ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ФУНКЦИИ, ФОРМЫ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЦЕННЫМИ БУМАГАМИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ УЧАСТНИКАМИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ.

Рынки ценных бумаг являются свободными рыночными институтами, но большая часть их деятельности подвержена прямому и косвенному воздействию со стороны государства. Государство вооружено необходимыми рычагами для осуществления контроля за участниками фондового рынка, в частности за управлением ценными бумагами.

0

Применительно к задачам государственного регулирования в рассматриваемой сфере необходимо осознание следующих базовых предпосылок: понимание особой роли государства в переходной экономике и длительности этого процесса, сопоставимой со всем переходным периодом; необходимость политической воли для создания и исполнения эффективного законодательства; необходимость не радикальных вмешательств, но ежедневной регулятивной деятельности государства в лице единого органа, способного осуществлять жесткую, централизованную политику.^[229]

Опыт США и других развитых стран свидетельствует: альтернативы введения жесткого государственного регулирования рынка ценных бумаг не существует. Проблема состоит в постепенном расширении сферы регулирования одновременно с укреплением частного бизнеса. В начальный этап необходимо предоставление рынку максимальной свободы для роста. Объективными предпосылками слабого государственного регулирования рынка в этот период является то, что у составителей законов отсутствует необходимый опыт. Рынок меняется настолько быстро, что законодатели не успевают реагировать на эти изменения. Так было в начале 90-х годов XX века в России, когда рынок регулировался главным образом указами Президента и многочисленными временными положениями, которыми пытались направить рост рынка в нужную сторону.

Вмешательство государства в деятельность РЦБ происходит в виде

#

комбинаций двух форм воздействия:' управляющего и развивающего.^[230] Государство может контролировать рынок, включая деятельность по управлению ценными бумагами, используя законы, правила и специальные органы для обеспечения добросовестного, эффективного и стабильного функционирования объекта контроля. Чрезмерное вмешательство увеличивает возможность искажения путей прогресса рынка ценных бумаг. Успех государственного вмешательства зависит от того, насколько оно правильно нацелено и осуществлено.

Возможно два варианта развивающего воздействия государства на деятельность фондового рынка^[231], и в частности контролирующего деятельность по доверительному управлению ценными бумагами:

1. Непосредственно воздействовать на рынок ценных бумаг: для обеспечения глубины рынка увеличить количество ценных бумаг путем обязательного предписания всем акционерным обществам с определенной величиной уставного капитала и периодом существования предлагать к продаже свои ценные бумаги; снизить стоимость сделок путем фиксации вознаграждения посредников на низком уровне.

2. Изменить политику в областях, имеющих воздействие на фондовый рынок, чтобы непосредственно стимулировать рынок, к примеру: снизить действующую учетную ставку на банковские депозиты, подталкивая инвесторов к операциям на рынке ценных бумаг; стимулировать ликвидность рынка путем установления низкого налога на увеличение рыночной стоимости капитала от прибыли по сделкам с ценными бумагами, облагая в то же время налогом другие виды непроизводственного дохода.

Государство имеет в наличии рычаги, которые позволяют и контролировать деятельность по доверительному управлению ценными бумагами участниками фондового рынка, и стимулировать ее рост. Проблема заключена в том, каким образом оно должно использовать имеющиеся рычаги. В тех случаях, когда темпы роста наращивания капитала сдерживаются современными условиями на финансовом рынке, эффективнее использовать инструменты первого варианта, посредством которого возможно усиление роста рынка и удовлетворение нужд компаний. C другой стороны, если совокупное значение сбережений инвесторов недостаточно для того, чтобы обеспечить эффективный спрос на ценные бумаги и их последующую передачу в управление, вмешательство по первому варианту будет неэффективным. В этом случае лучше применить меры другого варианта с целью создать благоприятный климат для инвестиций в ценные бумаги. Тем самым, достаточно четко определена первая форма вмешательства государства в деятельность рынка ценных бумаг - форма развития.

Следующая форма вмешательства государства - наличие нескольких способов контроля. Государственный контроль за деятельностью по доверительному управлению ценными бумагами представляет собой одну из форм осуществления государственной власти,- обеспечивающей соблюдение нормативных актов государства и регулирующей сферу деятельности по управлению ценными бумагами.

Предлагается выделить четыре способа подобного контроля:

1. Благоразумный контроль устанавливает для профессиональных участников фондового рынка требования к адекватности капитала и создает систему наблюдения и обеспечения выполнения этих требований. Этим регулируются прямые отчисления капитала, норма которых установлена на уровне, позволяющем противостоять рыночным возмущениям (в частно-

I

сти, возможное вредное влияние на систему в результате финансового краха доверительного управляющего).

2. Защитный контроль регламентирует структуру взаимоотношений между управляющими и их клиентами. Особое внимание уделяется ясности их взаимоотношений, возможно наиболее абсолютной ответственности (нахождение паритета между недостаточной и чрезмерной защищенностью), раскрытию информации.

3. Организационный контроль для определения и функционирования таких организаций, как фондовые биржи, расчетные палаты и системы рыночной информации. Он нацелен на то, чтобы учитывать конкурентный характер рынка в предложении услуг, надежность и техническую подготовленность производителя услуги, для защиты стабильность системы В целом.

4. Структурный контроль дает возможность государству управлять объемом и составом рынка ценных бумаг через такие механизмы, как ограничения на деятельность иностранных инвесторов, эмитентов, посредников, а также на финансовые инструменты, которые могут становиться предметом купли-продажи либо иных сделок на рынке ценных бумаг.

На практике названные четыре формы воздействия представляют собой выполнение чрезвычайно объемного ряда функций - регламентация правил, контроль за деятельностью по управлению ценными бумагами и преследование за нарушение законов, анализ и утверждение ежеквартальных отчетов, проспектов эмиссий и других документов посредников, желающих выпустить либо передать ценные бумаги в доверительное управление, а также контроль за операционной и финансовой стабильностью фондовых бирж, расчетных, клиринговых палат и центров, с помощью или посредством которых управляющие осуществляют возложенные на них обязанности, а также других форм обеспечения функционирования рынка.

Исследуя вопрос о принципах государственного контроля за рынком

І

ценных бумаг, включая деятельность по доверительному управлению, затронутым в Указе Президента РФ от 23.07.1996г. № 1008 «Об утверждении концепции развития рунка ценных бумаг в Российской Федерации» , то к основным из них следует отнести:

1) принцип единства нормативной базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории РФ; функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля за деятельностью профессиональных участников рынка. ^[232]

Развитие законодательства о доверительном управлении должно идти последовательно: от общих принципов - к регулированию частных вопросов;

2) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг, основанный на том, что государство, выполняя универсальную функцию по защите граждан, их законных прав и интересов, осуществляет меры по защите прав участников рынка ценных бумаг на основе регулирования всех видов профессиональной деятельности на этом рынке. Этот принцип должен реализовываться с учетом необходимости минимизации возможности проявления конфликта интересов в связи с совмещением функций непосредственного участия в операциях на рынке и регулирования рынка;

3) принцип равных возможностей, означающий: стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников; равенство всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование; гласное и конкурсное распределение государственной поддержки различным проектам на рынке; запрет государственным органам давать публичные оценки участникам рынка; отказ от государственного регулирования цен на услуги

профессиональных участников рынка. Кроме того, это означает, что при

«

необходимости государство будет контролировать уровень конкуренции на рынке вплоть до полного его ограничения путем объявления одного из участников рынка монополистом. В подобном случае монополистом может быть объявлено только государственное предприятие. Признавая, что различные группы участников рынка ценных бумаг имеют различные возможности, а также могут обладать преимуществами в результате осуществления ими других видов деятельности, государство будет принимать меры по выравниванию возможностей различных групп участников;

4) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования, который означает, что государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это абсолютно необходимо. При этом государство исходит из необходимости: минимизации затрат из федерального бюджета при создании инфраструктуры рынка; отказа от навязывания централизованных решений при создании инфраструктуры рынка; обеспечения гласности нормотворчества и максимально широкого участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной базы; передачи полномочий по регулированию рынка ценных бумаг только на основе ответственности за результаты.^[233] Следует подчеркнуть, что нормы, регулирующие выпуск и обращение ценных бумаг, складывались за рубежом в единую систему постепенно. Более того, мировой опыт дает основания полагать, что только лишь в законотворческих рамках достичь здесь вполне удовлетворительных решений невозможно.^[234] Наряду с нормативной деятельностью необходимо постоянно развивать и совершенствовать структуру государственных учреждений по контролю за исполнением соответствующих законов, информационно-аналитической работе и т.п. Отдельную проблему составляет определение возможностей самоуправления рынка, эффективного разделения функций между государственными структурами и общественными организациями, сформированными из его субъектов;

t

5) распределение полномочий по осуществлению контроля за деятельностью по управлению ценными бумагами профессиональными участниками фондового рынка между РФ и ее субъектами, а также различными органами исполнительной власти, широкое использование всех форм взаимодействия органов власти при разработке и принятии нормативных актов; обеспечение внутреннего единства и непротиворечивости осуществления государственного контроля через механизм обязательного согласования связанных с его регулированием правовых актов органов исполнительной власти с ФКЦБ России, а также обязательностью регистрации нормативных актов ФКЦБ России в Министерстве юстиции РФ.

6) принцип преемственности государственной политики, направленной на осуществление контроля за деятельность по управлению ценными бумагами профессиональными участниками фондового рынка, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг;

7) принцип ориентации на мировой опыт финансовых рынков в целях создания цивилизованного и конкурентоспособного рынка ценных бумаг, предполагающий разработку взвешенной политики по отношению к иностранным инвесторам и участникам российского рынка ценных бумаг.

Подвергая анализу функции государственного контроля за деятельностью по управлению ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг, возможно выделить следующие из них:

1) функция системообразования, подразумевающая создание госу-

і

дарством системы контроля за деятельностью по управлению ценными бумагами и обеспечение ее функционирования. Система контроля развивается в сторону большей детализации и ужесточения государственного контроля за деятельностью по управлению ценными бумагами;

2) государство как крупнейший собственник ценных бумаг российских предприятий нуждается в услугах по их эффективному управлению;

3) на первоначальном этапе развития инфраструктуры рынка ценных бумаг государство проводит активную политику прямой поддержки инфраструктурных проектов. Функции по непосредственному участию государства в создании инфраструктуры рынка ценных бумаг, являются временными и подлежащими постепенной передаче участникам рынка.

4) Одна из составляющих контрольных функций государства за деятельностью по управлению ценными бумагами - информационное обеспечение рынка ценных бумаг, являющееся одним из важнейших элементов по осуществлению профессиональными участниками фондового рынка - доверительных управляющих добросовестное и оптимальное исполнение своих обязанностей в интересах выгодоприобретателя. Концепция раскрытия информации лежит в основе всех представлений о введении общественного и рыночного саморегулирования и является центральной в обеспечении общественной и рыночной стабильности.^[235]

Линия усиления государственного влияния на рынок ценных бумаг по своей сути заключается в том, что государство принуждает эмитентов и профессиональных участников увеличивать объемы раскрываемой информации, ограничивать рекламу, рассчитанную на чувства инвесторов. Инвестора при размещении средств в ценные бумаги интересует надежность эмитента и профессиональных посредников - операторов рынка.^[236] В связи с этим политика гласности и раскрытия информации о деятельности эмитентов, выпускаемых ими ценных бумагах, а также требования по раскрытию информации, предъявляемые к профессиональным участникам фондо-

і

вого рынка, являются важными условиями для нормального функционирования рынка по всем его направлениям. При исследовании этой проблемы необходимо провести ,разграничение на информацию, являющуюся коммерческой тайной, и информацию, не являющуюся таковой или обязательную к предоставлению по требованию как отдельных граждан, так и органов государственной власти; обязательное опубликование фактов деятельности эмитентов, которые могут существенно повлиять на курс их ценных бумаг; поддержка специализированных изданий, характеризующих отдельные отрасли экономики как объекты инвестиций; формирование центров раскрытия информации; ужесточение ответственности за предоставление недостоверной информации.

Многие правила о раскрытии информации на рынке ценных бумаг позаимствованы из проработанной западной практики, включая США. Под раскрытием информации понимается обеспечение ее доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной ин-

)

формации по процедуре, гарантирующей -ее нахождение и получе- J_ffle 237^238 239 Определение «раскрытой информации», данное в ст. 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» означает, что существует гарантированный доступ к ней, но в обязанности эмитента не входит ее распространение. В исследуемом вопросе главным является нахождение ее для использования при принятии решения и знание места поиска. Сама публикация в средствах массовой информации не дает гарантированного доступа к информации. В Законе эта проблема нашла своеобразное решение, хотя определенный в ст. 30 порядок раскрытия несколько противоречив.

і

0 ^{[237] [238] [239]}

Требования, предъявляемые Законом и иными документами²⁴⁰ к раскрытию информации, затрагивают прежде всего эмитентов ценных бумаг. Эмитент обязан представлять ежеквартальный отчет о размещении ценных бумаг, содержащий данные об эмитенте, финансово-хозяйственной деятельности, ценных бумагах и некоторые иные сведения (ст. 30 Закона). Отчет представляется им в ФКЦБ или орган, ею уполномоченный. Любой владелец ценных бумаг эмитента (в т.ч. доверительный управляющий) вправе требовать у него этот отчет. Помимо отчета к обязательно раскрываемой информации относятся сведения, называемые в Законе как «сообщения о существенных событиях и действиях,-затрагивающие финансово - хозяйственную деятельность эмитента». Под существенными событиями или действиями понимаются не всякие обстоятельства, а только те, которые непосредственно вошли в приведенный в законе перечень. К ним отнесены: сведения о реорганизации эмитента, его дочерних и зависимых обществ; сведения о фактах, повлекших разовое увеличение или уменьшение стоимости активов эмитента более чем на 10 %, о фактах, повлекших разовое увеличение чистой прибыли или чистых убытков эмитента более чем на 10 %, о фактах разовых сделок эмитента, размер которых либо

і

стоимость имущества по которым составляет 10 % и более от активов эмитента по состоянию на дату сделки; сведения о выпуске эмитентом ценных бумаг, о начисленных и/или выплаченных доходах по ценным бумагам эмитента; сведения о появлении в реестре эмитента лица, владеющего более чем 25 % его эмиссионных ценных бумаг любого отдельного вида; сведения о датах закрытия реестра, о сроках исполнения обязательств эми-

²⁴⁰ См.: Постановление ФКЦБ при Правительстве РФ от 07.05.96 № 8 «О порядке и объеме информации, которую акционерное общество обязано публиковать в случае публичного размещения им облигации и иных ценных бумаг» // Вестник ФКЦБ России. - 1996,- № 3.

тента перед владельцами, о решениях общих собраний; сведения о принятии уполномоченным органом эмитента решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг (ст. 30 Закона). Эмитент также должен опубликовать любое из вышеперечисленных сообщений в печатных средствах массовой информации не позднее пяти дней с момента осуществления этих действий либо наступления событий. Вместе с тем непосредственно инвестор, равно как и доверительный управляющий, должны позаботиться о своей информированности, поэтому тираж средства массовой информации должен быть доступен для большинства владельцев ценных бумаг эмитента. Непосредственный порядок раскрытия информации устанавливается ФКЦБ.^[240]

Остро стоит вопрос о сохранении конфиденциальной информацией, а именно это проблема пресечения попыток корыстного использования информации лицами, которые в силу своей профессиональной принадлежности имеют доступ к коммерческим тайнам или получают новые данные прежде, чем они оказываются общеизвестными. Под служебной информацией признается любая, не являющаяся общедоступной информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах. Лица, обладающие в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или

I

договора, заключенного с эмитентом' такой информацией, оказываются в преимущественном положении по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг. Перечень лиц, располагающих служебной информацией и не имеющих права использовать ее при совершении сделок сами или через третьих лиц, приведен в ст. 32 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»: члены органов управления эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; профессиональные участники рынка ценных бумаг - физические лиття; аудиторы эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; служащие государственных органов, имеющие в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к служебной информации.

В целях защиты инвесторов от массированной рекламной обработки Президентом РФ введен в действие Указ «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» от 10 июня 1994г.'№ 1183.^{[241] [242]} Согласно Указу рекламодателям, привлекающим средства граждан и юридических лиц, запрещено обещать или предполагать доходность их деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О рекламе» от 18.07.1995г. № 108-ФЗ²⁴^ рекламой признается распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к физическому или юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний. В главе 9 данного Закона, посвященной рекламе на рынке ценных бума, рекламораспространитель упоминается лишь однажды: согласно ст. 37 ему предоставлено право требования возмещения убытков, причиненных в результате прекращения договора на рекламу. Остальных положения имеют направленность на эмитента. Реклама, распространяемая на фондовом рынке, обязательно должна содержать наименование (имя) рекламодателя. Рекламодатель - профессиональный участник рынка ценных бумаг обязан включать в рекламу сведения о видах осуществляемой им деятельности в соответствии с рекламным объявлением. Реклама признается недобросовестной при наличии хотя бы одного из обстоятельств:

1. указание рекламодателем в рекламе недостоверной информации о своей деятельности, о видах и характеристиках ценных бумаг, предлагаемых к покупке или продаже либо другим сделкам с ними, и условиях этих сделок, и другой информации, направленной на обман или введение в заблуждение владельцев и других участников рынка ценных бумаг;

2. указание в рекламе предполагаемого размера доходов по ценным бумагам и прогнозов роста их курсовой стоимости;'

3. использование рекламы в целях недобросовестной конкуренции путем указания на действительные либо мнимые недостатки профессиональных участников рынка ценных бумаг, занимающихся аналогичной деятельностью, или эмитентов, выпускающих аналогичные ценные бумаги;

4. публичное гарантирование или доведение иным образом до сведения потенциальных владельцев данных о доходности ценной бумаги, ее обеспеченности по сравнению с другими ценными бумагами или иными финансовыми инструментами;

'і

5. сообщение заведомо ложной или недостоверной информации, способной повлечь либо повлекшей заблуждение потенциальных владельцев относительно приобретаемых ценных бумаг.

В идеале государственный контроль по этой линии должен быть максимальным: в качестве санкций предлагается ввести личную финансовую ответственность директоров компаний за достоверность сведений в подписываемых ими финансовых отчетах и проспектах эмиссии.^[243]

Приходится констатировать, что возникла коллизия между Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» и ранее принятым Федеральным законом «Об акционерных обществах», которым в ст. 92 предусмотрена обязанность открытого акционерного общества публиковать его годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков в средствах массовой информации, доступных для всех акционеров данного общества. Однако согласно требованиям Федерального закона «О рынке ценных бумаг» акционерные общества не обязаны публиковать подобную информацию: в нем говорится лишь о «раскрытии информации». Таким образом, акционерные общества поставлены перед трудным выбором - каким законом пользоваться.^[244] Однозначный ответ на этот вопрос не получен, т.к. законы имеют равную силу, и ни одному из них предпочтение отдаваться не может. Таким образом, видно, что процедура раскрытия информации довольно противоречива, требует более тщательной регламентации.

Особо следует подчеркнуть необходимость создания единого объемного законодательного акта, регулирующего отношения в связи с доверительным управлением различным имуществом, в котором специально были бы выделены особенности управления ценными бумагами. Именно от-

^tI

сутствие единства законодательного регулирования во многих сферах и является серьезнейшей проблемой современного отечественного законодательства. Когда нормы, относящиеся к тому или иному институту, разбросаны в многочисленных законах, подзаконных актах, происходит «размывание» такого института. Возникают трудности в применении правовых норм, что особенно актуально для такого сложного института, как доверительное управление.

Подвергая анализу возможности воздействия государства на фондовый рынок, в т.ч. на деятельность по управлению ценными бумагами, нельзя обойти вниманием вопрос налогообложения. За рубежом доверительное управление или траст давно используются как один из способов уменьшения налогообложения доходов и имущества. При доверительном управлении аккумулируются значительные средства и пакеты ценных бумаг, перераспределяются капиталы, которые направляются в более эффективные отрасли, предприятия. Доверительное управление имуществом является мощным инвестиционным инструментом в экономике страны. Уплаченные по окончании действия договора или хотя бы один раз в год налоги, а также возможный инвестиционный эффект приносят больший результат для развития экономики в целом, поэтому возникает потребность в отдельном документе, регламентирующем налогообложение деятельности по доверительному управлению.

Ведя речь о становлении государственного контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг нельзя не отметить тот факт, что в результате финансового кризиса августа - сентября

1998г. конструктивные усилия ФКЦБ России натолкнулись на объективное

и

препятствие в виде стагнирующей экономики, фундаментальные слабости которой не позволили в полной мере проявиться тем позитивным факторам, которые формировались усилиями регулирующих институтов.

3.1.