Нормативные основания
Под основаниями возникновения гражданского правоотношения принято понимать определенный комплекс различных по своему содержанию взаимосвязанных юридических явлений, взаимодействие которых влечет за собой движение гражданского правоотношения[118].
О.А. Красавчиков различает три категории оснований динамики гражданско-правовых связей:1) нормативные основания, в качестве которых выступают соответствующие нормы права, регулирующие определенный вид общественных отношений;
2) правосубъектные основания, определяющие способность лица к участию в том или ином виде гражданско-правовых отношений; 3) юридико-фактические основания, т.е. определенные факты реальной действительности, с наличием которых правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение соответствующих прав и обязанностей правосубъектного лица. При этом уточняется, что наличие нормативных и правосубъектных оснований обычно предполагается, и потому в науке гражданского права эти два основания принято именовать предпосылками, а юридико-фактические - собственно основаниями возникновения, изменения и прекращения, соответствующих гражданско-правовых связей2.
В литературе отмечается также существование, наряду с юридическими фактами и предпосылками, условий. Причем авторы по-разному представляют себе эти понятия: то, что одни называют предпосылками, другие — условиями[119].
Необходимо разграничить названные понятия. Например, наличие правоспособности является предпосылкой возникновения правоотношений, хотя сами правоотношения не порождает. А наличие условий, как правило, не предусматривается законом в качестве обстоятельства, необходимого для правоотношений. Как отмечает В.А. Тархов "различие между предпосылкой и условием заключается в том, что первая юридически необходима, а второе - фактически"2. Достижение требуемого законом возраста, например, (называемого Е.И.
Аюевой условием) правильнее называть предпосылкой, если мы хотим различать эти понятия.Рассмотрим виды и особенности правовых источников (нормативные основания), посредством которых осуществляется правовое регулирование отношений, складывающихся при осуществлении обязательного государственного страхования. Это имеет важное значение для уяснения характера и механизма правового регулирования, установления возможных пределов, оптимальных способов и форм воздействия права на общественные отношения.
Исследование структуры и видов нормативных правовых актов позволяет определить и наиболее рациональные подходы к разграничению отношений по обязательному государственному страхованию от иных видов страхования, осуществляемых в обязательной форме.
Рассматриваемый вопрос имеет и прикладное значение, поскольку при анализе различных нормативных правовых актов выявляются имеющиеся между ними противоречия и несоответствия, сложности в их применении на практике, и предлагаются возможные пути их устранения или преодоления.
Можно говорить о том, что за последние годы реформ, связанных с государственной службой в России, а также перехода к созданию рыночных отношений существенно изменилась, и в определенной мере сформировалась законодательная база регулирования отношений в исследуемых областях.
Обособленность и своеобразность субинститута обязательного государственного страхования по отношению к иным видам страхования в рамках всего гражданско-правового института страхования является определяющим фактором в определении места источников в иерархии правового регулирования исследуемых отношений.
Источником права в специальном юридическом смысле является внешняя форма выражения права. В свою очередь, правила поведения (нормы права) находят свое закрепление в нормативных правовых актах, которые в совокупности образуют законодательство. Нормативно-правовой акт - основной источник права России в целом и страхового в частности.
Таким образом, законодательство по обязательному государственному страхованию представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в исследуемой области страховой деятельности.
Законодательство по обязательному государственному страхованию образует систему нормативных правовых актов разтичной юридической силы. Оно включает, прежде всего, федеральные законы. В Российской Федерации разграничение нормотворческой компетенции получило отражение в Конституции. В соответствии со ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, таможенного регулирования; уголовного, уголовнопроцессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, получили закрепление в ст.72
Конституции. Это, в частности: административное право, административнопроцессуальное законодательство. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции).
Основу законодательства по обязательному государственному страхованию образуют не только федеральные законы, но и другие акты федерального уровня (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти). Причиной ограничения федеральным уровнем регулирования отношений также служит установленная Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 2) исключительность правового регулирования служебной деятельности государственных служащих военной и правоохранительной служб, как федеральных государственных служб, нормативными правовыми актами исключительно федерального уровня.
Помимо нормативных актов, непосредственно регулирующих отношения, складывающиеся при обязательном государственном страховании, большое значение имеют правовые источники, определяющие правовое положение государственных служащих военной и правоохранительной служб. Значимость в исследовании последних источников определяется необходимостью в исследовании статуса субъектов, подлежащих обязательному государственному страхованию.
Таким образом, исследование источников правового регулирования отношений по обязательному государственному страхованию должно проводиться с учетом их условного деления на две группы, к первой из которых относятся нормативно-правовые акты, непосредственно регулирующие отношения по обязательному государственному страхованию, и соответственно ко второй группе источников относятся нормативные акты, определяющие правовой статус государственного служащего военной и правоохранительной служб.
Рассматривая первую группу нормативных актов, следует коротко остановиться на одном очень важном принципиальном положении, указанном в п. 4 ст. 969 Гражданского кодекса, состоящее в том, что правила, предусмотренные главой 48, применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию.
Таким образом, учитывая субсидиарный характер главы о страховании, ей можно определить второстепенное место в общей иерархии правовых норм, регулирующих исследуемые отношения. Как следует из указанной выше статьи, первостепенное значение имеет федеральный закон, устанавливающий данный вид страхования применительно к определенной категории государственного служащего. Следом за ним находятся нормативно-правовые акты, определяющие правовой механизм реализации данного вида страхования, которые утверждаются приказом соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Центральное место из всех нормативных актов, занимает Федеральный закон "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции", определяющий условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования государственных служащих военной и правоохранительной служб.
Закон об обязательном государственном страховании принципиально новый акт в системе законодательства об обязательном государственном страховании. Будучи базовым, он содержит основы (начала) всех иных нормативных правовых актов по обязательному государственному страхованию. Указанный Федеральный закон регулирует весь комплекс основных вопросов обязательного государственного страхования.
Наряду с ним действуют раннее принятые правовые акты: Закон Российской Федерации "О милиции" (ст. 29) и Федеральный закон "О статусе военнослужащих"1 от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ (ст. 18), которые дублируют отдельные положения, относящиеся к обязательному государственному страхованию определенных категорий государственных служащих[120] [121]. Прежде всего, следует отметить, что перечень застрахованных государственных служащих военной и правоохранительной служб по указанному Закону об обязательном государственном страховании включает в себя не все категории государственных служащих, подлежащих обязательному государственному страхованию[122]. В названный выше закон не вошли такие важные категории государственных служащих как, например, служащие таможенных, а также налоговых органов. Нормативно-правовое регулирование указанных государственных служащих осуществляется следующими актами: 1. Таможенный кодекс Российской Федерации[123] от 28 июня 2003 г. № 1- ФЗ (п. 4 ст. 418); Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации"[124] от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ (ст. 42); 2. Федеральный закон "О налоговых органах Российской Федерации"[125] от 21 марта 1991 года № 943-1 (ст. 16). Также указом Президента Российской Федерации "О Государственной налоговой службе Российской Федерации"[126] (Приложение № 2 к указу Президента РФ от 31 декабря 1991 года № 340) от 31 декабря 1991 года № 340 дублируется положение об обязательном государственном страховании сотрудников налоговых органов. Сложившуюся ситуацию необходимо изменить. В связи с этим нами предлагается включить выше указанных государственных служащих в общий перечень (в название и преамбулу закона) застрахованных лиц, указанный в Законе об обязательном государственном страховании. В результате этих дополнений будет сохранена целостность и единообразие правового регулирования отношений по обязательному государственному страхованию. В результате внесения указанных дополнений, закон будет именоваться по иному: "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников федеральных органов налоговой полиции, служащих налоговых и таможенных органов" Закон об обязательном государственном страховании приобретает основополагающее значение в силу определения в нем основных понятий и терминов. Так статья 1 указывает объекты страховой защиты, подлежащие страхованию, к которым относятся жизнь и здоровье государственных служащих военной и правоохранительной служб2. Перечень всех четырех субъектов обязательного государственного страхования указан в статье 2 Закона об обязательном государственном страховании. Указанный закон также дает подробный перечень страховых случаев, при наступлении которых возникает право выгодоприобретателя требовать выплаты страховой суммы. Что касается понятия страхового случая, то его в законе нет, в результате чего необходимо руководствоваться определением, данным в п. 2 ст. 9 Законе Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", под которым понимается совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу, выгодоприобретателю или иным третьим лицам. Важную роль в осуществлении обязательного государственного страхования принадлежит Правительству Российской Федерации. Федеральное Правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента Российской Федерации. Так, перечень документов, необходимых для принятия решения о выплате страховой суммы застрахованным (выгодоприобретателям) по обязательному государственному страхованию, а также перечень увечий (ранений, травм,, контузий), относящихся к тяжелым или легким, при наличии которых принимается решение о наступлении страхового случая у застрахованных лиц, указывается в постановлении Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции"1 от 29 июля 1998 года № 855. Во исполнение Закона об обязательном государственном страховании, а также указанного постановления Правительства Российской Федерации были приняты нормативные акты, указывающие на механизм реализации (в виде инструкции) данного вида страхования, принимаемые различными министерствами и ведомствами исполнительного органа Российской Федерации. В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие обязательное государственное страхование, утвердили по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации нормативные правовые акты и формы документов, необходимых для реализации осуществления обязательного государственного страхования. Указы Президента Российской Федерации, а равно и постановления Правительства Российской Федерации заметно уступают ведомственным нормативным актам в общем объеме нормативного массива, регулирующего отношения по обязательному государственному страхованию. Президент Российской Федерации 23 мая 1996 года издал указ № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти"1, в котором определен порядок государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, или имеющих межведомственный характер. Ведомственные нормативные акты подлежат обязательному официальному опубликованию в газете "Российские « вести" в течение десяти дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Ведомственные нормативные правовые акты (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию, не влекут правовые последствия и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащих в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. В количественном и, главное, в их оперативном характере принятия, ведомственные нормативные акты составляют важнейший источник законодательства об обязательном государственном страховании. Заметную и основную нагрузку несут на себе приказы федеральных министерств и ведомств. К ним относятся: - приказ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации "Об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации"1 от 29 июня 2001 года № 14; приказ Федерального агентства правительственной связи и информации "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих федеральных органов правительственной связи и л информации и граждан, призванных на военные сборы" от 31 января 2000 года № 15; - приказ Минюста Российской Федерации от 30 августа 1999 года № 254 "Об обязательном1 государственном страховании жизни и здоровья сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации"3 от 30 августа 1999 года № 254; - приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих 1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. №36. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 11. 3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №41. органов федеральной службы безопасности и граждан, призванных на военные сборы"1 от 15 февраля 1999 года№ 57; - приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья в системе МВД России"[127] [128] [129] от 16 декабря 1998 года№ 825; - приказ Минобороны Российской Федерации "Об организации в Министерстве обороны Российской Федерации обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и граждан, 'У призванных на военные сборы" от 10 октября 1998 года № 455; - приказ Федеральной пограничной службы Российской Федерации "Об обязательном государственном страховании военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и о порядке выплаты единовременных пособий в системе ФПС России"[130] от 18 сентября 1998 года № 528; Следует отметить тот факт, что обязательное страхование (негосударственное) жизни и здоровья государственных служащих устанавливается в отношении иных разновидностей служащих, а именно государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Особенностью этого вида страхования является то, что правовое регулирование осуществляется совместно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, финансирование производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации (не федерального). При этом учитывается причинение вреда жизни и здоровью лишь в том случае, когда имеется причинная связь с исполнением служебных обязанностей. Так, например, такие нормативные акты приняты в следующих субъектах Российской Федерации: - Кодекс областных государственных должностей Иркутской области[131]: Областной закон Иркутской области от 9 января 1996 года (ст. 24); - Областной закон Омской области "О государственной службе Омской области" от 26 июля 1996 года (ст. 17); - Закон Ханты-Мансийского автономного округа "О государственной службе Ханты- Мансийского автономного округа"3 от 2 августа 1999 года № 46-оз (п. 9 ст. 17). Рассмотрим вторую группу правовых источников, а именно нормативные правовые акты, определяющие правовое положение государственных служащих военной и правоохранительной служб. Базовым (основополагающим) нормативным актом является Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". Указанный нормативный акт занимает главенствующее место среди прочих нормативных актов, определяющих правовые, организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, а также основы правового положения государственных служащих. Наряду с ним действует также Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Отметим отличительные признаки военной службы и службы в правоохранительных органах. Такими признаками военной службы являются: - прохождение ее в государственных органах, служба в которых носит название военной службы; - предназначение военной службы для обеспечения защиты суверенитета и территориальной целостности, других жизненно важных интересов Российской Федерации; - присвоение военнослужащим воинских званий; - право военнослужащих на хранение, ношение, применение и использование оружия в установленном законодательством порядке1. К военной службе относятся армейская, пограничная служба, служба безопасности, служба внешней разведки, служба охраны и другие службы. Правоохранительная служба характеризуется присвоением государственным служащим специальных (а не воинских) званий, выполнением ими правоохранительных задач, а также правом ношением табельного огнестрельного оружия и специальных средств. К ним относятся государственные служащие: органов внутренних дел, таможенных органов, уголовно-исполнительной службы, органов прокуратуры, органов юстиции и иные службы[132] [133]. 2.