Экономический федерализм и межрегиональная интеграция

Основы экономического механизма федеративных отношений в России, заложенные на предшествующем этапе политических, правовых и экономических реформ, будут развиваться в направлениях совер­шенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государст­венной собственности и доходов от нее (включая приватизацию) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.

Создаются условия, при которых регионы будут заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, в расширении финансовых возможностей федерального бюджета. Деятельность Правительства Российской Федерации будет направлена на создание такого механизма взаимодействия субъектов федерации, который обеспечивал бы свободу предприятий различных форм собственности и не допускал административные ограничения в перемещении товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы между регионами. Интересы ре­гионов должны учитываться и при принятии решений, касающихся управления федеральной собственностью, находящейся на их территории.

В процессе реформирования налогово-бюджетной системы будет усилена роль рентных платежей при справедливом распределении экономического эффекта от природопользования между бюджетами всех уровней.

Поддержание и развитие общероссийской и межрегиональной производственной инфраструктуры останется приоритетной областью инвестиционной деятельности государства. В то же время будут создаваться благоприятные условия для привлечения частных инвести­ций, в том числе иностранных, для развития транспортных и теле­коммуникаций федерального и межрегионального значения.

Принимая во внимание, что основные элементы федеральной инфраструктуры (Газпром, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, главные телекоммуникации и т.п.) являются естествен­ными монополиями, будет осуществляться контроль за их экономиче­ской деятельностью, в том числе над ценообразованием.

Что касается РАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России", то здесь можно сказать следующее.

Во-первых, о РАО "Газпром". Это такая монополия, которая четко разделяется внутри на добычу, транспортировку и торговлю природным газом. В настоящее время "Газпром" начинает вычленять из своего состава самостоятельные неосновные структуры производ­ства. Например, аграрные, строительные, ремонтные. Так, за рамки компании уйдут 38 строительных организаций и 10 предприятий стройиндустрии, большие сокращения будут в научном аппарате. Создается дочерняя фирма "Бургаз", в которую войдут буровики. Предполагается сокращение числа работников почти на 100 тысяч человек, что позволит только на заработной плате экономить 2,2 трлн. руб. ежегодно. Это, безусловно, скажется на снижении себестоимости добываемого газа и очистит тарифы от излишних по­бочных затрат. Со стороны государства будет ужесточен контроль за инвестициями внутри компании и политикой повышения курсовой стоимости акций "Газпрома". Высшие должностные лица Правитель­ства РФ войдут в руководящие органы РАО "Газ-пром".

Во-вторых, российская электроэнергетика также представляет собой исторически сложившуюся естественную монополию. Ее деятель­ность регулируется так же, как и Газпрома законами "О естествен­ных монополиях" и "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ". Следует заметить, что монополизм данной отрасли заключается в том, что вся территория России объединена магистральными электрическими сетями, образую­щими единую энергосистему.

Здесь конкуренция экономически нецелесообразна, поскольку она означала бы повсеместное сооружение дублирующих электросетей, принадлежа­щих разным собственникам. Не должно быть здесь и посредников, которые, по неудачному опыту Приморья, приводят к кризису в по­ставке энергии.

Дробление ЕЭС на отдельные самостоятельные подразделения также не приведет к конкуренции, поскольку вместо одной естественной монополии возникло бы несколько, но только лишь размером поменьше.

Подобного феномена нет в мире. Поэтому ЕЭС России надо не расчле­нять и дробить на части, а сохранять как инструмент дальнейших преобразований в экономике. На оптовом рынке выступают 33 крупные электростанции: атомные, тепловые и гидростанции. Вот они и должны эффективно конкурировать со всеми российскими энергопроизводителями.

Сохранится контроль государственных органов над формирова­нием железнодорожных тарифов, особенно на тех транспортных направ­лениях, где уровень тарифов существенно ограничивает производст­венную деятельность и межрегиональные связи. В частности, будет продолжено сдерживание роста тарифов на железнодорожные перевозки на Дальний Восток и обратно на расстоянии свыше 3000 км.

Развиваются региональные и межрегиональные ассоциации эконо­мического взаимодействия как новая форма экономического само­управления в масштабах крупных регионов. Эти ассоциации решают задачи региональной экономической интеграции. Создано восемь ассоциаций, которые уже функционируют.

1. Ассоциация "Большая Волга" (входит пять республик и шесть областей, в том числе Нижегородская область). Уже разработан Устав ассоциации и созданы комитеты: по экологии, энергетике и конверсии, по производству зерна и продовольствия.

2. Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение".

3. Дальне-Восточная ассоциация.

4. Уральская ассоциация.

5. Ассоциация "Центральная Россия".

6. Ассоциация "Черноземье".

7. Ассоциация "Северо-Запад".

8. Ассоциация "Северный Кавказ".

Для укрепления экономического федерализма Правительство считает необходимым обеспечить равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти.

Для формирования и укрепления единого экономического прост­ранства, обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, фи­нансовых средств предусматривается:

- создание фондов регионального развития;

- недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств;

- запрещение эмиссии в России иных денег, кроме рубля,

- наделение федеральных органов исполнительной власти правом создавать территориальные структурные подразделения и назначать в них соответствующих должностных лиц;

- определение состава предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Действия, нарушающие единство экономического пространства и ее денежной системы, будут расцениваться как антиконституционные.

Становление нового федерализма и местного самоуправления в условиях перехода к рыночной экономике предопределяет необходи­мость и обязательность системного пересмотра сложившегося меха­низма регулирования земельных отношений.

В России на протяжении последних лет создана определенная нормативно-правовая база, которая впервые после длительного перерыва оперирует категориями права, свойственными рыночной экономике. Однако это законодательство неполно, противоречиво и очень нестабильно. Его применение порождает много острых конфлик­тов и тупиковых ситуаций как по поводу отношений местных органов с предприятиями, организациями и гражданами, так и между разно­уровневыми органами власти из-за неупорядоченности властных полномочий по регулированию землепользования. Но гораздо опаснее то, что действующее законодательство содержит мотивы, могущие привести к будущим социально-экономическим осложнениям. В нем недостаточно учтены особенности земельного вопроса в России и современные мировые тенденции развития земельного рынка. Земель­ная собственность в ее современном виде в развитых странах — один из наиболее регионально контролируемых и регламентируемых видов собственности.

Имеющиеся разработки, аналитические материалы и проводимые исследования позволяют наметить ряд первоочередных действий по доработке и развитию соответствующего земельного законодатель­ства. Всё это должно обеспечить:

- однозначное законодательное разделение компетенций, полномочий и ответственности территориальных органов власти разных уровней по поводу распоряжения землей и осуществления регулятив­ных воздействий на участников земельного рынка;

- согласованное взаимодействие различных региональных органов власти по регулированию земельных отношений, выходящих по своему значению за пределы отдельного региона;

- усиление правовой регламентации вопросов использования земли путем законодательного определения требований, условий и ограничений получения права на земельную собственность;

- более четкую региональную дифференциацию правовых режимов использования участков земли в зависимости от их целевого назна­чения, размера и местонахождения, других обстоятельств, а также применение детальных и четких процедур интеграции (согласования) "индивидуаль-ных" правовых режимов использования земли при плани­руемом отводе конкретных участков. Особое внимание должно быть уделено правовому закреплению объективных различий режимов исполь­зования сельскохозяйственных и городских земель.

В России еще только начинает формироваться правовое регули­рование природоресурсных отношений, ориентированное, с одной стороны, на рыночную экономику, а с другой — на условия нового федерализма и местного самоуправления. Важнейшей отраслью являет­ся горное право, основным источником которого выступает закон "О недрах". Этот закон закрепляет общие принципы и институты регулирования отношений в процессе изучения, использования и охра­ны недр на территории России, ее континентального шельфа и мор­ской экономической зоны, а также отходов горнодобывающих произ­водств.

Опыт применения этого закона показал, что требуется ряд изменений и дополнений природоресурсного права в связи с продол­жающимся активным переходом от жестко централизованной схемы управления природопользованием к ориентированной на рынок децент­рализованной системе территориального управления охраной, вос­производством и использованием природных ресурсов.

С позиции нового федерализма и местного самоуправления наибо­лее актуальными в сфере правового регулирования природопользова­ния надо считать следующие проблемы:

- систематизация норм, регулирующих комплексное использование и охрану недр и правила их эксплуатации в условиях рыночной эко­номики на основе осуществления кодификации горного законодатель­ства. Указанная кодификация должна отражать как новую государст­венную политику в этой области, так и предполагаемую частичную кодификацию горного права в форме законов "О нефти и газе", "Об угле" и т.п., которые должны содержать специфику правового регулирования отношений в отдельных сферах природопользования;

- более четкое разграничение компетенций и правомочий разно­уровневых органов государственной власти и местного самоуправле­ния по распоряжению недрами на основе решения важнейшего вопроса о том, кто признается собственником природных ресурсов;

- учет интересов малочисленных народов Севера (на территории проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности которых добывается основная доля углеводородного сырья) при законодательном установлении юридического статуса этих народов и определении институтов, представляющих их интересы;

- законодательное установление правоотношений ресурсопользователей с территориальными органами власти по вопросам социаль­ного развития и инфраструктурного обустройства территории, охраны окружающей среды, национально-этнических, финансовых и бюджетно-налоговых отношений.