Обоснование системы показателей оценки эффективности проектного управления на стратегическом уровне

Для правильного принятия эффективных управленческих решений в сфере культуры необходимо сконцентрироваться на вопросах оценки эффек­тивности данных решений, т.е. необходимы две группы показателей, по ко­торым можно оценивать: во-первых, эффективность управления в сфере культуры; во-вторых, эффективность расходования бюджетных средств и средств частного сектора на финансирование культуры.

Кроме того, существует вопрос оценки культурных благ. Д. Тросби в своих работах делает попытки определения ценности общественных куль­турных благ^[92]. Сложным вопросом, по его мнению, является то, какова при­рода ценности культурных благ, определяющих культурную идентичность населения, формирующих традиции и ценности. С этой точки зрения, возни­кает необходимость разделения культурной ценности и ценности экономиче­ской, которые не всегда коррелируют друг с другом. Для оценки эффектив­ности в сфере культуры мы предлагаем, опираясь на междисциплинарную методологию, использовать экономический, социологический и психологи­ческий инструментарий (рис. 13).

При такой постановке вопроса переход к проектной методологии орга­низации управленческой деятельности представляется наиболее актуальным. Разбиение общей стратегии на множество отдельных конечных проектов по­зволит учитывать в качестве индикаторов эффективности не только эконо­мические, но и поведенческие факторы. Однако возникает вопрос организа­ции оптимального взаимодействия агентов в рамках проектной методологии.

Рисунок 13 - Комплексная оценка эффективности в сфере культуры

В сфере культуры при переходе к проектному управлению в первую очередь необходима разработка собственной системы целевых показателей, позволяющих оценить эффективность реализуемого проекта.

Данная типология нуждается в дальнейшей теоретической проработке. Например, можно предложить и другую типологию (проекты, направленные на сохранение имеющихся объектов культуры, проекты, направленные на создание новых культурных благ, проекты, направленные на оказание куль­турных услуг) и т.п.

Оценка эффективности учреждений культуры представляет собой дос­таточно сложную проблему, что обусловлено спецификой генерируемых в данной сфере благ. В литературе встречается два подхода к оцениванию. Первый подход предполагает оценку потребителями услуг учреждений куль­туры. Второй подход основывается на оценке эффективности функциониро­вания учреждений культуры как экономических субъектов.

Таблица 6 - Предложения по типологизации проектов в сфере культуры

Источник:составлена автором.

По мнению П.О. Ермолаевой, анализируя эффективность функциони­рования институтов культуры, в основном используют общую систему оцен­

ки применяемую к государственным органам власти^[93][94]. Традиционная оценка предполагает оценку: а) менеджмента, б) оценку финансовых показателей, в) посещаемости культурных учреждений, в) доходов от основной деятельности и т.д. Подобный подход, по мнению П.О. Ермолаевой, является недостаточ­но эффективным, так как он не включает «культурных маркеров» оценивая. Сложность оценивания заключается в том, что необходимо проводить оцен­ку по трем группам критериев. С одной стороны необходимо оценивать экономическую и управленческую эффективность, с другой оценивать гене­рируемые в сфере культуры блага как культурные ценности. Для оценивания эффективности учреждений культуры П.О. Ермолаева предлагает опираться

94

на использование метода эвалюаторного кейс-стади .

Данный метод включает в себя повседневное наблюдениЕ за деятель­ностью учреждений культуры и реализацию следующих мероприятий: ана­лиз документов; проведение экспертных интервью сотрудниками учрежде­ния культуры; проведение экспертных интервью с клиентами учреждений культуры; проведение включенного наблюдения за посетителями учрежде­ний культуры.

Одним из известных примеров оценки эффективности учреждений культуры выступает методика оценки эффективности библиотек предложен­ная Ф.Л. Кальвертом. Она включает в себя оценку использования имеющихся ресурсов и оценку удовлетворенности потребителей библиотек. Предлагается выделять интернальную и экстернальную оценку удовлетворённости потре­бителей. В данной методике предлагается акцентировать внимание на ожи­даниях всех участников взаимодействия в рамках потребления культурных благ. Предлагается оценивать ожидания потребителей, работников библиоте­ки, спонсорских организаций и т д. Оценка эффективности базируется на по­казателе удовлетворенности потребителей который выглядит как разность

между ожиданиями клиентов до получения услуги и после предоставления услуг.

В рамках разработанной И. Васильковой методике комплексной оценки эффективности деятельности в сфере культуры предлагается оценивать эф­фективность деятельности с проведения процедуры ранжирования целей уч­реждения культуры по степени важности. Например, И. Василькова считает, что если цель учреждения культуры это сокращение бюджетных расходов, то главным является оценка финансовых индикаторов, если цель выполнение уставных задач, то необходимо акцентировать внимание на социокультурных показателях^[95].

В рамках работы С.А. Мухамедиевой предлагается использовать ком­плексную оценку учреждений культуры, включающую в себя: оценку соци­альной эффективности; оценку экономической эффективности; оценку орга­низационной эффективности; оценку технологической эффективности^[96][97].

По мнению Г. В. Сменцарева эффективность учреждения в сфере куль­туры представляет собой показатель характеризующий максимальное коли­чество потребителей которое привлекло к себе учреждение культуры на наи­более продолжительное время в условиях конкуренции за ресурсы свободно­го времени потребителя с другими учреждениями сферы культуры сферы 97 культуры .

В работе Н.В. Сабельниковой приводится анализ существующих мето­дик оценки эффективности деятельности учреждений культуры. Н.В. Са­бельникова выделяет следующие подходы к оценке эффективности учрежде- 98

ний культуры^[98]:

1. Оценка на основании достижения целевых показателей;

2. Использование зарубежных методик оценки эффективности коммер­ческих и бюджетных организаций;

3. Оценка на основе показателей лучшей практики (Л.Э. Зеленина, Г.Л. Тульчинский);

4. Оценка на основе анализа ресурсной обеспеченности результативно­сти (О.К. Ястребова, И.В. Василькова, О.А. Заббарова);

5. Отраслевые методики (Е.И. Кузьмин, Э.А. Орлова, И.А. Урмина).

6. Экономико символический метод (А.Б. Долгин)^[99].

Для выработки критериев оценки эффективности расходования средств в сфере культуры, а значит, и принятия оптимальных управленческих реше­ний, проведем анализ расходования средств и существующих показателей оценки эффективности в сфере культуры. Традиционные показатели, исполь­зуемые для оценки эффективности функционирования сферы культуры, представлены в таблице. Набор данных показателей зафиксирован в рамках Государственной системы статистического наблюдения в сфере культуры (показатели характеризуют работу учреждений культуры и искусства). К ос­новным расчетным показателям по статистике культуры относятся такие по­нятия, как обращаемость библиотечного фонда, читаемость, посещаемость зрелищного предприятия, наполняемость зрительного зала, что зафиксирова­но в методологических положениях по статистике культуры и искусства^[100].

Как видно из представленной таблицы, данные показатели недостаточ­но информативны для принятия управленческих решений в рамках принятия решений об объемах финансирования сферы культуры и перехода к проект­ному управлению. Например, показатель числа библиотек не является ин­формативным и не свидетельствует о качестве их функционирования. С раз­витием сети Интернет изменяется и функционал библиотек. Они должны со­средоточить свою деятельность на предоставлении новых электронных видов

услуг своим читателям, а значит, и показателем оценивания должно быть не только их количество, но и показатели, характеризующие их деятельность в сети Интернет и т. д. Показатель численности пользователей библиотек в ус­ловиях, когда развивается сеть электронных библиотек и есть возможность пользоваться этими ресурсами из дома, теряет смысловую нагрузку для оценки эффективности функционирования их деятельности. Как видно из таблицы, характеризующей численность пользователей библиотек, количест­во пользователей устойчиво снижается (табл. 8).

Таблица 7 - Основные статистические показатели оценки функционирования сферы культуры

Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2015: С69. Стат. сб. / Росстат - M., 2015. 311 с.

Таблица 8 - Численность пользователей общедоступных библиотек (тыс. чел.)

Источник данных: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2017: Стат. сб. / Росстат. М., 2017. 1402 с. С. 496-497.

По Российской Федерации можно зафиксировать снижение числа поль­зователей общедоступных библиотек с 2005 года на 6 млн. 628 тыс. человек. По Приволжскому федеральному округу с 2005 года зафиксировано сниже­ние числа посетителей на 1 млн. 854 тыс. человек. Изменение данного пока­зателя не говорит о том, что необходимо увеличить или уменьшить финанси­рование библиотек со стороны государства. Выявленная тенденция свиде­тельствует об объективных причинах (развитие электронных ресурсов), при­водящих к изменению числа посещений. В такой ситуации необходимо пере­ориентировать ресурсы и финансирование библиотек на более эффективную работу с электронными ресурсами и в сети Интернет. С переходом к проект­ному управлению в сфере культуры данные показатели будут являться мало­информативными.

Проанализируем динамику основных показателей, характеризующих эффективность функционирования сферы культуры. Во-первых, обратим внимание на динамику изменения расходов на культуру в Российской Феде­рации и странах Европейского союза (далее - ЕС). Анализ данной предмет­ной области затруднен из-за отсутствия системной статистической базы по экономике культуры. Так, за 2011 год в странах ЕС затраты на финансирова­ние культуры составили от 0,2% от ВВП (Ирландия) до 1,6% от ВВП (Эсто­ния). Россия занимала в 2011 году 5-е место, и уровень расходов на культуру составлял 0,73% от ВВП. В таблице 9 представлено сравнение доли расходов на культуру в процентах от ВВП за 2011 год России и стран ЕС.

Статистика за 2011 год свидетельствует о том, что уровень расходов на культуру в Российской Федерации в среднем не отличается от расходов на культуру в странах ЕС. Данные статистики за 2013 год свидетельствуют о том, что Российская Федерация по расходам на культуру в евро в расчете на душу населения занимает 23 место. Лидерами по данному показателю в 2013 году выступают Норвегия и Исландия. Вообще стоит отметить тот факт, что для проведения международных сравнений показателей характеризующих эффективность в сфере культуры статистических данных не достаточно, а

поиск их весьма затруднен. Анализ изменения доли расходов на культуру в процентах от ВВП с 2002 по 2014 гг. в Российской Федерации четко позво­лил выявить пять тенденций (рис. 14).

лы экономики, 2013.

Таблица 9 - Доля расходов на культуру в % от ВВП по странам за 2011 год

Источник: составлено по Романова В.В., Мацкевич А.В. Бюджетные расходы в сфере культуры, ки­нематографии и средств массовой информации: анализ состояния и динамики / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики»; Ин-т управления гос. ресурсами; под ред. Б. Л. Рудника. — М. : Изд. дом Высшей шко­

Таблица 10 - Расходы на культуру в Российской Федерации и странах, вхо­дящих в ОЭСР, в расчете на душу населения (евро, в текущих ценах 2008 -

2013 годов)*

Источник: составлено по Государственный доклад Министерства культуры Российской Федерации о со­стоянии культуры в Российской Федерации в 2015 году. Раздел 16. Финансовые и трудовые ресурсы культу­ры. С. 255-265.

Рисунок 14 - Доля расходов на культуру в % от ВВП с 2002 по 2017 гг.

Первая тенденция фиксируется в период с 2002 по 2004 гг. В этот пе­риод наметился спад расходов на культуру с 0,66% от ВВП в 2002 году до 0,57% от ВВП в 2004 году. Вторая тенденция фиксируется на временном от­резке с 2006 по 2009 гг. и характеризуется ростом доли расходов на культуру в ВВП Российской Федерации. В 2009 году расходы достигли своего макси­мума и составили 0,84% от ВВП. Третья тенденция на отрезке с 2009 по 2011 гг. характеризуется снижением доли расходов на культуру до уровня 2007­2008 гг. до 0,73%. С 2011 по 2015 гг. фиксируется стабилизация доли расхо­дов на культуру в процентах от ВВП на уровне 0,73-0,74%. Пятая тенденция наблюдается с 2016 и характеризуется ростом доли расходов на культуру в % от расходов консолидированного бюджета на 1,9%.

Как видно на рисунке 14, доля расходов на культуру в процентах от ВВП в последние годы увеличивается, но возникает вопрос: является ли она оптимальной? Фиксируя ситуацию в сфере финансирования культуры, мы видим в 2014 году рост финансирования данного сектора на 33,0 млрд. руб­лей по сравнению с 2013 годом. В рамках расходов на социально-культурные

мероприятия в 2014 году в Российской Федерации расходы на культуру и ки­нематографию занимают четвертое место и составляют 410,0 млрд. рублей (табл. 11).

Таблица 11 - Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия в 2011 -2017 гг., млрд. рублей

Россия в цифрах. 2017: Крат.стат.сб./Росстат- M., 2017 - 511 с.; Россия в цифрах. 2016: Крат.стат.сб./Росстат - M., 2016 - 543 с.; Статистика культуры 2016. Ежегодное справочное издание о состоянии культуры Россий­ской Федерации в цифрах. - М.: 2017. - 292 с. С. 266.

Рисунок 15 - Темпы прироста расходов на социально культурные мероприя­тия и расходов на культуру за 2002 - 2017 гг.

Источник: составлено автором по Россия в цифрах. 2018: Крат.стат.сб./Росстат- M., 2018 - 522 с.;

Проведенный анализ, представленный в таблице 11, демонстрирует в 2017 году рост данной группы расходов по сравнению с предыдущим годом практически по всем статьям расходов за исключением расходов по статье здравоохранение и спорт. Замедление темпов прироста расходов в период 2011 по 2015 гг. свидетельствует о появлении кризисных явлений в социаль­но-экономической системе Российской Федерации (табл. 12, рис. 15).

Таблица 12 - Доля расходов на культуру в процентах от ВВП

Источник: составлено автором поГосударственная программа «Развитие культуры и туриз­

ма» на 2013-2020 годы».Утверждена постановлением Правительства от 15 апреля 2014 года №317. Электронныйдоступ: http://government.ru/programs/217/events/

Ключевым инструментом программного управления сферой культуры, задающим общий контур для проектного управления выступает государст­венная программа РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы.^[101]Основной целью программы выступает реализация потенциала российской культуры как духовно-нравственной основы развития личности и общества, а также развитие туризма.

Программа состоит из трех этапов:

1 этап - 2013-2014 годы;

2 этап - 2015-2018 гг.;

3 этап - 2019-2020 гг.

Общий объём финансового обеспечения государственной программы из средств федерального бюджета составляет 847 455 436,3 тыс. рублей, в том числе по годам реализации:

- в 2013 году - 100 077 006,5 тыс. рублей;

- в 2014 году - 102 264 554,2 тыс. рублей;

- в 2015 году - 101 015 407,8 тыс. рублей;

- в 2016 году - 103 631 367,9 тыс. рублей;

- в 2017 году - 98 465 300 тыс. рублей;

- в 2018 году - 105 691 799,9 тыс. рублей;

- в 2019 году - 116 041 600 тыс. рублей;

- в 2020 году - 120 268 400 тыс. рублей^[102].

Для ответа на вопрос об оптимальном размере трат на культуру необ­ходимо, в первую очередь, предпринять оценку влияния ряда экономических показателей на изменение уровня расходов на культуру (см. табл. 13).

Таблица 13 - Показатели, используемые при построении регрессионной мо­дели

Источник: Таблица рассчитана автором с использованием данных Росстата.

Оценку влияния параметров на динамику прироста расходов на куль­туру мы проанализировали с помощью построенной регрессионной модели с использованием пакета STATISTICA (см. табл. 14).

Таблица 14 - Итоги регрессии для зависимой переменной: динамика прироста расходов на культуру

Источник: Таблица рассчитана автором с использованием данных Росстата.

В качестве зависимой переменной в регрессионной модели выступил темп прироста расходов на культуру в совокупных расходах консолидиро­ванного бюджета. Подбор независимых переменных осуществлялся исходя из следующих гипотез:

- чем выше темпы экономического роста, тем больше будут расходы на культуру;

- расходы на культуру будут существенно возрастать при увеличении числа занятых в этой сфере.

Независимыми переменными при проведении анализа выступили:

- динамика прироста ВВП;

- динамика прироста занятых в сфере культуры;

- динамика прироста расходов консолидированного бюджета на соци­ально-культурные мероприятия;

- динамика доходов консолидированного бюджета.

На основании анализа мы построили следующее регрессионное урав­нение:

(1) Y_i = -0,683 + (-0,011X₁ ) + 0,805X₂ + (-0,001X₃) +

+(-0,006X₄) + (-0,022X₅) + (-0,000X₆) + (-0,002X₇)

где Y₁- динамика прироста расходов на культуру; X₁- прирост занятых; X₂- доля расходов на культуру в % от расходов консолидированного бюджета; X3 - темпы прироста расходов на социально-культурные мероприятия - всего; X4 - темпы прироста расходов на культуру; X5 - доля расходов на культуру в расходах на социально-культурные мероприятия; X6 - динамика прироста доходов консолидированного бюджета; X7 -динамика прироста ВВП.

Изменение на 1 п.п. объема финансирования культуры происходит при снижении динамики прироста занятых на 0,011 п.п., при росте расходов на культуру в процентах от расходов консолидированного бюджета на 0,8 п.п., при снижении темпов прироста расходов на социально-культурные меро­приятия на 0,001 п.п., при снижении темпов прироста расходов на культуру на 0,006 п.п., при снижении доли расходов на культуру в расходах на соци­ально-культурные мероприятия на 0,022 п.п., при снижении динамики при­рост ВВП на 0,002 п.п.

Проведенный анализ показал, что уровень ошибки высок и все эти фак­торы вместе не оказывают существенного влияния на динамику расходов на культуру. Это позволяет нам сделать предварительный вывод, что данные расходы зависят от каких либо других факторов. Можно говорить о том, что выделенные параметры не являются основными факторами, определяющими динамику финансирования культуры, или взят слишком малый временной отрезок. Поэтому полученные данные необходимо проверить на большей протяженности временных компонентов и провести межстрановые сравне-

ния, допуская, что данные связи существуют в других странах. Далее было установлена отдельная зависимость (2).

(2) Y_i = 0,71 - 0,001X₆ + 0,0026

(p