<<
>>

Зарубежный опыт управления и инновационного развития лесной отрасли с учетом институциональных преобразований

Экономическая политика ведущих стран мира направлена на выстраивание и совершенствование системы стимулов экономических агентов, которая способ­ствовала бы развитию инноваций в экономике и обществе.

Сформированные в развитых странах мира инновационные системы обеспечивают опережающую коммерциализацию передовых исследований и разработок. Сегодня мы наблюда­ем процесс институциональной интеграции и стандартизации институциональных структур различных государств. Выявляется тенденция формирования единого мирового инновационного и институционального пространства, в котором пере­численные ранее ключевые институты занимают ведущие места.

Развитые западные государства обладают уникальным опытом инновацион­ной деятельности, а также формирования и поддержания в работоспособном со­стоянии институтов рыночной экономики. При этом все страны сталкиваются с экономико-политическими пертурбациями и кризисами, разрешение которых тре­бует скоординированных усилий политиков, экономических агентов и государ­ства. Опыт развитых стран наиболее интересен для построения эффективной си­стемы преодоления этих кризисов и внедрения инновационных систем, направ­ленных как на улучшения функционирования отрасли в целом, так и перспектив ее развития основанного на принципах устойчивого лесопользования и сохране­ния окружающей среды. В большинстве стран мира действуют системы смешан­ной экономики, характеризующиеся сочетанием различных моделей с различны­ми мерами государственного регулирования. При этом лесные политики в таких странах существенно различаются в силу различий историй развития и сформиро­вавшихся организационных структур управления лесами.

Из предшествующего опыта мирового развития известно, что институцио­нальная структура экономики любой страны является результатом прошлых дей­

ствий государства и эволюционного отбора наиболее эффективных институтов. Страны с развитой экономикой и/или рыночными отношениями характеризуются развитой институциональной структурой.

В таких странах наблюдается использо­вание методов прямого и косвенного государственного регулирования в целях проведения желательной экономической политики, что происходит без значи­тельного ущерба для всего национального хозяйства. Однако такие меры зача­стую и деформируют институциональную структуру в отрасли, но в незначитель­ной степени.

Иначе обстоит дело в странах с неразвитыми рыночными отношениями. По­скольку институты рынка в подобных странах находятся в стадии формирования, институциональная структура России до сих пор переживает трансформацию. Присутствуют институты, характерные не только для рыночной экономики. По­этому возникает конфликт институтов и «институциональные ловушки». Эффек­тивность таких экономик значительно ниже развитой рыночных или даже центра­лизованно управляемых систем, и если в условиях переходной экономики госу­дарством излишне регулируются экономические отношения, складывающиеся на рынках, то это негативно отражается на темпах и качестве развития соответству­ющих рыночных институтов. Возникает парадокс: государственное вмешатель­ство не рекомендуется, потому что не работают рыночные механизмы, а сами ры­ночные механизмы не могут эффективно функционировать из-за сильного вмеша­тельства государства в экономику.

Остановимся на примере опыта развитых стран. Кардинальный прорыв лес­ной промышленности в развитых странах наблюдается именно с того периода, ко­гда была сформирована национальная лесная политика самим государством, ко­торое консолидировало усилия и средства всех участников, лесных отношений. Во всех развитых странах - США, Канаде, Германии, Швеции, Франции, Ав­стрии, Финляндии, Норвегии и других - разрабатываются и реализуются лесные политики на государственном уровне.

Проведенный анализ опубликованных зарубежных документов в этой сфере показал, что направленность их действия связана в первую очередь с поддержкой

лесоводств и лесовосстановлением. При этом главной целью лесной политики яв­ляется повышение экономической эффективности всей лесной отрасли с учетом современных международных требований устойчивого развития лесов.

Нацио­нальная лесная политика имеет системный и комплексный характер и учитывает интересы всей лесной отрасли включая и лесное хозяйство и лесоперерабатыва­ющую промышленность, т.е. направлена на интеграцию всех подотраслей лесной отрасли. В силу исторической специфики формирования лесные политики разви­тых стран основаны на рыночных принципах и учитывают спрос конечной про­дукции внутри страны и за рубежом. Все зарубежные национальные лесные поли­тики развитых стран характеризуются направленностью на сохранение окружаю­щей среды, социально-экономической ориентированностью на интересы вовле­ченных сторон и обеспечением занятости населения.

Несмотря на общие тенденции политической и экономической глобализации, каждая страна имеет свою систему управления лесной отраслью основанную на присущей только ей институциональных основах. Так, например, США и Канада, являющиеся государствами-соседями, имеют совершенно разные системы управ­ления лесной отраслью. Данные отличия обусловлены прежде всего разными формами собственности, непосредственно влияющими на структуру управления лесами и производством.

В развитых зарубежных странах с более устойчивым управлением лесами также сохраняется динамика развития лесного законодательства. При этом проис­ходит дополнение более устойчивыми и тесными связями между подотраслями и разными видами землепользования как внутри каждой страны, так и между стра­нами в силу возрастания экономической и экологической значимости лесов в гло­бальном масштабе.

Рассмотрим особенности системы управления лесной отрасли в разных стра­нах. Одним из примеров служит опыт Франции. В 1946 г. Де Голь под влиянием основателя французской системы планирования Жана Моне создал систему пла­нирования, «.. .которая не то, чтобы заменила рыночную экономику, но дополни­ла и усилила ее». Был создан механизм, который координировал инвестиции,

управлял потреблением, вносил определенную дисциплину [12]. Был создан Ге­неральный комиссариат по плану, на который была возложена задача интеграции плана с рыночной экономикой.

Таким образом, первый план Франции (1947-1954) был направлен на решение первой главной задачи - восстановление базовых от­раслей, которые были разрушены в годы войны. Этот план стал прообразом по­следующих пятилетних планов. Менялись цели, средства, методы планирования, но решения принимались наиболее эффективные для конкретных условий этой страны. Экономическое планирование применялось и в других странах с рыноч­ной экономикой. Так, например, экономический рост «азиатских тигров» напря­мую связан с концепциями стратегического развития, включавшими экономиче­ское планирование со стороны государства.

Ярким примером целенаправленного развития лесной отрасли является Фин­ляндия, которая регулярно, начиная с 1960-х гг., разрабатывала и выполняла про­граммы улучшения своих лесов и развития всех лесных подотраслей. Каждые пять лет в стране разрабатываются и применяются лесные программы, принимае­мые на партнерской основе, с предварительной проработкой по отдельным регио­нам страны [111].

Следует отметить, что в стране доминирует частная собственность на лес. Около 70% лесных площадей Финляндии находится в частной собственности. Каждая шестая семья имеет в собственности лес. При этом государственные лес­ные владения в основном представлены защитными лесами северных территорий (всего около 45% лесных территорий), в то время как в эксплуатационных лесах на юге страны государству принадлежит только шесть процентов лесной площа­ди. Частные леса обеспечивали лесную промышленность древесным сырьем по­чти на 80%. Министерство сельского и лесного хозяйства, служба лесов и парков, лесных комиссий, союза лесовладельцев составляют систему органов управления. Механизм управления лесами реализуется через органы государственного управ­ления и органы представляющие интересы частных инвесторов в лесной отрасли. В стране ведется контроль осуществления государственного управления лесами органами охраны природы. Законы в Финляндии таковы, что негативное воздей­

ствие на окружающую среду должно быть наименьшим, поэтому в стране исполь­зуется современнейшее лесозаготовительное и деревообрабатывающее оборудо­вание. При каждой рубке закон также обязывает сажать новые деревья.

Устойчивое управление лесами в стране является наиболее важным, поэтому современное законодательство, финансовые стимулы и национальная лесная про­грамма направлены на сохранение биоразнообразия и восстановление лесов.

Лесная промышленность обеспечивает занятость 70 тыс. человек, причем ко­личество малых предприятий в деревообрабатывающей подотрасли растет. Малые предприятия занимаются производством мебели, высококачественных детских игровых площадок.

Давние традиции лесопользования и производство хорошей продукции осно­ваны на инновационном развитии отрасли. Только в лаборатории Альто на окра­ине Хельсинки разрабатывается множество инновационных продуктов, например нанофибрилярная целлюлозная пленка для проведения медицинских тестов. Такая пленка, пропитанная специальными веществами, реагирует на любую жидкость, меняя цвет, и показывает результаты теста. Другие медицинские материалы, изго­товленные из древесной стружки, также используются в больницах.

Для обеспечения отрасли профессиональными кадрами в стране проводятся специализированные образовательные программы и тренинги, в том числе и для школьников. Так, более 300 представителей лесного сектора объезжают средние школы по всей стране, демонстрируя разнообразную традиционную и инноваци­онную продукцию, проводят беседы о роли лесного хозяйства и предлагаемых профессиональных возможностях. Их главная цель - заинтересовать молодежь, чтобы они начали проявлять заботу о лесах. Один из лесных продуктов, знакомых всем школьникам Финляндии, является ксилитол, изготовленный из березового сахара. В некоторых школах учащимся такая жевательная резинка с ксилитолом, рекомендованным для профилактики кариеса, выдается бесплатно. Финляндия является лидером в области лесных инноваций.

Шведская модель управления лесами, представленная средствами массовой информации, в том числе видео в сети Интернет, является одним из возможных

путей развития лесного хозяйства России в будущем. Шведский опыт демонстри­рует уникальный подход к устойчивому управлению лесами [81]. Шведская мо­дель лесоуправления построена на естественной регенерации лесов таким обра­зом, чтобы, когда старый лес заготавливается, новый закладывался. Когда лес мо­лод или средневозрастной, он растет наиболее быстро, следовательно, поглощает из атмосферы больше оксида углерода. Посредством мониторинга и использова­ния современных технологий лесники определяют деревья, которые должны быть заготовлены, и деревья, которые должны остаться не тронутыми [141]. В Швед­ской модели наилучшим образом представлено устойчивое лесопользование [137].

Польские леса являются наиболее уникальными местами в Европе. Являясь государственными лесами и находясь в ведении Национального лесного холдин­га, они защищены, утилизируются и формируются уже на протяжении более 80 лет. Данная организация управляет принадлежащими общественности лесами от имени Польского государственного казначейства [126]. Их площадь превышает 7,5 млн гектар, что составляет почти 1/3 территории Польши. Профессиональный персонал, состоящий из опытных лесников, гарантирует, что последующие поко­ления поляков смогут получать все те блага, которые предоставляют эти леса в не меньшей степени, чем они предоставляют сейчас.

Остановимся также на опыте Германии. 25 июня 2011 г. Международный со­вет культурного наследия ЮНЕСКО (UNESCO World Heritage Committee) вклю­чил пять березовых лесных регионов Германии в перечень культурного наследия (World Heritage List) [145]. Это расширило международный трансграничный сайт природного культурного наследия «Первобытные березовые леса Карпат» (Prime­val Beech Forests of the Carpathians), который расположен также в Словацкой рес­публике и на Украине, а теперь включает ряд лесных регионов Германии и пере­именован в «Первобытные березовые леса Карпат и древние березовые леса Гер­мании» (Primeval Beech Forests of the Carpathians and Ancient Beech Forests of Germany).

Немецкая часть включает избранные лесные районы национального парка

Хаинич в Тюрингии, Келлервальд-Эдерзее в Гессене, Джасмунд и Мурич в Мек­ленбурге - Западная Померания, лес Грумсин в Шорфейде, Хоринский биосфер­ный заповедник в Браденбурге. Это наиболее ценные уцелевшие примеры боль­ших неповрежденных березовых лесов во всей Германии.

В целом состояние лесов Европы в последние годы улучшается. Увеличива­ются их объемы, улучшается породный состав. За последние 20 лет было восста­новлено более 17 га лесов Европы. В лесной отрасли Европы получили вакансии примерно 4 млн человек.

Для Канады характерна аренда лесов, которая получает особое развитие, начиная со второй половины XX в. Канада является примером положительного опыта арендных отношений в системе лесного хозяйства. Он оценивается учены­ми-экономистами как наиболее обещающий для применения в условиях обще­ственного управления лесами [76].

Являясь конфедерацией бывших британских колоний и колонией Франции (Квебек), Канада приветствовала частные права на леса, которые оформлялись в ходе дарения Короны компаниям и бизнесменам, осваивавшими землю и строив­шими железные дороги. Только в прошлом веке правительство отказалось от практики наделения землей частным образом. Возникла практика аренды и дру­гих разрешительных форм, обеспечивающих доступ частным лицам и группам к использованию ресурсов при сохранении общественной собственности на землю. На принятие такого решения в определенной мере повлияло возросшее давление политических и экологических сил США в связи с истощением лесных ресурсов на территориях заготовок американскими компаниями. Сегодня в Канаде 9/10 ле­сов являются государственной собственностью, из которых 8/10 находится в соб­ственности провинций, т.е. около 94% лесных площадей Канады является госу­дарственной собственностью.

При этом Канада является одним из крупнейших экспортеров лесобумажной продукции в мире. Заготовки древесины в стране составляют 190 млн кубометров при запасах около 23 млрд кубометров древесины. В России, для сравнения, заго­тавливается порядка 170 млн кубометров древесины по всем видам заготовок, а

лесные запасы составляют около 80 млрд кубометров. Система лесного хозяйства Канады на протяжении многих десятилетий основывается на механизмах рыноч­ной экономики.

Индустриально коммерческой считается большая половина всех лесов на территории Канады. При этом эффективное лесное хозяйство ведется в стране не более чем на 30% площади лесов. Канадская лесная политика проводится на ос­нове общенациональных владений лесами и частного их использования. Такая концепция реализуется с применением механизма лесной аренды, который осно­ван на разработке прав лесопользования администрациями провинций являющи­мися основными структурами контролирующим национальную собственность ле­сов. Права пользования и управления передаются частному лесопромышленному бизнесу, осуществляющему лесозаготовки и переработку древесины.

При всем многообразии форм передачи лесных ресурсов на общественных землях в пользование бизнесменам выделяют наиболее распространенные [71]:

1. Соглашения об управлении лесами предусматривают долгосрочную арен­ду лесных земель (до 20 лет) с правом продления и объединение горизонтали лес­ной отрасли (т.е. лесного хозяйства, лесозаготовителей, производителей), обеспе­чивая не только рубку, но и восстановление лесов. Предполагается, что арендато­ры выплачивают попенную плату и берут на себя ответственность за инвентари­зацию и составление планов, которые рассматривает и утверждает государствен­ная лесная служба.

2. Лицензии на объем заготовки древесины заключаются на срок от 10 до 20 лет и также могут продляться. Они не предусматривают объем обязательств, как соглашения.

Эволюция разных форм арендных отношений происходила в ходе экономи­ческого развития и общественных взглядов на роль леса как источника товарных и нетоварных продуктов, включая общественные блага и значение лесных экоси­стем в сохранении среды обитания и жизни общества. Были определены не только сильные стороны, но и недостатки, ограничения арендных отношений и рыночной экономики в целом.

Главным недостатком арендных отношений независимо от форм собственно­сти канадские специалисты считают ограничения или отсутствие конкуренции, что отражается на уровне попенной платы. Величина попенной платы может быть максимизирована только в условиях конкуренции, т.е. только на торгах. Ограни­чения конкуренции наблюдаются на всех уровнях лесной отрасли, что отражается и на качестве продукции. Это объясняется тем, что провинции заинтересованы в привлечении частного капитала для развития промышленности и поэтому вынуж­дены стимулировать предпринимателей, ища в ходе переговоров допустимые компромиссы. Арендаторов привлекают длительные сроки аренды, что является одним из стимулов. К тому же провинции вынуждены перекладывать расходы на управление лесами на арендаторов, поскольку сами не располагают такими сред­ствами.

Другой существенный недостаток аренды - это отсутствие заинтересованно­сти арендатора в инвестициях для лесного хозяйства, т.е. в улучшении лесов, вос­производстве и в повышении продуктивности. Это объясняется длительным сро­ком лесовыращивания, что не позволяет получить ожидаемого эффекта в корот­кие сроки. Как правило, многие бизнесмены заинтересованы в быстром и высоко­рентабельном инвестировании. При этом следует отметить, что уровень затрат на ведение лесного хозяйства в лесах принадлежащих самим компаниям в среднем в четыре раза выше, чем в арендованных лесах. Канадцы озабочены тем, что леса вторых генераций будут хуже первых. Фактически уменьшение попенной платы или ее отмена в некоторых случаях в Канаде не смогли создать заинтересован­ность арендаторов в увеличении вложений инвестиций в лесное хозяйство.

Третьим существенным недостатком, который становится еще более акту­альным со временем, является незаинтересованность арендаторов в многоцелевом использовании лесов, тем более в сохранении биоразнообразия. Сегодня возрас­тающая волна общественности в защиту природы и биоразнообразия создает трудности для арендаторов и для управляющих лесными хозяйствами.

Таким образом, с учетом отмеченных недостатков, канадские эксперты при­шли к выводу о том, что сложившиеся в стране формы арендных соглашений не

дают возможности управлять и пользоваться лесами надлежащим образом и не отвечают целям и задачам современной лесной политики, в которой возрастают по значимости социальные, экологические и культурные цели. При этом главной доктриной лесной политики является содействие общественному благосостоя­нию.

Существующие структуры управления лесными ресурсами Канады имеют ряд и других проблем, которые препятствуют успешному развитию лесного хо­зяйства Канады. Как было отмечено, арендаторы зачастую пренебрегают возмож­ностями лесохозяйственных мероприятий, поскольку их права не обеспечивают им достаточно надежного возврата вложений и получения прибыли от лесохозяй­ственных работ. Фактически они ограничены только условиями арендных согла­шений, в которых оговариваются объемы и сроки лесопользования и прогнозиру­емые уровни доходов, с которых они должны отчислять подоходные налоги.

Канадский опыт сыграл решающее влияние на развитие арендных отноше­ний в реформируемой лесной отрасли России. Канадский опыт интересен для нас и тем, что институты лесной отрасли распределяют правомочия между участни­ками лесного бизнеса в соответствии с принятыми и признанными в обществе за­конами, а следовательно, оптимальным образом. Важнейшей чертой лесного за­конодательства Канады является частичная передача прав собственности на леса с федерального на региональный уровень, в том числе для получения ренты и рас­пределения лесных ресурсов. На федеральном уровне решаются вопросы развития законодательства, в частности, установление правил аренды, а также стимулиро­вание и развитие лесопромышленной деятельности.

Следует сказать, что некоторые элементы такой схемы присутствуют в но­вом российском лесном законодательстве. Основная задача наших законодатель­ных органов сейчас состоит в том, чтобы добиться прозрачности и ликвидировать белые пятна и противоречия в основных пунктах закона.

В США, где также доминируют частные леса, еще в 1974 г. был принят спе­циальный закон о планировании развития возобновляемых ресурсов леса и паст­бищ, поправки к которому, обязывающие органы управления привлекать обще­

ственность, являющуюся конечным потребителем, для планирования принима­лись в 1976 и последующих годах.

Организационная структура управления лесами США состоит на федераль­ном уровне из министерств и ведомств, союзов, ассоциаций, центров, лесных агентств штатов, а также лесных служб в административных районах. Управляю­щие инстанции, отвечающие за хозяйственную деятельность, отделены от служб лесопромышленного производства и подчиняются разным ведомствам на феде­ральном уровне. Среди организаций ответственных за лесопользование в США, следует отметить следующие: Лесная служба департамента сельского хозяйства (USDA FS), департамент природных ресурсов (Department of Natural Resources), Лесничества Штатов и округов (State and County Foresters), Уполномоченные по охране (Conservation Wardens); Агентство защиты окружающей среды (EPA); Служба сохранения природных ресурсов (NRCS Officials); Федеральный депар­тамент внутренних дел (Federal: U.S.Dep artment of Interior); Департамент транс­порта (Department of Transportation); Армейский корпус инженеров (U.S. Army Corps of Engineers) и другие.

Процесс планирования в США пережил существенные изменения. В первую очередь они касаются учета экономических, социальных, экологических проблем и возможных альтернатив их решения. Ратифицированный в США закон о плани­ровании обязывает лесную службу делать оценку лесных земель каждые пять лет и на ее основе готовить долгосрочные программы, при этом учитывать и долго­срочные потребности. Согласно закону, такое стратегическое планирование ве­дется в отдельных штатах и в масштабах всей страны. При этом проблемы возни­кают тогда, когда сталкиваются конкурентные интересы на уровне штатов. Тем не менее, такое стратегическое планирование обеспечивает долговременную основу процессов управления и принятия решений [89].

Поскольку в федеральной собственности в США находится не более 22% всех лесов, а остальные леса - в частной собственности, из которых 72% - у лесо­промышленных компаний, то в собственности штатов, округов и муниципалите­тов находится всего шесть процентов. Специальное государственное ведомство

по управлению лесным хозяйством в США отсутствует. Распределение лесов по видам собственности представлено в таблице 3. Около 30% частных лесов при­надлежат фермерам. При этом доля государственной собственности составляет свыше 40% лесных запасов высокоценной хвойной древесины. Именно частные владельцы обеспечивают порядка 80% заготавливаемой древесины.

Таблица 3 - Лесные площади в США по видам собственности

Форма собственности млн га %
В частной собственности, всего 191,3 64
Американских индейцев 6,4 2
Промышленных корпораций 27,4 9
Непромышленных частных владельцев 157,4 52
Общественная собственность, всего 111,0 37
Федеральных лесов 59,4 20
Лесов штатов 24,5 8
Других национальных лесов 23,4 8
Г ородских и муниципальных лесов 3,7 1
Площадь, покрытая лесами, всего 302,3 100

Источник: Resources Planning Act: 2000 Assessment. FS, USDA, 2000.

Ключевую роль играет Лесная служба департамента сельского хозяйства. Она ответственна за определение общего направления лесной политики на всех лесных территориях. Причем управление федеральными лесами имеет свои под­разделения во всех лесохозяйственных регионах, объединяющих несколько окру­гов, а иногда и штатов.

Каждый лесохозяйственный округ разделен на районы лесов. Всего в США насчитывается около 150 лесных районов. Управление внутри районов осуществ­ляют первичные управленческие подразделения на местах. Они несут непосред­ственный контроль, осуществляют лесоотведение, организуют лесовосстановле­ние и проводят другие мероприятия.

Охрана и защита лесов в США отличается существенной децентрализацией и дифференцируется по штатам. Так, например, в некоторых штатах обязанности по борьбе с вредителями и болезнями леса закреплены законодательно за лесовла- дельцами. В наши дни федеральные органы управления лесами США, в соответ­ствии с действующим законодательством, не занимаются производственной дея­тельностью. При этом в ведении Лесной службы выделено более 100 националь­

ных лесопарков страны.

В конце 1990-х гг. численность занятых в структурах и подразделениях Лес­ной службы США, составляла более 36 000 человек. Сейчас это число не превы­шает 35 000 государственных служащих. Бюджетирование Лесной службы фор­мируется в процентном отношении на общих основаниях, в едином для госструк­тур порядке и с утверждением Конгрессом США.

Бюджеты органов управления лесами формируются за счет платы за лесные ресурсы, которые реализуются на торгах и аукционах. При этом лесные хозяйства указывают необходимость и объемы финансирования. Если эти расчеты проходят экспертизу вышестоящих органов, финансовые средства в испрашиваемых разме­рах возвращаются местным лесным администрациям из бюджета общефедераль­ной лесной службы. В некоторых штатах часть полученной в федеральный лесной бюджет попенной платы направляется в местные бюджеты на целевые нужды.

Поскольку в США права частной собственности обеспечиваются Конститу­цией страны, то ни лесная администрация штатов, ни федеральные органы управ­ления лесами не могут вмешиваться в деятельность частных лесовладений по во­просам использования и воспроизводства лесных ресурсов. Только если затрону­ты интересы охраны окружающей среды, федеральные службы имеют право вме­шиваться в их деятельность.

Государство регулирует свои отношения с частными лесовладельцами на ос­нове лотовой системы, согласно которой частные лесные земли оцениваются как капитал. Далее начисляется налог на стоимость лесной земли и собственник обя­зан перечислить его в бюджет штата. Если собственник не в состоянии уплатить налог, назначается выкуп лесной земли органами государственного управления лесами или ее продажа на торгах.

Подразделения лесной службы также осуществляют совместные проекты с частными лесовладельцами. Например, для оказания профессиональной помощи в разработке планов развития лесного хозяйства на краткосрочную, среднесрочную или долгосрочную перспективы, оказания услуг по охране и защите леса. В том случае, если частные владельцы осуществляют инвестиции в восстановление лес­

ных насаждений или в развитие рекреационных зон, то он могут рассчитывать на получение субсидий из федерального или местного бюджета штата. Государ­ственные лесные хозяйства также получают финансовую помощь направленную на консервацию и восстановление лесов. Размер таких поощрений в этом году обычно составлял порядка 30 000 долларов США для отдельного лесного хозяй­ства.

Как отмечалось ранее, в США доминирует частное лесовладение. Индустри­альное освоение лесов в США началось более 200 лет тому назад, что отражено не только в специальной и публицистической литературе, но и в эволюции права на землю и лесопользование. На первоначальном этапе становления США издава­емые законы способствовали переводу земель и ресурсов из общественной в частную собственность для стимулирования экономического роста и развития. Как следствие наблюдалось истощение земель, лесов и деградация окружающей среды, что послужило началом защиты национальных земель и лесов, которые сейчас составляют около 30%. Выделение проводилось за счет выкупа частных земель для создания лесных заповедников. Так начали проявлять заботу о приро­де и новых поколениях с 1891 г. Далее Конгресс уполномочил правительство и в составе его министерство сельского хозяйства и далее расширять площади феде­ральных лесов посредством выкупа частных владений, обеспечивая таким обра­зом защиту, сохранение и организацию использования в общественных интере­сах.

В 1905 г. была создана Федеральная лесная служба, которой поручалось управ­ление лесами, обеспечение финансирования и право распоряжения получаемыми лесными доходами. История развития лесной службы США за прошедшие годы эволюционировала от акцента на поселения и развитие пограничных районов к управлению лесами на принципах неистощительного непрерывного пользования ле­сом, защите окружающей среды и управления ландшафтом, включая планирование всех товарных и нетоварных ресурсов леса.

Такая динамика лесной политики создавала сложные проблемы взаимодей­ствия для органов управления лесами и лесопользователей, обостренные с одной

стороны защитными для природы мерами, а с другой стремлением полного ис­пользования ресурсов леса. Примеры конфликтных ситуаций между лесозагото­вительными компаниями и лесной службой США многочисленны, некоторые из таких рассматривались в Конгрессе США. Таким образом, главная задача лесной службы США заключается в том, чтобы найти компромисс между заготовкой древесины и сохранением биоразнообразия. Другой важной задачей лесной служ­бы является улучшение лесных экосистем и ландшафтов в целом. Данные задачи являются основой экономики лесопользования США. Американцы в отличии от канадцев отказываются от сдачи лесов в аренду. Федеральная лесная служба США не ведет никакую лесозаготовительную деятельность в своих лесах, а в слу­чае необходимости привлекает фирму по контракту через конкурсные торги. В последние годы также предлагаются контракты не только на рубку леса, но и на лесовосстановление и другие работы лесного хозяйства, как правило, включенные в первые. Контракты представляются и на другие комплексные работы, например, на формирование ландшафтов [52]. Именно лесная служба США отвечает за под­готовку и реализацию конкурсных контрактов, для этого в лесной службе было создано специализированное подразделение по контрактной деятельности. При этом местные органы управления лесами (local forestry - лесхозы) ответственны за выполнение приблизительно 90% таких контрактов, а 10% осуществляется на уровне региональных органов управления. На местном уровне за контракты от­ветственны офицер по контрактам, помощник и инспектор проекта, которые гото­вят контракты, проводят конкурс и следят за реализацией использования и при­емкой конечных результатов.

В последние годы Лесная служба стала сама создавать предприятия для ис­полнения контрактных проектов за счет сокращения своего персонала. Эти пред­приятия также подчиняются общим требованиям рыночной экономики для орга­низации и исполнения контрактов. Таким образом, организация лесного хозяйства и проведение рубок в США обеспечивает надлежащее их качество с учетом эко­логических требований. При этом органы управления лесной службы США не ве­дут производственной деятельности и занимаются только услугами лесного ме­

неджмента, такими как, например, разработка планов развития, контрактных про­ектов, проведение лесных торгов, обучение котрактеров, управление кредитами и залогами, контроль за исполнением контрактов, приемку работ, промежуточные и окончательные платежи за продукцию и другие профессиональные услуги.

Услуги лесной службы оплачивались за счет продажи леса и других товар­ных и нетоварных продуктов леса. Распределение полученных средств позволяет оставлять порядка 60-70% выручки в Лесной службе на специальных счетах, включая на лесовосстановление (фонд Кнутсона-Ванденбенга), для борьбы с лес­ными пожарами и вредителями, на строительство лесных дорог, фонд рабочего капитала, аккумулирующий амортизацию оборудования и техники. Оставшиеся 30-40% уходят в Федеральный бюджет, из которых 25% возвращаются в бюджет того штата, откуда пришли доходы для финансирования школ, больниц и других социальных нужд.

Следует отметить схожесть систем финансирования расходов на лесное хо­зяйство в США и России, которая представляет сметную и бюджетную схему со встречными потоками планируемых доходов и расходов. Согласно которой мест­ные органы управления лесами определяют затраты на уровне штатов и федера­ции, последовательно утверждая в законодательных органах. А затем, после кор­ректировок и утверждения Конгрессом США федерального бюджета, смета рас­ходов постатейно распределяется вниз и принимается для исполнения планов. При этом нарушение использования одних статей за счет других не допускается. Недостатки такой системы уже давно известны в России, поэтому также требуют совершенствования.

По мнению экспертов, данная система финансирования в сочетании с кон­трактной системой организации рубки леса и лесного хозяйства позволяет обес­печить в США проведение лесной политики, направленной не только на потреб­ление ресурсов и общественных благ леса, а также и на создание здоровых лесных экосистем и сохранение биоразнообразия. При этом такое вмешательство госу­дарства через Лесную службу распространяется и на частные владения на добро­вольной основе для создания здоровых лесных экосистем. Для этого создаются

партнерские отношения со всеми заинтересованными сторонами на контрактной основе между государственными органами управления лесами, частными вла­дельцами лесов и нанимаемыми для реализации лесных проектов бизнес структу­рами.

В менее выигрышном положении остаются мелкие частные леса, не имею­щие индустриальной ценности. Их площадь составляет порядка 116 млн га или 55% всей площади лесов США. Владельцы этих лесов слабо используют суще­ствующую ресурсную базу. Поскольку удельный вес этих лесов достаточно ве­лик, то государство заинтересовано учитывать их и в национальной лесной поли­тике с учетом социальных и экологических приоритетов. Таким образом, кон­трактная система управления и пользования лесом имеет существенные преиму­щества в сравнении с арендной, практикуемой в Канаде. Именно поэтому на нее следует обратить особое внимание и российским ученым.

В отличие от крупных лесопромышленных стран, таких как США, Канада и Россия, Китай является страной с дефицитом леса. Леса покрывают не более 13% территории страны, т.е. около 130 млн га. Поэтому сегодня лесоохранная полити­ка Китая имеет нормативно-правовое закрепление в лесном законодательстве и является главной задачей государственного масштаба.

Основополагающим документом, регламентирующим лесопользование в Ки­тае, является Лесной кодекс, принятый в 1998 г. Предыдущие редакции 1979 и 1984 гг. имели несколько иную трактовку ряда базовых проблем. Теперь этот до­кумент направлен на комплексное решение проблем использования лесов. В но­вой редакции по новому решен вопрос собственности на леса. Установлено, что большинство лесов являются государственной собственностью. При этом преду­сматриваются случаи, когда леса могут перейти из государственной формы в кол­лективную. Также возможно выращивание лесов в условиях коллективной или частной собственности. В документе также оговаривается возможность легализа­ции частных форм собственности в лесной сфере.

Другим нововведением является переход к экономическим методам регули­рования лесопользования от административных и уголовных. Правом экономиче-

ских санкций наделены компетентные государственные органы, которые, в свою очередь, обязаны их применять. В частности, возможно применение штрафных санкций в размере до 1 0-кратной суммы предполагаемого дохода предпринимате­ля или особых сборов за использование древесины в нецелевом направлении.

Новый Лесной кодекс Китая регламентирует и денежное обращение. Сред­ства, которые получены сверх установленных лимитов при реализации высоко­рентабельной древесной продукции, должны направляться на цели сбережения и расширения лесных и иных древесных ресурсов. Особое внимание в новой редак­ции уделено юридическим аспектам экспорта леса. Предусматривается многосту­пенчатая процедура оформления вывоза лесных ресурсов и строгий контроль над ними. Так, на базовых уровнях необходимо сначала получение от лесохозяй­ственных органов визированного документального согласия, затем разрешение народных правительств уездного уровня и выше, а также компетентных органов Министерства лесного хозяйства и таможенных служб.

Наряду с Лесным кодексом в стране действует более 10 нормативно­регуляционных документов, регламентирующих лесозаготовки и лесопосадки, борьбу с лесными пожарами, насекомыми-вредителями, а также сохранение лесо- биоценоза. На региональном уровне еще в 1990-х гг. были приняты «Положение о контроле за лесами в провинции Цзилинь», «Практические правила охраны ле­сов в провинции Гуандун», «Положение о контроле и охране лесных и сельскохо­зяйственных ресурсов в черте города Пекин» и другие документы, которые ре­гламентируют проведение лесохозяйственных мероприятий, в том числе кон­трактную деятельность, дотации, привилегии и планирование.

2.2.

<< | >>
Источник: Дайнеко Денис Валерьевич. РАЗВИТИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЛЕСНОЙ ОТРАСЛИ НА ОСНОВЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск - 2014. 2014

Еще по теме Зарубежный опыт управления и инновационного развития лесной отрасли с учетом институциональных преобразований:

  1. Глава 4. РОЛЬ ФАКТОРА ВРЕМЕНИ В РАЗВИТИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
  2. § 3.2. Государственный контроль и оценка его эффективности в отношении развития дорожного хозяйства региона (на примере республики Марий Эл)
  3. Имущество компании и понятие инвестиций
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -