Программа совершенствования механизма управления государственной собственностью в реальном секторе экономики региона

Разработка теоретических положений, определяющих инвариантные состав и содержание целей, функций и принципов управления государствен­ной собственностью в реальном секторе экономики страны и регионов, опре­деление современного состояния и обоснование векторов развития названной собственности в регионах РФ образуют необходимую теоретическую базу для формирования программы совершенствования управления ею (в даль­нейшем - Программы).

Необходимыми элементами информационно-аналитической основы Программы являются реализуемые ныне в субъектах РФ целевые программы, связанные с воспроизводством государственной собственности, иные норма­тивные документы, регулирующие этот процесс^[185], результаты изучения со­временной практики организации управления названной собственностью в России и развитых странах.

Полагаем, что Программа должна:

— включать в качестве обязательных компонентов: основные объекты сфе­ры и объекты управленческого воздействия; задачи совершенствования управления; эффекты, ожидаемые от их продуктивного решения; направ­ления и содержание деятельности субъектов управления; необходимый по составу и алгоритмам применения инструментарий управления;

— учитывать наличие разных субъектов управления (федеральные и регио­нальные органы власти и управления, менеджмент предприятий) и меха­низмов экономико-организационного воздействия на государственную собственность, нуждающихся в совершенствовании (государственного регулирования, рыночный, внутрихозяйственный).

При определении основных сфер управления государственной собствен­ностью необходимо, прежде всего, выделить две их взаимосвязанные, но от­носительно самостоятельные части:

— процессы управления преобразованием форм и отношений собственности

(приватизация, национализация);

— процессы управления собственностью, связанные с ее воспроизводством и хозяйственным использованием, в том числе, посредством временной передачи прав распоряжения и пользования частным лицам (аренда, кон­цессия, доверительное управление).

Важно также различать функциональные сферы управленческой дея­тельности, нуждающиеся в совершенствовании. Их базовый состав, как ранее уже отмечалось, включает: планирование, организацию, контроль.

Основными объектами управления выступают предприятия реального сектора экономики региона: унитарные (федеральные и субъекта РФ), сме­шанные, в первую очередь те, в которых доля государства позволяет оказы­вать институциональное влияние на выработку принципиальных вопросов развития корпоративных структур.

211

Главная задача, совершенствования управления государственной собствен­ностью в регионе, по нашему мнению, состоит в повышении экономической и социальной эффективности функционирования и развития государственной собственности, ее роли в обеспечении безопасности и устойчивого развития региона.

Ее решение представляется в постановке и реализации взаимосвязанных основных задач:

1. Создание необходимых институциональных предпосылок, обеспечи­вающих развитие социально-экономического и организационного потенциа­ла предприятий государственного сектора экономики;

2. Совершенствование процессов управления государственной собствен­ностью.

3. Рационализация структуры управления государственной собственно­стью в регионе.

Другой компонент Программы — эффекты, которые субъекты управ­ления должны получить в результате ее реализации.

Для федеральных и региональных органов власти и управления, по на­шему мнению, наиболее значимы такие эффекты, как:

— повышение эффективности деятельности государственных предприятий на основе снижения издержек производства;

— абсолютное и относительное увеличение неналоговых доходов (получен­ных от коммерческого использования государственной собственности) бюджетов разных уровней;

— рост безопасности (экономической, энергетической, военной и др.) стра­ны, региона посредством обеспечения устойчивой работы предприятий, реализующих стратегические интересы и приоритетные социальные за­дачи;

— снижение расходов бюджетов (федерального, регионального), связанных с погашением имеющейся у унитарных предприятий кредиторской за­долженности;

— формирование новой структуры государственной собственности, харак­теризуемой необходимым и достаточным для выполнения государствен­ных функций количеством федеральных и региональных унитарных предприятий, появлением продуктивных межотраслевых и межрегио­нальных кооперационных и иных экономических связей.

Для менеджмента предприятий государственного сектора основными эффектами являются: обеспечение финансовой устойчивости; увеличение функционирующего капитала и повышение его доходности; расширение фи­нансовой базы обновления факторов производства; развитие трудового по­тенциала предприятий, повышение их конкурентоспособности.

Рассмотрим экономико-организационные меры по каждому направле­нию. Обоснование их состава и алгоритмов реализации позволит выявить не­обходимое содержание деятельности по совершенствованию управления го­сударственной собственностью.

Для обоснования содержания первого из выделенных направлений со­вершенствования управления государственной собственностью (создание ин­ституциональных предпосылок) обратимся к унитарным предприятиям. По нашему мнению, их нынешний организационно-правовой статус существен­но ограничивает возможности эффективного воспроизводства и хозяйствен­ного использования государственной собственности. В основе такого вывода - существование противоречий, неразрешимость которых блокирует процес­сы развития этих предприятий.

Для уяснения сути противоречий рассмотрим базовые моменты право­вой регламентации унитарных предприятий. Прежде всего следует отметить, что в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Законом РФ «О государст­венных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон о пред­приятиях) все существующие в России государственные унитарные предпри­ятия отнесены к классу коммерческих организаций, преследующих извлече­ние прибыли в качестве основной цели своей деятельности^[186]. Следователь­но, независимо от имеющегося экономического потенциала и условий функ­ционирования эти предприятия изначально сориентированы на коммерче­ский успех^[187].

Подобная практика (все госпредприятия - коммерческие организации) не имеет аналогов в мире, поскольку предприятия публичного сектора решают задачи не только микро-, но и макроэкономические, а также социальные. По­этому к предприятиям с повышенной или доминирующей социальной функ­цией, как правило, не применяется критерий прибыльности в качестве основ­ного.

В отличие от иных предпринимательских единиц, унитарные предпри­ятия, во-первых, наделены не общей, а целевой правоспособностью, т.е. мо­гут заниматься только теми видами деятельности, которые определены в их уставе, во-вторых, не наделены правом собственности на имущество. По­следнее неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия (ст. 50 ГК РФ; ст. 2 Закона о предприятиях).

В соответствии с Гражданским кодексом унитарные предприятия соз­даются в двух организационо-правовых формах. Первая основывается на праве оперативного управления государственным имуществом. Такие пред­приятия получили название «казенных» (ст. 2 Закона о предприятиях). Заме­тим, что их правовой статус определяется наряду с Гражданским кодексом РФ, Законом РФ «О государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях», Типовым уставом, утвержденным Постановлением правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 и принятым в его развитие Порядком плани­рования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фаб­рик, казенных хозяйств), утвержденным Постановлением правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 (в дальнейшем порядок планирования)^[188].

Федеральным Законом «О государственных ...» установлено, что собст­венник сам определяет порядок распределения доходов казенного предпри­ятия, вправе доводить до него обязательные для исполнения заказы на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое имущество (ст. 17, 18, 20 Закона). В соответствии с «Порядком планирования...» руководитель отчитывается перед вышестоящим органом не только за выполнение плана- заказа и плана развития завода, но и за разрешенную ему самостоятельную хозяйственную деятельность. Заводу устанавливается фонд оплаты труда и он обязан поддерживать численность работников в определенных пределах. Предложенный подход к распределению доходов казенного предприятия реализует остаточный принцип изъятия прибыли в доход государства. Он предполагает, что прибыль от реализации продукции (работ, услуг), произве­денной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной ему са­мостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на финансирова­ние мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития завода и на другие производственные цели, а также социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Затем свободный остаток прибыли, остающейся после ее направления на цели, ука­занные выше, подлежит изъятию в доход бюджета.

Обратим внимание на то, что государственный заказ в силу ограниченно­сти финансовых ресурсов собственника ориентирован на использование только части производственных мощностей казенного предприятия. В этой ситуации вполне понятно логика действий государства: для компенсации по­терь казенного предприятия, связанных с недоиспользованием мощностей, дать субъекту хозяйствования возможность получения и выполнения рыноч­ного заказа. При этом вырученные средства от реализации продукции (услуг) по этому заказу могут быть использованы, в том числе для финансирования покупки ресурсов, необходимых для выполнения госзаказа, а также выплаты заработной платы. Возникает при этом вопрос: насколько такой вариант предпринимательской деятельности интересен трудовому коллективу, следо­вательно, может быть устойчиво воспроизводим? По нашему мнению, ответ будет отрицательным.

196

Акцентируем внимание на возникающих в современной экономической практике противоречиях:

— между потребностью в расширенном воспроизводстве государственной собственности и ограниченными финансовыми возможностями, предос­тавленными государственным заказом;

— между имеющимися возможностями получения дополнительного дохода от выполнения рыночного заказа и действующим механизмом распреде­ления прибыли, полученной предприятием;

— между рыночными условиями, в которых функционирует предприятие (например, материальные ресурсы, необходимые ему для выполнения госзаказа приобретаются у частных производителей по рыночным це­нам), и системой управления, предполагающей минимум экономической свободы для субъекта хозяйствования.

Неразрешимость этих противоречий, по нашему мнению, означает отсут­ствие у казенных предприятий источника развития. Логическим результатом такого положения является их повышенная финансовая неустойчивость, от­сутствие стратегической перспективы. Закономерно поэтому, что развитие процессов коммерциализации в государственном секторе экономики связы­вается исследователями с существенным сокращением числа казенных пред­приятий до уровня, обусловленного государственными экономическими и политическими интересами и, в частности, экономической и национальной безопасностью страны^[189].

Заметим, что такой подход нашел отражение и в Концепции управления государственным имуществом^[190]. При этом для успешного функционирова­ния оставшихся казенных предприятий предлагается:

— применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; введение элементов партисипативного управления;

— гарантирование субъекту хозяйствования такого уровня самостоятельно­сти, который позволял реализовать консолидированный предпринима­тельский потенциал;

— обеспечение устойчивого материально-технического обеспечения из го­сударственных фондов и импорта необходимых средств производства, созданных на инновационной основе;

— освобождение предприятия от уплаты лицензионных и экспортно­импортных пошлин в рамках выполнения государственного заказа;

— использование при пополнении оборотных средств казенного предпри­ятия своевременного авансирования при поступлении государственного заказа;

— эффективное гарантированное стимулирование руководителя и сотруд­ников предприятия при использовании прогрессивной системы оплаты их труда и социального обеспечения за конечные результаты пред­принимательской деятельности.

Разделяя эту позицию, полагаем необходимым ее дополнить. Но предва­рительно одно уточнение. Считаем, что положение о том, что все государст-

in

венные предприятия должны функционировать на коммерческих началах ^,99, не означает их сквозной ориентации на рыночный заказ.

К определенной части казенных предприятий, по нашему мнению, не должны применяться требования достижения коммерческого успеха. Это, например, предприятия, осуществляющие производство и реализацию опре­деленных видов товаров по минимальным ценам. Подобно таким же струк­турам в развитых странах эти предприятия будут содержаться бюджетом («казной») и естественно в силу этого будут исключены из сферы государст­венного предпринимательства. Управление ими будет основываться на ди­рективном планировании показателей госзаказа, параметров «входа» и «вы­хода» предприятия, значения которых соответствуют условиям и результатам его выполнения (объем и структура продукции, ее цена, фонд заработной платы, показатели финансовой устойчивости и эффективности деятельно­сти).

Вместе с тем следует учитывать, что такое предприятие принципиально отличается от бюджетного учреждения имеет свои доходы, налоговые обяза­тельства перед государством, местными органами, партнерские экономиче­ские отношения и обязательства перед другими субъектами хозяйствования (поставщиками, кредитными учреждениями и т.д.). Рациональное ведение производственно-хозяйственной деятельности здесь всегда актуально, а в ус­ловиях ослабления, а то и вовсе отсутствия воздействия рыночных рычагов необходим иной механизм его обеспечения. Такой механизм, как обоснован­но полагает А. Ахмедуев, можно построить на принципах хозяйственного расчета, используя имеющийся положительный опыт^{[191] [192].}

Что касается других казенных предприятий, например, функционирую­щих в оборонно-промышленном комплексе, то необходимость их коммер­циализации не ставится под сомнение. Она оправдана для повышения отдачи

от использования государственной собственности, инициирования у трудо­вого коллектива интереса к развитию конкурентных преимуществ предпри­ятия, росту его конечных результатов. Заметим, что становление и прираще­ние предпринимательского потенциала этих предприятий составляют важное условие их адаптации к рыночной среды, неотъемлемым компонентом меха­низма их развития.

Другая организационно-правовая форма унитарного предприятия со­гласно Гражданскому кодексу РФ основывается на праве хозяйственного ве­дения. Такие предприятия самостоятельно принимают решение об использо­вании материальных и трудовых ресурсов, осуществляют самофинансирова­ние и ориентируются на получение прибыли. Собственник не отвечает по обязательствам такого предприятия.

Раскрывая понятие хозяйственного ведения, Гражданский кодекс РФ за­крепляет за собственником право определять предмет и цели деятельности предприятия, решать вопросы его реорганизации и ликвидации, назначать директора (руководителя) предприятия, осуществлять контроль за использо­ванием по назначению и сохранностью принадлежащего ему имущества. Та­кое предприятие не может продавать принадлежащее ему на праве хозяйст­венного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, в залог, вно­сить в качестве вклада в капитал других обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника. Остальным имуще­ством коммерческое предприятие распоряжается самостоятельно. Собствен­ник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Данный вид унитарных предприятий по внешним признакам мало чем отличается от рассмотренных нами выше самостоятельных публичных пред­приятий, функционирующих в развитых странах. Однако для получения аде­кватной оценки предпринимательского потенциала этих унитарных предпри­ятий необходимо, на наш взгляд, учесть ряд принципиальных моментов. Во- первых, названные предприятия относятся, в основном, к отраслям произ­водственной инфраструктуры и в силу этого являются крупными объектами, производящими продукцию повышенной капиталоемкости. Во-вторых, это

— предприятия со сложившейся в условиях административно-командной системы хозяйствования структурой производства, слабо коррелирующей с требованиями рынка. В-третьих, эти предприятия унаследовали проблемы, нерешенные в плановой экономике: ограниченный конкурентный потенциал, высокая степень морального и физического износа основных фондов, огра­ниченная сфера применения высоких технологий.

Если учесть всю совокупность указанных моментов, то несложно пред­положить наличие противоречия между потребностями большинства унитар­ных предприятий в технической модернизации производства, изменении его структуры, с одной стороны, и имеющимися финансовыми возможностями

— с другой.

Нетрудно установить наличие замкнутого круга: чтобы удовлетворить потребности рынка, предприятию необходимо перестроить производство, обновить его техническую базу. Но для этого нужны инвестиции, которые можно получить преимущественно на рынке, так как государство имеет их в ограниченном объеме и может предоставлять только избирательно. Выход из этого круга возможен только в двух вариантах. Первый: государство вначале финансирует процессы реинжиниринга, а затем предоставляет предприятию режим относительно независимого хозяйствующего субъекта, оставляя за со­бой контроль процессов воспроизводства публичной собственности и уча­стие в дележе доходов. Остальное — предмет договорных отношений между собственником и субъектом хозяйствования. Второй вариант предполагает привлечение частных инвесторов для реструктуризации унитарных предпри­ятий. Заметим, что оба варианта в современных условиях оказываются мало­вероятными. Первый - потому что у государства, как уже было замечено, нет достаточных для этого финансовых средств^[193]. Ограничивающим фактором

выступает также отсутствие у государства стратегии развития публичного сектора, неопределенность им отраслей, в которых оно должно сохранять свое присутствие для решения общенациональных и региональных социаль­но-экономических задач. Второй вариант нереалистичен потому, что част­ный инвестор всегда предполагает возможность обмена своего финансового ресурса, привлекаемого на относительно длительные сроки, на право контро­ля за состоянием и результатами хозяйственной деятельности. Но в унитар­ном предприятии другого полноценного контролера, кроме собственника быть не может. Следовательно, возможности внешнего финансирования из­начально ограничены.

Недавно принятый Закон о предприятиях учел такое положение и пре­доставил предприятиям новые возможности внешнего финансирования, по­средством заимствования в форме кредитов, а также путем размещения обли­гаций и выдачи векселей (ст. 24 Закона). С этой целью впервые законода­тельно закреплено, что уставный капитал государственного предприятия вы­полняет гарантийную функцию и образуется в размере не менее 5000 МРОТ, установленных на дату государственной регистрации предприятия (ст. 12 За­кона).

Однако следует учесть, что кредиты по-прежнему имеют преимущест­венно краткосрочный характер и в силу этого не могут быть использованы для продуктивной реструктуризации предприятий. Таким образом, можно констатировать, что и в отношении значительной части государственных предприятий, использующих режим хозяйственного ведения, существует и устойчиво воспроизводится противоречие между потребностью в расширен­ном воспроизводстве государственной собственности и ограниченными фи­нансовыми возможностями, имеющимися у этих предприятий. Относитель­но этих предприятий доминирующей является точка зрения о необходимости их преобразования в предприятия других организационно-правовых форм. В

официальной версии она была сформулирована в «Концепции реформирова­ния предприятий и иных коммерческих организаций», утвержденной Прави­тельством РФ от 30 октября 1997 г. № 1373, «Концепции управления госу­дарственным имуществом и приватизации в РФ».

Ранее мы уже анализировали противоречия, разрешение которых ока­зывается маловероятным при сохранении статуса унитарного предприятия. В силу этого считаем безусловно целесообразным их организационно­правовую и экономическую трансформацию, необходимую для существен­ного расширения возможностей привлечения внешних инвестиций для тех­нического и технологического обновления предприятий государственного сектора, реинжиниринга их бизнес-процессов.

Целесообразным по нашему мнению является преобразование таких предприятий в общества с ограниченной ответственностью (ООО) или в ак­ционерные общества со смешанным капиталом. При этом государство стано­вится одним из их участников. В первом случае у внешних инвесторов, ста­новящихся участниками названных обществ, изначально ограничиваются коммерческие риски, поскольку при выходе из ООО им будет выплачена действительная стоимость их долей^[194]. Заметен и интерес государства: оно имеет возможность получить дополнительные права (в управлении, распре­делении дохода), не связанные с его долей в уставном капитале (ст. 8 ФЗ об ООО). Второй случай станет, на наш взгляд, основным, поскольку наиболее приемлем для функционирования среднего и крупного бизнеса.

Предпочтительные сферы деятельности акционерных обществ со сме­шанным капиталом:

— отрасли, нуждающиеся в крупных инвестициях (наукоемкое производст­во, производство, подлежащее конверсии, или ее уже осуществляющее);

— важнейшие импортозаменяющие производства;

— отрасли, дающие основные валютные поступления;

— рыночная инфраструктура (предприятия, оказывающие разнообразные услуги: инжиниринговые, консультационные, финансовые, в том числе, венчурное финансирование, факторинг, лизинга др.).

Учитывая значительное число унитарных предприятий, использующих режим хозяйственного ведения, потребность в «точечной» трансформации, позволяющей оптимизировать выгоды государства (продажа акций по вы­годной цене, выбор инвесторов, интересы которых можно балансировать с интересами государства), считаем, что в течение достаточно длительного пе­риода времени этот вид предприятий будет оставаться заметным сегментом в государственном секторе экономики. Поэтому необходима оперативная трансформация действующего механизма внутрихозяйственного управления, обеспечивающего их функционирование.

Ключевая проблема - формирование эффективной системы финансо­вых отношений между собственником и субъектом хозяйствования, связан­ных, прежде всего, с распределением и использованием прибыли. Оправдана разработка альтернативных вариантов ее решения, их сопоставление и выбор лучшего. Один из таких вариантов предложен А. Некипеловым. Суть его состоит в том, чтобы вся чистая прибыль государственных предприятий ак­кумулировалась на особом счете Центрального банка и использовалась по­следним для рефинансирования коммерческих банков, которые в свою оче­редь на сугубо рыночных условиях предоставляли кредиты (в том числе ин­вестиционные) госпредприятиям. Уверенность в том, что предприятия будут брать эти кредиты аргументируется тем, что мотивация менеджеров «привя­зана» к максимизации прибыли (причем в долгосрочном плане), на часть ко­торой (через систему участия в прибылях) они могут претендовать^[195].

Приведенная позиция, на наш взгляд, не имеет однозначной оценки. С одной стороны, интересным является предложение об акккумуляции чистого дохода предприятий на счетах Центрального банка и последующей его капи­тализации. В этом случае транспарентными становятся результаты коммер­ческой деятельности, связанной с использованием государственной собст­венности. Они не растворяются в общем потоке доходов бюджета и не ис­пользуются на покрытие его текущих расходов. С другой стороны, вызыва­ют возражения два обстоятельства. Первое. Непонятно, почему участие в прибылях ограничивается только менеджментом. Заинтересованность в дол­госрочной рентабельной работе предприятия должна быть сквозной. Как свидетельствует современная зарубежная практика, система участия в при­былях выступает одним из элементов развивающейся «экономики участия», основанной на партнерских отношениях между собственниками, менеджмен­том и производственным персоналом^[196]. Второе обстоятельство - изъятие всей чистой прибыли у предприятия. Неясно, как в таком случае реализуется интерес субъекта хозяйствования в условиях «маркетизированной» (термин А. Некипелова) экономики. Как субъект будет обеспечивать расширенное воспроизводство, имея возможность использования только кредитных ресур­сов? Вряд ли это позволит устойчиво воспроизводить экономический инте­рес предприятия к развитию его производственной базы. На самом деле по­требуется дележ прибыли между собственником и субъектом хозяйствова­ния. Государство должно определить принципы решения такой задачи, реа­лизация которых способна обеспечить баланс интересов названных сторон.

См.: Некипелов А. Указ. соч. С.28.

Предложенный А. Некипеловым вариант изменений в экономических, в том числе финансовых взаимоотношениях собственника и унитарного пред­приятия не является единственно возможный. В литературе имеются обосно­вания и других. Так, по мнению А. Ахмедуева, наиболее предпочтительной формой взаимоотношений между собственником и хозяйствующим субъек­том является аренда^[197]. Его позиция аргументирована следующими основны­ми положениями.

1. Трудовой коллектив становится хозяином (аренда без выкупа) или собственником (аренда с выкупом) средств производства, собственником продукта и дохода от его реализации. При этом выкуп имущества произво­дится в рассрочку из полученных доходов. С одной стороны, это позволяет стать собственниками членам трудового коллектива, не располагающим средствами для единовременного выкупа всего имущественного комплекса предприятия, а с другой — вынуждает их зарабатывать доходы для оплаты выкупа. Таким образом, арендная форма создает дополнительный стимул к повышению эффективности производства.

2. Аренда без выкупа сохраняет государству право собственности на имущество предприятия, которое оно теряет при преобразовании в акцио­нерное общество. Собственность, вносимая государственными и муници­пальными органами в форме вклада в уставный капитал акционерного обще­ства, отчуждается последнему в собственность и не подлежит возврату.

3. При акционировании формой экономической реализации общест­венной собственности является дивиденд. В случае сдачи этой собственности в аренду размер платы за пользование имуществом может быть зафиксирован в договоре и гарантирован. Дивиденд на акции акционерного общества не фиксирован и не гарантирован.

Как показал ранее проведенный анализ зарубежной практики, аренда — одна из форм предпринимательской деятельности государства в рыночной экономике. В этой связи с оценкой ее социально-экономического потенциала, предложенной А. Ахмедуевым, можно согласиться.

В то же время отметим, что такая форма вряд ли окажется полезной для всех предприятий, использующих режим хозяйственного ведения. Дело в том, что для большинства российских предприятий основная проблема - по-

225

иск значительных внешних источников финансирования процессов реструк­туризации и обновления технической базы производства. Аренда не гаранти­рует существенное расширение финансовой базы предприятия. Поэтому, на наш взгляд, она оправдана для хозяйствующих субъектов, имеющих ста­бильное финансовое состояние и устойчивые внутренние источники финан­сирования расширенного воспроизводства.

В рамках второго направления Программы (совершенствование процес­сов управления государственной собственностью), по нашему мнению, сле­дует выделить два «блока» мер, призванных обеспечить развитие процессов управления:

— преобразованием форм и отношений собственности (приватизация, на­ционализация);

— государственной собственностью, связанных с ее воспроизводством и хо­зяйственным использованием.

Другая «плоскость» обоснования мер - привязка их к отдельным функ­циям управленческого процесса (планирование, организация, контроль).

Совмещение двух «плоскостей» дает возможность построить матрицу мер по совершенствованию процессов управления государственной собст­венностью (табл. 22).

В содержательной характеристике названных мер обратим внимание на наиболее значимые моменты.

Уточнение принципов и порядка приватизации государственной собст­венности связывается нами, в первую очередь, с необходимостью реализации обоснованного нами ранее принципа, который требует, чтобы основная доля средств, полученных в результате продажи объектов государственной собст­венности, направлялась на финансирование инвестиционных проектов, обес­печивающих развитие инновационной деятельности государственных пред­приятий, связанной с освоением наукоемкой продукции, конкурентоспособ­ной на национальном и мировом рынках.

Таблица 22

Матрица основных мер по совершенствованию процессов управления государственной собственностью

Важное значение имеет реализация и другого принципа управления — последовательности и предсказуемости действий государства, что предпола­гает разработку среднесрочной программы развития государственного секто­ра экономики, на основе которого формируются ежегодные планы. Заметим, что в решении такой задачи может быть использована предложенная нами концепция развития названного сектора, предложенная в конце предыдущей главы. Эта же концепция позволяет определить спектр отраслей, в которых целесообразна национализация частной собственности. При разработке по­рядка ее проведения следует обеспечить многообразие применяемых спосо­бов (в том числе уже апробированных в российской практике^[198]). В их числе: приобретение акций корпорации в счет погашения ее задолженности перед субфедеральным бюджетом, внесение в уставный капитал акционерного об­щества государственного имущества по рыночной стоимости (например, земли, на которой находится предприятие); прямой обмен акций на государ­ственные инвестиции; покупка акций на фондовом рынке и др.

В состав принципов национализации, по нашему мнению, целесообразно включить следующие: соответствие содержания национализации стратегиче­ским задачам развития страны, отдельного региона (обеспечение целостно­сти государства, внедрение государственного капитала в передовые, науко­емкие отрасли, требующие значительных первоначальных затрат и не обес­печивающие быструю отдачу от инвестиций, ограничение экономической власти крупных монополий, предотвращение (снижение) угроз экономиче­ской безопасности страны, региона, в том числе, связанных с вступлением России в ВТО и др.); обеспечения активной роли регионов, самостоятельно определяющих целесообразность национализации отдельных объектов, кон­кретные сроки и способы ее осуществления.

Актуализация задачи определения показателей, адекватно отражающих результаты процессов приватизации и национализации обусловлена необхо­димостью преодоления существенных недостатков (см. § 3.1.) современной системы их статистического учета. Приведем перечень показателей, которы­ми необходимо дополнить Российский статистический ежегодник:

— число федеральных государственных предприятий (раздельно: казенных и использующих режим хозяйственного ведения) по отраслям экономики и регионам;

— число государственных предприятий субъекта РФ (раздельно: казенных, других унитарных) по отраслям экономики и регионам;

— число акционерных обществ, пакет акций которых находится в федераль­ной собственности (всего, а также в зависимости от величины пакета ак­ций), их распределение по отраслям и регионам страны;

— число акционерных обществ, пакет акций которых находится в собствен­ности субъекта РФ (всего, а также в зависимости от величины пакета ак­ций), их распределение по отраслям;

— число холдингов, других крупных интегрированных структур с участием государственного капитала;

— основные фонды по формам собственности по отраслям и регионам;

— степень износа и коэффициенты обновления основных фондов государ­ственных предприятий;

— возрастная структура производственного оборудования промышленных государственных предприятий;

— уровень использования среднегодовой производственной мощности го­сударственных предприятий по выпуску отдельных видов промышлен­ной продукции;

— удельный вес убыточных государственных предприятий.

Формирование и внедрение системы отраслевого и регионального мони­

торинга процессов и результатов преобразования форм собственности, по нашему мнению, сопряжено с организацией учета и отражения в статистиче­ской информации наряду с названными и других показателей, прежде всего, объемов производства, численности работников по каждому типу государст­венных предприятий в региональном разрезе.

Определение состава показателей оценки деятельности предприятий потребует дифференцированного подхода, основанного на выделении основ­ных групп предприятий государственного сектора экономики:

— казенных предприятий;

— других унитарных предприятий;

— акционерных обществ, в которых государство имеет пакет акций, доста­точный для оказания организационного воздействия, необходимого для реализации его интересов (в зависимости от диффузии акционерного ка­питала, эта величина может колебаться в диапазоне от 20-25% до кон­трольного пакета).

Для казенных предприятий, по нашему мнению, оправдано дополнение показателей, предусмотренных в плане-заказе, иными, отражающими финан­совую устойчивость и эффективность хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования. В качестве первых целесообразно использовать коэффици­енты текущей ликвидности и обеспеченности собственными оборотными средствами. Оценка эффективности деятельности казенного предприятия может быть получена при использовании показателей рентабельности акти­вов и доходности государственного капитала (отношение дохода, полученно­го собственником к среднегодовой стоимости капитала.

Следует заметить, что если в плане-заказе установлены цены, изначально не компенсирующие издержек казенных предприятий на производство и сбыт, то для получения корректной оценки названных выше показателей по­требуется перерасчет, основанный на применении сложившихся рыночных цен на аналогичную продукцию. В случае отсутствия таковой оправдано применение цены, отражающей средний в отрасли уровень рентабельности.

Для унитарных предприятий, реализующих режим хозяйственного веде­ния, необходим тот же состав показателей, которые целесообразно использо­вать не только в качестве отчетных, но и плановых. Для ориентации этих предприятий на решение ключевых экономических задач оправдано расши­рение перечня плановых показателей за счет включения таких, как: коэффи­циент обновления основных фондов; уровень использования среднегодовой производственной мощности предприятий по выпуску основной продукции; удельный вес затрат на технологические инновации в объеме реализованной продукции.

Тот же состав показателей пригоден и для оценки деятельности акцио­нерных обществ, в которых государство имеет пакет акций. Однак учитывая, что названные субъекты хозяйствования являются собственниками имущест­ва, находящегося на их балансе, приведенные показатели могут быть исполь­зованы только в качестве отчетных, необходимых для полноценного монито­ринга результатов деятельности предприятий государственного сектора эко­номики. Оправдан вариант их дополнения следующими показателями: доля прибыли, направленной на накопление; размер дивиденда на обыкновенную акцию; инвестиции в основной капитал.

Одной из наиболее сложных является задача определения порядка расче­та нормативов распределения прибыли между собственником и унитарным предприятием. По нашему мнению, в ее решении следует придерживаться принципов:

1) дифференцированного подхода к разным типам унитарных предпри­ятий;

2) достижения баланса интересов собственника и персонала предпри­ятия;

3) обеспечения стабильности нормативов в среднесрочном периоде;

4) увязки величины норматива с уровнем технического состояния произ­водства;

5) многообразия вариантов расчета доли государства, коррелирующих с составом и приоритетами решаемых им задач в конкретной отрасли и пред­приятии.

Актуализация задачи изменения порядка назначения и работы предста­вителей государства в АО обусловлена дефектами современной практики. Известно, что эти представители являются, как правило, государственными служащими. В большинстве случае они не могут совмещать свои основные обязанности с функциями представителей. Проблема, однако, не в ограни­ченности времени. Главное состоит в том, что они не имеют необходимых знаний и навыков. Поэтому зачастую их деятельность в управлении АО но­сит формальный характер. Полагаем, что при разработке нового порядка на­значения представителей государства в АО следует исходить из:

— конкурсного отбора, осуществляемого, в том числе, посредством системы тестов, способных выявить интеллектуальный и профессиональный уро­вень претендентов;

— организации дополнительной подготовки, ориентированной на изучение роли государственной собственности в российской экономике, современ­ных форм и инструментов ее коммерческого использования, организаци­онно-правовых особенностей корпораций и прав представителей госу­дарства в них, ключевых задач, реализуемых государством в отраслях, где функционирует государственный сектор и др.;

— корреляции оплаты представителей с показателями результатов воспро­изводства и использования государственной собственности.

Постановка задачи разработки целевых программ развития государст­

венного сектора экономики региона обусловлена прежде всего тем, что в со­временной практике они отсутствуют. Программы, разрабатываемые ныне структурными подразделениями исполнительных органов субъекта РФ (как правило, главными управлениями государственного имущества), не облада­ют характеристиками, позволяющими идентифицировать их в качестве инст­румента программно-целевого управления: отсутствуют или неявно выраже­ны цели; не определен состав механизмов их реализации, удовлетворяющий критериям необходимости и достаточности; не выявлен субъект, ответствен­ный за выполнение программы и наделенный необходимыми полномочиями.

Заметим, что решение названной выше задачи не исчерпывается преодо­лением названных недостатков. Для региона важно, чтобы эти программы разрабатывались исходя из требований системы более высокого уровня, ка­кой является экономика страны и региона. Для этого они должны быть ори­ентированы на: развитие конкурентного потенциала не только государствен­ного, но и связанного с ним кооперационными и другими экономическими связями частного сектора; формирование и развитие точек роста экономики региона; создание крупных интегрированных структур, основанных на меж­отраслевых и межрегиональных связях.

При разработке мер, связанных с определением условий передачи во временное распоряжение и пользование объектов государственной собствен­ности, следует учесть, во-первых, позитивный зарубежный опыт, во-вторых, особенности условий и задач долгосрочного развития экономики России, ее регионов.

Так, если учесть особенности экономического потенциала Воронежской области, то использование такой формы, как концессии, целесообразно свя­зать с формированием принципиально новой для данного субъекта РФ отрас­лью — добывающей промышленностью, ориентированной на освоение и эксплуатацию разведанных в области запасов рудных месторождений. Уста­новлено, что область является перспективной никеленосной территорией.^[199] Открыто три месторождения и ряд разномасштабных проявлений сульфид­ных платиноидно-медно-никелевых руд. Нижнемамонское месторождение оценивается как перспективное для производства концентрата и получения медного проката, никеля, кобальта, серы. Запасы руды Нижнемамонского, Подколодновского и Юбилейного месторождений оцениваются в 23 млн тонн. Еланское месторождение по своим запасам относится к крупным кон­курентоспособным рудникам и позволяет обеспечить производство 600 ... 700 тыс. тонн никеля. Попутными продуктами извлечения могут быть ко­бальт, серебро, селен, теллур, платиноиды. Золото, как попутный компонент Мамонского и Еланского месторождений, оценивается в десятки тонн. К то­му же область перспективна на выявление промышленных месторождений алмазов.

Применение концессии диктуется необходимостью привлечения ог­ромных инвестиционных ресурсов, прежде всего, иностранных. Заметим, что использование этого инструмента способно превратить потенциал в реально действующий фактор производства. Обратим внимание на эффекты, которые могут быть достигнуты при таком варианте использования государственной собственности. Во-первых, модифицируется структура экономики области, так как вводится новый для нее элемент - горнорудная промышленность. Во- вторых, создаются условия для возникновения мощного мультипликативного эффекта. В частности, машиностроение области получит устойчивый заказ на оборудование для добычи и транспортировки полезных ископаемых, про­мышленность строительных материалов - заказы на строительство объектов производственного и жилищного строительства. Для транспорта иницииру­ется спрос на крупномасштабные объемы грузоперевозок. В-третьих, про­изойдут качественные изменения в инфраструктурном обеспечении эконо­мики области, прежде всего в системах научного обслуживания и профес­сионального образования. Речь идет об их ориентации, соответственно, на научную тематику и подготовку кадров для горнорудной и перерабатываю­щей промышленности.

Важность постановки задачи разработки и внедрения систем участия производственного персонала в прибылях и в управлении обусловлена необ­ходимостью поиска и применения дополнительных факторов мотивации пер­сонала государственных предприятий к эффективной производственной, управленческой и предпринимательской деятельности^[200]. Следует отметить, что партисипативное управление имеет в России достаточно прочные тради­ции. Так, относительно самостоятельные бригады, в которых апробируется модель производственного самоуправления на низовом уровне, появились в России раньше, чем аналогичная форма в развитых странах.

Ныне в современной зарубежной практике производственный персонал на государственных предприятиях вовлечен в процессы управления и рас­пределения прибыли. Такое участие - важный компонент системы социаль­ного партнерства, охватывающей государственный сектор экономики.

Внедрение названных систем, по нашему мнению, позволит достичь ряда целей, в том числе:

— усиления ориентации работников на коллективные конечные результаты хозяйствования, достигаемые за счет факторов интенсивного типа (про­изводительности труда, экономии ресурсов);

— расширения сферы предпринимательской деятельности, участниками ко­торой становятся производственные рабочие; при этом снимается их ин­дифферентное отношение к прибыли, формируются отношения эконо­мической ответственности за конечные результаты, с которыми кор­релирует переменная часть их доходов;

— приобретения непосредственными производителями статуса субъекта управления, участвующего в решении вопросов, затрагивающих непо­средственно условия и результаты коллективного труда.

Постановка задачи введения аттестации руководителей унитарных пред­приятий диктуется потребностью в усилении их ответственности за состоя­ние и результаты использования государственной собственности. Полагаем, что ее организация должна исходить из требований:

— обязательности для всех линейных и функциональных руководите­лей уровня предприятия и его основных производственных подраз­делений (центров прибыли, затрат);

— регулярности проведения (не реже одного раза в три года);

функций-задач) определены: назначение на должность и освобождение от должности руководителя предприятия, заключение с ним контракта; ут­верждение устава предприятия; осуществление контроля за эффективно­стью использования федерального имущества;

— предоставление министерствам и ведомствам права учреждать новые предприятия ^[201].

Анализ предложенных мер позволяет сделать следующие выводы. Во- первых, непонятно, почему реструктуризация федеральной собственности связывается только с использованием механизма купли-продажи акций на рынке ценных бумаг. Неясным остается вопрос, какой государственный ор­ган должен отвечать за реструктуризацию, проведенную путем, например, слияния, создания ассоциативных форм бизнеса (ФПГ, холдингов) на меж­отраслевой основе. Во-вторых, непонятно, каким образом министерства (ве­домства) будут назначать на должность и освобождать от должности руково­дителя федерального предприятия, если оно не является унитарным. Его соз­дание в форме АО будет означать автоматическую передачу этой функции общему собранию акционеров. В-третьих, основным недостатком подхода к совершенствованию действующей организационной структуры является со­хранение статус-кво, проявляющегося в признании нормальным одновре­менного сосуществования двух федеральных органов, каждый из которых реализует часть задач по управлению государственным имуществом. Это приводит не только к организационной распыленности, но и делает невоз­можным возложение ответственности за общее состояние государственной собственности, эффективность процессов ее воспроизводства.

В этой связи заслуживает внимания предложение В. Лексина, Б. Мильне­ра, А. Швецова, суть которого в создании «...высшего органа управления го­сударственной собственностью. Его независимый (по аналогии с Централь­ным банком России) статус можно было бы определить исходя из закрепле­ния за ним роли единого доверительного собственника, осуществляющего от имени и в интересах государства управление в сфере государственной собст­венности (за исключением функций, возложенных на Центральный банк)»^[202].

См.: Концепция управления федеральной собственностью. Указ. соч. С. 12-14.

Заметим, что практика реформирования системы управления государст­венной собственностью ограничилась только изменением статуса одного из органов: вместо Комитета государственного имущества было образовано Министерство имущественных отношений РФ. В процессе нынешней адми­нистративной реформы это Министерство было упразднено, а его функции переданы созданному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом, призванному осуществлять полномочия собственника в отно­шении федерального имущества, в том числе переданного федеральным го­сударственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предпри­ятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Реформирование структуры управления федеральной собственностью должно обеспечить необходимый и достаточный уровень разнообразия функций-задач управления, реализуемый уполномоченным государственным органом. В их состав, по нашему мнению, необходимо включить:

— разработку стратегических планов развития государственного сектора экономики, в том числе его коммерческого сегмента;

— индикативное планирование деятельности унитарных предприятий, ис­пользующих режим хозяйственного ведения, акционерных обществ со 100 % государственным капиталом, смешанных предприятий, в которых государство имеет возможность определять траекторию развития или оказывать существенное влияние на ее выбор;

— разработку и реализацию программ приватизации и национализации;

— инициирование процессов создания крупных бизнес-групп с участием го­сударственного капитала;

— мониторинг состояния и результатов деятельности государственных и смешанных предприятий, их ассоциативных форм, а также условий хо­зяйственного использования частными лицами публичной собственности и взятых ими обязательств;

— разработку принципов дивидендной, инвестиционной и кадровой поли­тики на госпредприятиях и на смешанных предприятиях с доминирую­щим участием государства;

— организацию управления государственными пакетами акций, в том числе, их передачи в траст;

— осуществление операций на фондовом рынке, исходя из целей формиро­вания эффективной структуры акционерного капитала, извлечения дохо­да;

— осуществление инвестиций (за счет оставленных в его распоряжении час­ти дивидендов, а также доходов от деятельности на рынке ценных бумаг) в перспективные предприятия и их ассоциативные формы ²¹ \

Принципиальный вопрос - компетенция органов регионального уровня,

осуществляющего управление государственной, в том числе федеральной собственностью в субъекте РФ. Как было показано ранее в ведении субъек­тов Федерации по-прежнему сосредоточена значительная часть федеральной собственности. Как обеспечить управление этой собственностью, ее охрану и использование в целях поддержания производства на необходимом уровне, учет и контроль за надлежащим состоянием указанной собственности эти и многие другие вопросы напрямую связаны с поиском оптимальных органи­зационно-правовых форм управления федеральной государственной собст­венностью в региональном аспекте.

Известно, что некоторые функции-задачи по управлению объектами фе­деральной собственности были делегированы Госкомимуществом РФ коми-

^2,1 Можно согласиться с мнением А. Некипелова о том, что для выполнения многих функ­ций подобному государственному органу потребуются не столько правительственные чи­новники, сколько финансовые менеджеры, специалисты по проектному финансированию и аудиту (См.: Некипелов А. Указ. соч. С. 29).

тетам по управлению имуществом, обладающим правами территориальных агентств Госкомимущества РФ. С правовой точки зрения территориальные агентства не являются территориальными органами Госкомимущества Рос­сии в полном смысле этого слова. Ведь Законом «О приватизации государст­венных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» преду­смотрено, что комитеты по управлению имуществом создаются органами власти субъектов Федерации, а правами территориального агентства они на­деляются распоряжением Госкомимущества РФ. Такой подход был оправдан в период проведения массовой приватизации, когда требовались единый подход и оперативность в решении поставленной задачи.

Совсем иное дело сейчас, когда приватизация носит штучный характер, а на первый план выдвигаются вопросы управления собственностью. Интересы Российской Федерации и органов власти, на чьей территории находятся объ­екты федеральной собственности, очень часто не совпадают.

Позиция бывшего Мингосимущества РФ в этом вопросе следующая: в целях повышения эффективности использования федеральной собственности функции по ее управлению должны осуществляться не территориальными агентствами, а территориальными органами Мингосимущества РФ. Принци­пиальное различие между ними состоит в том, что территориальные органы должны создаваться Мингосимуществом с разрешения Правительства РФ, финансироваться из федерального бюджета (или из средств приватизации, подлежащих перечислению в бюджет), подчиняться исключительно Минго- симуществу РФ (в этом случае устраняется двойное подчинение комитетов), а их работники будут иметь статус федеральных государственных служащих. Это приведет к независимости территориальных органов от субъектов Феде­рации и позволит в полной мере учитывать и защищать интересы Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности вне зави­симости от того, на такой территории они находятся.

Парадоксально, но на подобный «эксперимент» Мингосимущество РФ впервые пошло в единственном из 89 субъектов Федерации в Воронежской области, где создано Территориальное управление Госкомимущества РФ (Мингосимущества РФ) по Воронежской области, которому были переданы полномочия по управлению и распоряжению федеральной собственностью на территории Воронежской области. Ранее такими полномочиями обладал областной орган.

Сама идея управления федеральной собственностью минуя областную администрацию, отвечающую за положение дел в области, неоднозначна, по нашему мнению. Прошедшее время это подтвердило. Из-за фактического разрыва вертикальной связи между Мингосимуществом РФ и администраци­ей Воронежской области было сорвано решение ряда вопросов. От неразбе­рихи в управлении государственной собственностью страдают и федераль­ный, и областной бюджеты. Дело доходит до крайностей: эти органы управ­ления, которые должны решать практически одни и те же проблемы повы­шения эффективности управления государственной собственностью, правда, на разных уровня, но на одной территории, судятся друг с другом.

Единство управления собственностью, расположенной в субъекте РФ, требует, по нашему мнению, формирования единого органа государственно­го управления собственностью, расположенной на территории региона. Цели и сферы деятельности указанных подразделений в части учета и контроля за эффективным использованием различных видов собственности одни и те же. Построение организационной структуры управления в регионе (органы управления, их функции, координация деятельности) должно содействовать тому, чтобы управляемые объекты на его территории - независимо от формы собственности развивались во взаимосвязи и взаимодействии, с соблюдением необходимых пропорций и комплексности. Основными задачами такого ор­гана должны стать:

— разработка региональных стратегий развития государственного сектора экономики, в том числе, его коммерческого сегмента;

— индикативное планирование деятельности унитарных предприятий (для федеральных - совместно с Федеральным агентством по управлению фе-

деральным имуществом), акционерных обществ со 100 % государствен­ным капиталом, смешанных предприятий, в которых государство имеет возможность определять траекторию развития, или оказывать сущест­венное влияние на ее выбор;

— разработка и реализация программ приватизации и национализации (для федеральных - совместно с Федеральным агентством по управлению фе­деральным имуществом);

— инициирование процессов создания крупных бизнес-групп с участием го­сударственного капитала;

— мониторинг состояния и результатов деятельности государственных и смешанных предприятий, их ассоциативных форм, а также условий хо­зяйственного использования частными лицами публичной собственности и взятых ими обязательств;

— разработка принципов дивидендной, инвестиционной и кадровой полити­ки на госпредприятиях (для федеральных - совместно с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом) и на смешанных предприятиях с доминирующим участием государства;

— организация управления государственными пакетами акций, в том числе, их передачи в траст (для федеральных - совместно с Федеральным агент­ством по управлению федеральным имуществом);

— осуществление операций на фондовом рынке исходя из целей формиро­вания эффективной структуры акционерного капитала, извлечения дохо­да;

— осуществление инвестиций (за счет оставленных в его распоряжении час­ти дивидендов, а также доходов от деятельности на рынке ценных бумаг) в перспективные предприятия и их ассоциативные формы;

— определение условий аренды и трастового управления хозяйственным комплексом государственного, а также смешанного предприятия с доми­нирующей долей государства;

— определение совместно с Министерствами условий контракта с назна­чаемыми руководителями предприятий совместно с Министерствами (для федеральных предприятий также и с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом);

— разработка плановых контрактов с государственными предприятиями и контроль их выполнения;

— организация мониторинга предприятий государственного сектора эконо­мики;

— организация учета областной собственности и ведение реестра государст­венного имущества региона;

— разработка и внедрение механизмов увеличения областной доли собст­венности в имущественном комплексе региона;

— разработка и внедрение механизмов, направленных на повышение эффек­тивности от использования федеральной и региональной собственности;

— координация действий органов исполнительной власти и управления при реализации процедур банкротства в отношении социально - значимых предприятий федеральной и региональной значимости;

— регулирование земельных отношений в регионе.

243