации прогнозного плана (программы) приватизации на 2004 г. произойдут следующие структурные изменения в составе областной собственности:

— количество областных государственных предприятий снизится на 8,5 %;

— количество пакетов акций, находящихся в областной собственности, со­кратится на 0,04 %.

Исходя из прогноза социально-экономического развития Воронежской области, анализа экономических характеристик предлагаемого к приватиза­ции областного имущества и опыта его продаж при осуществлении необхо­димых организационных мероприятий и благоприятной конъюнктуры рынка в 2004г., ожидается получение доходов от приватизации областного имуще­ства в размере 31,5 млн. рублей, в т.ч.:

— от приватизации государственных предприятий - 30,0 млн руб. (поступ­ления не ранее 2005 г.);

— от продажи пакетов акций - 0,44 млн рубл.;

— от продажи объектов недвижимости - 1,06 млн руб.

Вряд ли названные суммы можно считать заслуживающими серьезного внимания.

Проведенный нами анализ современной региональной практики позво­ляет выделить в качестве наиболее распространенных подходов к воспроиз­водству государственной и муниципальной собственности следующие:

1) структурно-отраслевой;

2) структурно-функциональный;

3) институционально-правовой;

4) экономико-организационный;

5) накопительный.

Понятно, что концептуальные недостатки того или иного подхода могут вытекать как из неверной методологии в целом, так и из недоработок органи­зационного свойства, не позволяющих в полной мере реализовать методоло­гически верную установку. В то же время следует учитывать, что в рамках любой концепции могут присутствовать практически приемлемые позиции.

<< | >>
Источник: БОЧАРОВ Виктор Петрович. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РЕАЛЬНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА: КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ И МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора экономических наук. Воронеж - 2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме Программы развития государственного сектора экономики регионов:

  1. 12.3. Состав и структура расходов государственногофедерального бюджета
  2. 2.3. Федеральные программы как инструмент регулирования инвестиционной активности
  3. 5.2. Основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.
  4. Самаруха В.И., д-р экон. наук, профессор Сорокина Т.В., канд. экон. наук, доцентПРОБЛЕМЫ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА В РЕГИОНЕ
  5. 2.3. Методология повышения транспарентности банковских корпораций с государственным участием в капитале в системе корпоративного управления
  6. 2.2 Оценка влияния государственных расходов на устойчивость коммерческих организаций
  7. Факторы, предопределяющие необходимость общественного сектора экономики
  8. Тема 1. Государство и становление смешанной экономики
  9. Тема 4: Экономические основы развития предпринимательства и его виды
  10. Тема 7. Условия развития бизнеса в различных секторах экономики
  11. 8.3. Развитие публичного сектора экономики США
  12. § 4. Государство как субъект рыночной системы хозяйствования. Государственный сектор в экономике
  13. Инструменты региональной политики через механизм государственного воздействия на экономику
  14. 3.1. Государственная политика развития ипотеки и ее реализация на рынке недвижимости
  15. Основные направлення совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.
  16. Оглавление
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -