Финансовая политика и бюджет как средства государственного регулирования экономики

Финансы — совокупность общественных отношений, связанных с формированием и использованием фондов денежных средств. Финансы организуются и используются государством для решения трех взаимо­связанных задач:

1) формирование денежных доходов хозяйствующих субъектов;

2) распределение совокупного (валового внутреннего) продукта;

3) контроль за формированием и использованием денежных средств.

Финансовая система Российской Федерации включает следующие звенья: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государствен­ный кредит, фонды страхования, финансы предприятий различных форм собственности.

Вся структура финансовых отношений подразделяется на две подсистемы: общегосударственные финансы и финансы хозяйствующих субъектов (предприятий, объединений, организаций). Первая под­система обеспечивает потребности расширенного воспроизводства на макроуровне (в масштабе страны), вторая подсистема — воспроизвод­ство на микроуровне.

Потребности государства в решении экономических, политиче­ских и социальных задач обеспечивают бюджетные и внебюджетные фонды, государственный кредит и фонды страхования.

Общегосударственные финансы образуют центральное звено всей финансовой системы. Государственная бюджетная система РФ включает три автономно функционирующие звена: республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Ведущим звеном государственной бюджетной системы является федеральный бюджет. Опираясь на него, государство осуществляет территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение ВВП. Управление государственными финансами регулируется законо­дательными органами посредством принятия финансового законода­тельства, утверждения государственного бюджета и отчета о его исполнении, принятия или отмены отдельных видов налогов, утверж­дения предельного размера государственного долга и других финан­совых параметров.

Оперативное управление финансами осуществляют финансовые органы. Их состав, структура и функции определяются в соответствии с государственным устройством страны и финансовой политикой госу­дарства. Мероприятия государства по мобилизации финансовых ресур­сов, их распределению и использованию на основе финансового зако­нодательства страны называются финансовой политикой.

Финансовая политика государства подразделяется на две формы: фискальную и бюджетную. Фискальная политика связана с мобилиза­цией денежных ресурсов посредством налогообложения физических и юридических лиц и последующим использованием этих ресурсов для регулирования уровня деловой активности, решения социальных, эко­логических, политических и иных задач.

Бюджетная политика имеет своим содержанием регулирование бюджета.

Финансовая политика оказывает двоякое, весьма противоре­чивое воздействие на экономику. Увеличение государственных расхо­дов на закупку товаров и услуг стимулирует совокупный спрос и рост объемов ВВП. Сокращение государственных расходов ограничивает возможности развития производства. С другой стороны, рост налого­вого обложения уменьшает величину располагаемого дохода и расхо­дов налогоплательщиков. В конечном итоге сакраментальный вопрос фискальной политики заключается в том, чтобы определить, кто эффективнее использует полученные доходы: налогоплательщик или государство?

В различные периоды экономического цикла актуальность госу­дарственного вмешательства в распределение доходов изменяется. В период кризиса налоговое бремя товаропроизводителей должно облегчаться, государственные расходы в виде кредитов, дотаций, субвенций, субсидий — увеличиваться. Фискальная политика может увеличить дефицит бюджета, но она оправдана, если инвестиции используются эффективно и обеспечивают экономический рост.

В период интенсивного подъема, угрожающего "перегревом" неко­торых отраслей экономики, от государства требуется проведение сдерживающей дискреционной фискальной политики: увеличение нало­гов, уменьшение государственных расходов на закупку товаров и услуг, а также избирательное сочетание увеличения налогов и уменьшения государственных расходов.

Экономика развивается под воздействием параллельных и разнонаправленных факторов, поэтому найти оптимальные решения весьма сложно.

Государственный бюджет и бюджетная политика

Государственный бюджет — централизованный фонд денежных средств государства, основное орудие перераспределения националь­ного дохода. В то же время это основной финансовый план государ­ства на определенный год, имеющий силу закона.

Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев: федеральный бюджет РФ, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты. Органи­зацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.

До 1991 г. ведущее место в системе планового управления экономикой занимал государственный бюджет СССР, составной частью которого был бюджет Российской Федерации. В бюджете Союза госу­дарство концентрировало более половины национального дохода страны. Из бюджета покрывались расходы по развитию народного хозяйства, решению социальных проблем, содержанию органов государственной власти и управления, укрепления обороны страны. Бюджетная система страны была единой. В период рыночных реформ в бюджетном устрой­стве произошли кардинальные преобразования. В соответствии с дей­ствующим законодательством стали самостоятельными федеральный бюджет, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Бюджеты вышестоящих уровней управле­ния перестали включать в себя доходы и расходы бюджетов нижестоя­щих уровней управления. Для обеспечения самостоятельности бюдже­тов и автономного функционирования им установлены собственные источники доходов, предоставлено право определять направления их использования и расходования.

В настоящее время бюджетная система России состоит из феде­рального бюджета, 21 бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автоном­ных округов и около 29 тыс. местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)[8].

Единство бюджетной системы в современных условиях реализует­ся через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных документаций, взаимодействие бюд­жетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную за­коном деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. частичное пере­распределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей территории называется консолидированным бюджетом. Такой бюджет законода­тельными органами не утверждается, он используется для аналити­ческих и статистических целей.

Рассредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий. При этом очень важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций органов государственной власти по уровням управления, успешно решалась проблема бюджетных взаимоотношений центра и регионов.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, он утверждается Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации), имеет ста­тус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспреде­ления и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. За счет средств федерального бюджета покрываются также затраты на оборону страны, на содержание органов государственного управления, обеспечиваются финансовая помощь субъектам федерации, обслуживание государственного долга, пополне­ние государственных запасов, резервов и др. нужды.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной клас­сификации. В ней выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

В 1995 г. введена новая бюджетная классификация РФ. Она призва­на обеспечить повышение финансовой дисциплины в формировании и расходовании бюджетных средств.

В доходной части бюджета выделены следующие основные разделы: налоговые доходы, неналоговые доходы (доходы от государственной собственности, от реализации государственных запасов, от продажи земли и нематериальных активов, поступления капитальных трансфер­тов из негосударственных источников, доходы от внешнеэкономической деятельности и др.), безвозмездные перечисления (от других уров­ней власти, от государственных внебюджетных фондов, от государ­ственных предприятий и учреждений, от наднациональных организаций).

Около 80 % доходной части федерального бюджета составляют налоги (в том числе НДС (почти 40 %), налог на прибыль 17,6 %, акцизы 17,5 %), неналоговые доходы составляют 5,8 % (см. таблицу).

Доходы федерального бюджета[9]

В функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации определены направления, получатели средств и цели, в том числе выделены следующие разделы и отрасли народного хозяй­ства: государственное управление, международная деятельность, национальная оборона, правоохранительная деятельность и обеспе­чение безопасности, фундаментальные исследования, промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, охрана окружающей среды и природных ресурсов, транспорт, дорож­ное хозяйство, связь и информатика, развитие рыночной инфраструктуры, жилищно-коммунальное хозяйство, предупреждение и ликвида­ция чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, образование, культура и искусство, средства массовой информации, здравоохранение и физическая культура, социальная политика, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов и резервов, прочие расходы.

Экономическая классификация расходов бюджета включает разделы:

- текущие расходы: закупки товаров и услуг, выплаты процентов, субсидии и текущие трансферты;

- капитальные расходы: капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, капитальные трансферты;

- предоставление кредитов за вычетом погашения.

Федеральный бюджет на 1995 г. был утвержден по расходам в сумме 248344,3 млрд. руб. и по доходам в сумме 175160,6 млрд. руб. Предельный размер бюджетного дефицита определен в сумме 73183,7 млрд. руб., или 29,5 % к расходам бюджета. Впервые было предусмотрено неэмиссионное покрытие бюджетного дефицита за счет источников внутреннего и внешнего финансирования. Внутреннее финансирование должно составить 30578,5 млрд. руб., внешнее финан­сирование — 42605,2 млрд. руб.[10].

Источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета являются: кредиты ЦБ РФ, изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в рублях; государственные ценные бумаги, в том числе государственные казначейские обязательства, золотые серти­фикаты, государственные казначейские векселя, прочие ценные бумаги; кредит, полученный от государственных внебюджетных фон­дов; кредит, полученный от других уровней бюджетов; прочее внутреннее заимствование.

Государственный внутренний долг включает: целевой займ 1990 г.; казначейские обязательства СССР; задолженность Гос­страху; целевые вклады и чеки на автомобили; государственный Российский 5-процентный внутренний займ 1990 г.; дефицит рес­публиканского бюджета, образовавшийся в 1991 г.; государствен­ный республиканский внутренний займ РСФСР 1991 г.; невозмещен­ную в 1991 г. разницу в ценах на сельскохозяйственное сырье; задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка; внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР; государственный займ 1992 г.; задолженность Правительства РФ по кредитам, по­лученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита; государствен­ные казначейские обязательства РФ; золотые сертификаты; государ­ственные казначейские векселя.

Верхний предел государственного внутреннего долга России устанавливается законом РФ. На 1995 г. он был определен в размере 159,3 трлн. руб.

Внешние долги России

Источниками внешнего финансирования бюджета служат: кредиты международных финансовых организаций; кредиты правительств иностранных государств, предоставленные бывшему СССР; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, правительств иностранных государств; изменение золотого запаса в Государственном фонде РФ, прочее внешнее заимствование. Государственные внешние заимство­вания осуществляются Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени РФ или Правительства РФ. Такие договоры и соглашения могут заклю­чаться от имени федеральных органов исполнительной власти или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполно­мочию Правительства РФ, оформленному соответствующим постановлением.

Преобладающая доля долгов Западу, унаследованных Россией от СССР, возникла во время горбачевской перестройки, особенно в ее последние годы. За период 1985—1991 гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза — с 22,5 до 65,3 млрд. долл.

Рост задолженности Западу продолжился и при российских влас­тях: за счет начисления процентов по советским долгам, которые практически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных валютно-финансовых организаций. В настоящее время внешний долг России западным кредиторам приближается к 94 млрд. долл. Наряду с Мексикой и Бразилией Россия входит теперь в тройку крупнейших мировых должников[11].

Нынешние российские долги Западу включают пять категорий:

1. Задолженность перед так называемыми официальными кредито­рами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регу­лирование задолженности подобного рода входит в компетенцию Парижского клуба — особого координирующего органа, в который входят официальные представители основных стран — международных кредиторов.

2. Кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Задолженность по таким кредитам регулируется так называемым Лондонским клубом, объединяющим банкиров-кредиторов.

3. Задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг.

4. Долги международным валютно-финансовым организациям (МВФ, МБРР, ЕБРР).

5. Долги перед некоторыми странами из числа бывших членов СЭВ — Венгрией, Чехией, Словакией, а также валютный долг собст­венным российским предприятиям и банкам, образовавшийся в резуль­тате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэконом­банке СССР. Формально валютная задолженность российским пред­приятиям именуется внутренним долгом, однако она оплачивается конвертируемой валютой (долларами) и с этой точки зрения практи­чески ничем не отличается от внешнего долга. Первоначально на­званный долг составлял около 8 млрд. долл., после проведенных погашений он несколько уменьшился.

С учетом всех перечисленных видов задолженностей суммарная величина внешнего долга России составляет около 130 млрд. долл. Об этом свидетельствуют следующие оценки, относящиеся к началу 1996 г.

Внешние долги России[12] (в млрд. долл.)

Россия включилась в процесс так называемой "реструктуризации долга", т.е. урегулирования и официального переоформления креди­тов, полученных на западных рынках.

Значительной величиной измеряется сумма долгов других стран, причитавшихся ранее СССР, а теперь перешедших к России. По имею­щимся оценкам, она составляет 89,3 млрд. прежних инвалютных рублей, или почти 149 млрд. долл. при пересчете в свободно конвертируемую валюту. Однако эти долги приходятся на страны с очень низкой платежеспособностью, и шансы на их погашение или получение взамен какого-либо эквивалента чрезвычайно сомнительны.

Основная часть этого долга — свыше 80 % — приходится на 17 стран из числа развивающихся (Куба, Монголия, Вьетнам, Афганистан, Эфиопия, Ангола, Никарагуа, КНДР, Камбоджа, Лаос, Йемен, Сирия, Египет, Индия, Алжир, Ливия, Ирак), из которых только одна Куба должна около 28 млрд. долл. Остальная задолженность (от 25 до 30 млрд. долл.) числится за так называемыми наименее развитыми страна­ми мира, которые за весь период кредитных взаимоотношений с Со­ветским Союзом практически не производили платежей по своим обязательствам, получая постоянные отсрочки.

Международная финансовая практика располагает способами, которые позволяют вернуть по крайней мере часть средств, заморо­женных в неликвидных долгах.

Среди практикуемых методов наиболее часто применяются:

1) переуступка — разумеется, со скидкой — части (от 50 до 90 %) долгов специализированным фирмам и банкам из третьих стран;

2) уплата должником части долга в виде отступного в обмен на отказ от дальнейших претензий на всю сумму причитающейся задолженности. Этот способ чаще всего практикуется при урегулиро­вании межправительственных кредитов;

3) погашение задолженности полностью или частично местной валютой, которая затем по усмотрению кредитора используется внутри страны для организации производства с последующей покупкой части производимой продукции, для приобретения недвижимости, для вложений в ценные бумаги и др. Подобные операции достаточно широко применяются, например, для взыскания задолженности в ряде стран Латинской Америки.

Имеются и другие варианты решения проблемы. Важность разработки и практического применения альтернативных вариантов урегу­лирования задолженности возрастает в связи с появлением новой категории должников-партнеров России по СНГ. Сумма задолженности этих стран в пользу России в связи с систематическими неплатежами за поставку энергоносителей растет из года в год, уже достигая, по некоторым оценкам, 10 млрд. долл.

Предельный размер государственных внешних заимствований РФ определен федеральным законом "О государственных внешних заимство­ваниях Российской Федерации и государственных кредитах, предо­ставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 26 декабря 1995 г. № 76-ФЗ. Он не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешне­го долга РФ. Верхний предел государственного внешнего долга Рос­сии на 1995 г. был определен в сумме 129,9 млрд. долл.[13] Обслужи­вание государственного внутреннего и внешнего долгов обходится с каждым годом все дороже, поэтому для нормального функционирова­ния экономики необходимо повышать эффективность производства и производительность труда, увеличивать экспортный потенциал, сокращать бюджетный дефицит.

Контроль за исполнением республиканского бюджета РФ осуществ­ляет Федеральное Казначейство, его роль неуклонно усиливается.

В соответствии с федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ создана Счетная палата РФ, являющаяся органом государст­венного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ. Счетная палата организует и осуществляет контроль за свое­временным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре, целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов бюджета и внебюджетных фондов, конт­ролирует законность и своевременность движения средств федераль­ного бюджета в ЦБ РФ.

Наличие задолженности бюджетов различных уровней перед пред­приятиями и организациями является одной из причин, вызывающих кризис неплатежей и инфляцию. До сих пор не решен вопрос об индек­сации средств, выделяемых из бюджета. Хотя в условиях высокой инфляции часто бюджетный дефицит искусственно сокращается из-за роста доходов пропорционально темпу инфляции и отсутствия индек­сации бюджетных ассигнований. Несвоевременное выделение ресурсов еще более усугубляет тяжелое финансовое положение государственных, муниципальных и казенных предприятий.

Из-за длительного бюджетного дефицита в 1995 г. оставалась непогашеной часть задолженности федерального бюджета из 1993 г., образовавшаяся перед предприятиями и организациями. В связи с этим был установлен временный порядок проведения зачета задолженности федерального бюджета по казначейским налоговым освобождениям, утвержденный Минфином РФ и Госналогслужбой РФ 23 февраля 1994 г. Казначейское налоговое освобождение предоставляется Минфином РФ. Оно является именным и не подлежит передаче. В нем указываются наименование предприятия, которому оно выдается, вышестоящее министерство или ведомство, а также сумма части задолженности федерального бюджета за 1993 г., погашаемая в счет причитающихся к уплате в федеральный бюджет налогов, недоимки и текущих платежей. Начисленная налоговым органом и не внесенная налогоплательщиком пеня по не уплаченным в срок налогам и платежам в федеральный бюджет по состоянию на день зачета недоимки взысканию в доход бюджета не подлежит и не принимается соответственно к зачету.

В связи с кризисом платежей и отсутствием средств на расчетных счетах предприятий введены новые правила исполнения бюджета:

- разрешено погашение задолженности по уплате налогов в соответствующие бюджеты натуральным покрытием (углем, нефтепродук­тами, продуктами питания и др.);

- введен взаимозачет между предприятием-недоимщиком, бюджет­ным учреждением и местным бюджетом;

- проведение зачета задолженности территориальных бюджетов налогоплательщикам по казначейским налоговым освобождениям по аналогии с федеральными.

Все эти мероприятия предусмотрены письмом Госналогслужбы РФ и Минфина РФ от 1 декабря 1994 г. № ВЗ-13/465; 157.

Бюджетная политика государства на 1997—2000 гг.

В перспективе произойдет изменение структуры расходов феде­рального бюджета вследствие сосредоточения на федеральном уровне расходов по осуществлению государством своих функций.

Приоритеты бюджетных расходов будут определяться характером проводимых институциональных и структурных реформ в таких направ­лениях, как расходы на государственное управление; правоохрани­тельную деятельность; обеспечение безопасности; на национальную оборону и др. Конкретные пути реформы государственного управления, армии, органов внутренних дел и государственной безопасности должны определяться Правительством Российской Федерации, Прези­дентом Российской Федерации, Советом Безопасности и соответствую­щими компетентными органами. Их целью является повышение квали­фикационного и профессионального уровня персонала, улучшение его технического оснащения и сокращение в необходимых случаях его избыточной численности. Кроме того, необходимо совершенствование структуры управления в указанных сферах.

Из федерального бюджета будет оказываться финансовая под­держка субъектам Российской Федерации с целью выравнивания их финансового положения.

Одним из важнейших направлений в повышении эффективности бюджетных расходов должно стать реформирование системы социаль­ной поддержки населения. Необходимо пересмотреть принципы рас­пределения социальной помощи в сторону увеличения ее адресной направленности, что может быть достигнуто введением пособий по нуждаемости.

Учитывая тенденцию на постепенную передачу объектов, контин­гента получателей и объемов финансирования бюджетной сферы с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, удельный вес социальных расходов в общем объеме федерального бюджета не должен претерпевать значительных изменений. На феде­ральном уровне в первую очередь должны финансироваться расходы по обеспечению конституционных и экономических прав граждан, включая гарантии в области занятости и социальных услуг.

Начиная с 1998 г. в рамках федерального бюджета выделены текущий бюджет и бюджет развития. При этом бюджет развития будет формироваться на среднесрочной основе. Будет постепенно осуществ­ляться переход к бездефицитному текущему бюджету с тем, чтобы заимствования осуществлялись лишь на финансирование расходов бюджета развития.

Важным направлением налогово-бюджетной политики на 1996—2000 гг. является совершенствование управления бюджетным процессом, включая процедуры планирования и использования бюджетов, усиление контроля за целевым использованием государственных финансовых средств. Первоочередной мерой должно стать законодательное упо­рядочение бюджетного процесса, которое будет базироваться на принятии новой редакции федерального закона "Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации". Необходимо завершить формирование казначейской системы исполнения федерального бюджета с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российской Федера­ции и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Финансирование бюджетного дефицита в среднесрочной перспек­тиве, особенно начиная с 1998 г., будет происходить преимущест­венно за счет внутренних заимствований.

Прогнозные расчеты на среднесрочную перспективу показывают, что основные параметры консолидированного и федерального бюджета будут характеризоваться ориентировочными значениями.

Необходимость и пути совершенствования налоговой политики государства

Налоговая система России — одна из самых молодых в мире — сформировалась в 1990—1992 гг. Она вобрала передовой опыт многих стран мира: Германии, США, Швеции, Канады и др. Введены прямые налоги: налог на прибыль, прогрессивный подоходный налог с физи­ческих лиц, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на имущество. Ставки по прямым налогам отвечают в основном реко­мендациям налоговой теории (например, по налогу на прибыль общая ставка составляет З5 % налогооблагаемой прибыли; через подоходный налог с физических лиц в бюджет взимается 3,9 % учтенных денежных доходов населения[14]; невысоки платежи за пользование природными ресурсами). Налоги на имущество юридических и физических лиц, вводимые в соответствии с федеральными законами, полностью по­ступают в региональные и местные бюджеты, но их фискальное зна­чение еще недостаточно.

Система косвенного налогообложения также построена с учетом западного опыта. В России был введен налог на добавленную стои­мость; совокупность акцизов заменила часть дохода от налога с оборота и действовавшие ранее фиксированные платежи из прибыли, через которые государство изымало в бюджет рентные доходы. По экономическому содержанию к косвенным налогам относятся и тамо­женные платежи, составляющие, по данным за 1995 г., около 10,5% доходов федерального бюджета. Учитывая экспортно-сырьевой характер российской экономики, доля таможенных платежей должна повы­шаться (в 1996 г. она составляла всего 1,5 % ВВП)[15].

Налоговая система прошла стадию формирования и по ряду пара­метров перестала отвечать потребностям экономического, социаль­ного и политического развития страны.

1. Налоговая система создавалась в период высокой инфляции и была рассчитана на значительную долю косвенных налогов, полу­чаемых от инфляционных доходов. В условиях относительной стабили­зации цен налогооблагаемая база резко сократилась, в результате чего уменьшился приток реальных доходов в бюджет.

2. В процессе формирования налоговой системы основной упор делался на корпоративные налоги (налоги на предприятия), доля подоходного налога, налога на имущество граждан, земельного нало­га была сравнительно небольшой. В результате повышенной налоговой нагрузки на предприятия подрывались стимулы инвестирования и предпринимательской деятельности.

3. Налоговая система ориентировалась в основном на крупные предприятия-товаропроизводители, создававшие основную долю сово­купного общественного продукта. В ходе разгосударствления и при­ватизации доля этих предприятий резко снизилась. В то же время изменилась структура ВВП за счет увеличения удельного веса услуг (более 50 % ВВП), получили широкое распространение новые виды услуг (банковские, финансовые, информационные), новые формы бизнеса (челночный, коммивояжерный, игорный, биржевая и маркетинговая деятельность), расширилась сфера теневой экономики. Налоговый механизм оказался слабо приспособленным к мобилизации доходов в этих сферах. Экономика "ушла" из-под существующей налоговой системы, перестала ей соответствовать. Структура собираемых в России налогов разительно отличается от соответствующей струк­туры в США, иных странах Запада (см. таблицу).

Высокое косвенное налогообложение выступает фактором сдержи­вания спроса. Его излишняя тяжесть — одна из причин затяжного спада российской экономики. Косвенные налоги непосредственно не связаны с результативностью труда и капитала, даже противостоят ей. В известной степени они имеют антирыночный характер и их уровень не должен быть высоким. Тенденция ограничения доли кос­венных налогов в налоговой системе России отвечает целям анти­кризисной политики и продолжению экономической реформы.

Сравнение структуры налоговых платежей в России и США[16] (в %)

Налогооблага- емый	Федеральный бюджет		Бюджеты штатов (субъектов)		Местные бюджеты		Бюджетная система
фактор	Рос-сия	США	Рос-сия	США	Рос-сия	США	Рос-сия	США
Труд и предпринимательство	22,4	96,0	52,8	64,6		15,4	37,3	75,1
Капитал (имущество)	0,4	—	18,7				7,8
Природные ресурсы	2,4	—	4,3	35,4		84,6	3,4
Косвенное обло­жение (обращение и потребление)	74,8	4,0	24,2				51,5	24,9
Итого:	100	100	100	100		100	100	100

Качественной характеристикой налоговой системы является тяжесть налогообложения. За первое полугодие 1997 г. поступления в консолидированную бюджетную систему составили 21,2 % к ВВП, а в отдельные месяцы достигали 24—25 %[17]. С учетом изъятий во внебюджетные фонды налоговое бремя возрастает до 30 % валового выпуска товаров и услуг[18]. При этом налоговое бремя распределяется крайне неравномерно: у законопослушных плательщиков в бюджет изымается до 95 % прибыли, тогда как для других тяжесть налого­обложения не ощутима. Налоговые поступления в бюджеты всех уровней ниже плановых на 10—15 %.

Причины неравномерного распределения налогового бремени заключены в широком распространении всевозможных налоговых льгот, в чрезмерно большом количестве налогов (49 федеральных и около 200 региональных и местных), в их слабой согласованности, в оби­лии ведомственных инструкций и нормативных актов, отсутствии единой информационной базы, в повышенной ответственности за на­рушения несовершенного налогового законодательства[19].

В стране назрела необходимость реформирования всех элементов и звеньев налоговой системы. Важнейшим шагом преобразований в этой области будет принятие Налогового кодекса Российской Феде­рации.

Основной целью налоговой реформы и всей налоговой политики на обозримую перспективу является создание благоприятных условий для повышения эффективности производства, его роста и структур­ной перестройки, укрепление доходной части бюджета. Это предпо­лагает укрепление принципов справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости фискальных условий деятельности.

Основными элементами налоговой политики, реализуемой, в частности, с помощью Налогового кодекса, являются следующие.

Предусматривается установление предельных ставок региональ­ных и местных налогов, сокращение их числа и упрощение правил определения размеров налоговых платежей, кодификация правил взаимоотношений налогоплательщика и налоговых органов, выравнива­ние условий налогообложения за счет рационализации и сокращения налоговых льгот, определение экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость, применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары.

Фискальное стимулирование предполагается усилить за счет дифференциации акцизов на продукцию добывающих отраслей в зависи­мости от горно-геологических условий, поэтапного замещения акцизов рентными платежами, снижения налоговой нагрузки на предприятия за счет ее увеличения для физических лиц. Предполагается поэтапное снижение ставки налога на прибыль вкупе с отменой большинства льгот.

В сфере малого предпринимательства реализация идеи агрегиро­ванного налогообложения уже начата и эта линия получит продолжение.

Одной из ключевых по-прежнему остается проблема собираемости налогов. Технологически ее решение предлагается подкрепить рядом мер. Среди них — переход к начислению налогов по отгрузке, по­этапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя средств на плательщика, введение реального механизма контроля за доходами физических лиц, соединение процедур регистрации субъекта малого предпринимательства и внесения им единого налога, совершенствова­ние методов банковского контроля и детальная регламентация использования различных видов банковских счетов.

Намечается ввести режим, при котором все льготы по налогообло­жению предоставляются только налогоплательщикам, полностью вносив­шим текущие платежи в предшествующем году.

Важным фактором повышения собираемости налогов должно стать урегулирование проблемы просроченной задолженности путем ее реструктуризации. Уровень штрафных санкций предполагается не снижать, а дифференцировать в зависимости от тяжести нарушения. При сокращении количества налогов примерно до 30, перечень инст­рукций Госналогслужбы РФ предполагается сократить в 1,7 раза (с 42 до 25).

Начата также коренная реорганизация всей системы государст­венной налоговой службы. Она готовилась почти год. В принятой концепции учтен не только собственный опыт, но и все то, что накоплено многолетней мировой практикой налоговой деятельности.

l Первая задача реорганизации — сосредоточить усилия профессионалов-налоговиков на тех сферах экономической деятельности, где особенно велики резервы увеличения налоговых поступлений: промышленно-финансовых групп, транснациональных структур, круп­ных корпораций, предприятий, занимающихся производством и оборо­том алкогольной продукции; финансово-банковских структур, круп­нейших по масштабам своей деятельности предприятиях общегосу­дарственной значимости.

Для работы с этими группами налогоплательщиков в системе налоговых органов создаются специализированные службы налогового контроля.

l Вторая задача заключается в создании принципиально новых технологий налоговой деятельности, основанных на применении компьютерных сетей и баз данных. Намечается оснастить органы налоговой системы современной компьютерной техникой, связав их с действующими национальными и международными информационными сетями. Предполагается создать общегосударственную систему учета налогоплательщиков и контроля их деятельности, связав ее уже в ближайшей перспективе с базами данных МВД, налоговой полиции, таможенного комитета, других органов. В дальнейшем эти связи будут расширены.

l Третья задача — качественное совершенствование методики налоговой деятельности.

Чтобы обеспечить постоянную организационно-методическую поддержку налоговых инспекций, создаются зональные органы Госналогслужбы. Предусматривается оперативное формирование рабочих групп специалистов для проведения комплексных налоговых проверок. Особое внимание будет уделено работе с нарушителями налоговой дисциплины. Все они будут подвергаться постоянному углубленному налоговому контролю. Специальная служба создается для серьезного изучения методов уклонения от уплаты налогов и принятия соответ­ствующих контрмер.

Еще одно новшество — организация работы "участковых" налого­вых инспекторов, которые будут знать своих налогоплательщиков "в лицо". Создается также система внутреннего инспектирования и аудита для постоянного контроля за правильностью действий нало­говых органов.

Все эти меры позволят качественно изменить содержание опера­тивной работы налоговых органов и значительно повысить ее эффек­тивность.

l Четвертая задача заключается в подготовке и реализации Госу­дарственной программы пропаганды налоговой культуры и налогового воспитания. Основные цели этой программы:

- поставить воспитание налоговой культуры и привитие "нало­говой грамотности" таким образом, чтобы они стали неотъемлемой составной частью системы образования, начиная с первых классов школы;

- сделать доступной для каждого гражданина всю необходимую информацию о налоговом законодательстве, порядке исчисления и уплаты налогов;

- выработать принципиально новый стиль работы налоговых инспекций и других органов налоговой системы, сделав их доступными для граждан, обеспечив четкий контроль обращений налогоплатель­щиков, изменив благоприятным образом имидж налогового инспектора;

- создать эффективную систему профессионального консульти­рования налогоплательщиков;

- использовать все возможные средства для постоянного и повсеместного разъяснения гражданам положений налоговой политики государства, убедить их в необходимости и выгодности доброволь­ного и сознательного соблюдения налогового законодательства.

l Пятая задача состоит в резком повышении профессионального и кадрового потенциала налоговой службы. Нужно резко повысить статус налогового служащего и сделать работу в органах налоговой службы социально престижной и профессионально привлекательной.

Все стороны налоговых взаимоотношений заинтересованы не в конфронтации, а в конструктивном подходе к выработке и реализации налоговой политики.