<<
>>

2.2. Легітимація господарської діяльності навчальних закладів

Зазвичай у теорії права під легітимацією розуміється визнання існування певного суб’єкта у правовому полі держави. Це визнання проходить у кілька етапів і передбачає обрання організаційно-правової форми суб’єкта господарювання, проходження процедури утворення (державної реєстрації), отримання різних дозволів та документів, що підтверджують можливість суб’єкта існувати у правовому полі держави.

За цією схемою необхідно розглянути питання легітимації діяльності НЗ.

Обрання організаційно-правової форми суб’єкта господарювання є важливим для НЗ, оскільки визначає особливості управління НЗ, прийняття рішень його керівними органами, походження джерел та розміри обсягів фінансування, порядок виділення та розподілу коштів тощо. За організаційно-правовою формою можливо провести класифікацію НЗ. Дослідник відносин у медичній сфері В. Пашков зазначає, що аналіз природи закладів охорони здоров’я дозволяє розрізняти їх за організаційно-правовою формою [375, с. 15]. Вони можуть існувати у вигляді суб’єктів господарювання усіх форм власності та у будь-якій організаційно-правовій формі. Але, на жаль, Основи законодавства України про охорону здоров’я в цьому питанні суперечать ГК України та передбачають (стаття 17) наявність лише індивідуальної підприємницької діяльності в галузі охорони здоров’я [375, с. 15]. Аналогічне відбувається й у сфері вищої освіти. Тільки різниця полягає у тому, що індивідуальне підприємництво у цій сфері взагалі законодавством не передбачається.

Є й інші суперечності практики із законодавством. Так, не зважаючи на визначення приватних ВНЗ некомерційними організаціями, в реальній дійсності такому статусу відповідає лише приблизно 15 % від їх загальної кількості. Близько 25 % приватних ВНЗ до сьогодні цілком легально функціонують у формі господарських товариств (головним чином як ТОВ), приблизно 20 % таких ВНЗ є «невпізнаними» з точки зору їх організаційно-правової форми, близько половини приватних ВНЗ хоча за документами і даними статистичного обліку мають форму приватного закладу (установи), фактично діють як господарські товариства.

Абсурдність такої ситуації, на переконання І.М. Острівного, викликає здивування, адже згідно із Національною доктриною розвитку освіти, одним із базових принципів фінансування вітчизняної освіти є забезпечення економічної доцільності всіма НЗ на засадах неприбутковості (пункт 26) [367, с. 399].

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 23 «Правовий статус ВНЗ» передбачено наявність статусу юридичної особи, відокремленого майна, права виступу у суді, бути засновником, обов’язок ВНЗ державної і комунальної форм власності мати кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, не менше ніж 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на перший курс [404]. Важливим правом акредитованих ВНЗ є право створювати навчальні та навчально-науково-виробничі комплекси, які є добровільними об’єднаннями зі збереженням статусу юридичних осіб за учасниками. Це право передбачено пунктом 3 названої статті 23 Закону України «Про вищу освіту» [404]. На основі цієї та інших норм законодавства в якості однієї із форм науково-господарських об’єднань є створення при ВНЗ і наукових установах інноваційних структур – технологічних парків. Сьогодні у найбільш розвинених країнах світу існують та успішно функціонують сотні таких структур, і їхня кількість безупинно зростає [268, с. 83].

Крім технопарків можливе утворення так званих освітніх кластерів, навчально-виробничих комплексів та інших об’єднань підприємств. Російськими вченими пропонується утворення саме освітніх кластерів. Головна їх відмінність від навчально-виробничих комплексів полягає у ринковому механізмі управління ними, який утворюється знизу, за ініціативою самих установ професійної освіти і підприємств [599, с. 60-61].

Різні об’єднання підприємств у сфері освіти утворюються та діють і в інших країнах. Так, нова система фінансування вищої освіти у ПНР стимулює консолідаційні процеси в державному і недержавному секторах. Як свідчать результати аналізу, існуюча подрібнена система державних ВНЗ дуже неефективна.

Об’єднання двох або більше державних ВНЗ в один ВНЗ стало наслідком зменшення коштів на утримання і, що найважливіше, підвищення якості навчальної пропозиції й рівня наукових досліджень. Упорядкування системи вищої освіти в ПНР охоплює також філії, відокремлені підрозділи і периферійні навчально-консультативні пункти, у яких пропонується навчання [209, с. 271]. Існує модель діяльності, характерна для громадсько-державних університетів, які мають статус громадських об’єднань, проте окремі сфери їх діяльності регулюються державою. Прикладом такої моделі слугує штат Північна Дакота з єдиною університетською системою або штат Кентуккі, в якому кожний університет є окремим громадським об’єднанням. В обох випадках влада штатів контролює деякі види діяльності ВНЗ, наприклад, капітальне будівництво. Університет Вісконсіна має статус громадської корпорації, проте всі його капітальні проекти курируються Департаментом штату Вісконсін з питань управління, а всі співробітники, крім викладацького складу, є державними службовцями [9, с. 6-7]. Слід зазначити, що у законодавстві більшості розвинених зарубіжних країн давно відбувся об’єктивний перехід від цивілістичної термінології до господарсько-правової. Тому термін «юридична особа», який було розроблено багато століть тому з метою протиставлення терміну «фізична особа», в законодавстві розвинених країн використовується не на позначення суб’єкта права, а на позначення однієї з його характеристик. У багатьох розвинених країнах на позначення СПД та некомерційних суб’єктів господарювання застосовуються поняття «підприємства», «компанії», «організації», «товариства» та ін. Найбільш універсальним поняттям є «корпорація», (corporation, incorporated). Це ж поняття використовується і на позначення великих об’єднань підприємств, які можуть мати назву «підприємницькі корпорації».

Університетська система штату Меріленд вважається громадським об’єднанням. У штаті Колорадо впроваджено аналогічну політику, відповідно до якої ВНЗ укладають угоди з владою штату й отримують додаткову незалежність [635, p.

111; 9, с. 7].

На думку О.В. Куцурубової-Шевченко оптимальною організаційно-правовою формою інтеграції наукової діяльності з виробництвом є господарське об’єднання, в якому провідною ланкою є ВНЗ [269, с. 208]. Вважаємо таку думку цікавою, проте нежиттєздатною. Інтеграція науки з виробництвом у господарському об’єднанні є ефективною. Проте керівництво з боку ВНЗ зведе нанівець навіть зусилля зі створення такого об’єднання. По-перше, ВНЗ є неприбутковою організацією. А тому не зможе ефективно керувати або координувати діяльність комерційних суб’єктів господарювання. По-друге, ВНЗ не є виробником кінцевої продукції об’єднання. Наукові розробки лабораторій ВНЗ будуть реалізовувати інші суб’єкти. По-третє, як показує негативний досвід промислово-фінансових груп, створення таких об’єднань не відбудуться, оскільки на першому місці в об’єднанні повинна бути фінансово-кредитна установа або банк [127, с. 139-141].

Дійсно, забезпечити економічну незалежність країни покликаний великий бізнес в особі значних вітчизняних промислових гігантів, об’єднаних з науковими інститутами і конструкторськими бюро, банківськими і фінансовими установами, великими торговельними фірмами. Саме на розвиток і стимулювання інтеграційних процесів між стратегічними українськими підприємствами повинно бути спрямоване сучасне вітчизняне законодавство. На Заході продовжується бум розвитку корпоративного законодавства, яким регулюються процеси створення та діяльності наддержавних ТНК, їх підтримки з боку держав, а також захисту цих держав від можливого підкорення інтересам таких ТНК. Корпоративне законодавство поєднує у собі елементи приватноправового і публічно-правового регулювання, передбачаючи застосування імперативного та диспозитивного регулювання і намагаючись задовольнити приватні інтереси суб’єктів господарювання, діяльність яких ним регулюється, і публічні інтереси (фінансування соціальної сфери, виконання інвестиційних та інноваційних завдань, забезпечення економічної незалежності країни тощо) суспільства та держави. І важливими учасниками таких великих українських об’єднань підприємств повинні стати ВНЗ.

О.В. Куцурубова-Шевченко пропонує доповнити розділ 12 ГК України, додавши до нього статтю 126-1 «Об’єднання підприємств за участі ВНЗ», в якій обов’язково передбачити, що на таке об’єднання поширюються пільгові умови, які має ВНЗ [269, с. 209]. Думка цікава, проте тут дещо гіпертрофовано значення і можливості ВНЗ. Вони, безумовно значні, проте не настільки, щоб через їх участь виділяти окремий вид об’єднань підприємств (їх значення набагато нижче, ніж значення банку для консорціуму). З іншого боку, тоді можна було б до статті 126 ГК України додавати велику кількість норм типу «Об’єднання підприємств за участі сільськогосподарських підприємств», «Об’єднання підприємств за участі аптек» тощо. А це робити недоцільно.

В Україні невеликі ВНЗ уже сьогодні змушені об’єднуватися із собіподібними щоб врятуватися на освітньому ринку. У таких випадках перед власниками майна невеликих приватних ВНЗ постає завдання із забезпечення своїх майнових прав, а також вирішення питань, пов’язаних із керівництвом утвореним об’єднанням підприємств. Найбільш важливим є питання відносно обрання організаційно-правової форми новим суб’єктом. Ця форма повинна захищати інтереси міноритарних учасників.

Згідно із Законом України «Про вищу освіту» ВНЗ є неприбутковою організацією. Це випливає з норми частини 1 статті 63 Закону, адже діяльність на основі права оперативного управління вказує на здійснення некомерційної діяльності [404]. Крім цього неприбутковий характер діяльності ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації підтверджує норма статті 157 «Оподаткування неприбуткових установ та організацій» Податкового кодексу України, якою зазначено, що «Ця стаття застосовується до неприбуткових установ та організацій, зареєстрованих згідно з вимогами законодавства та внесених органами державної податкової служби в установленому порядку до Реєстру неприбуткових організацій та установ, які є: ...б) ...громадськими організаціями, створеними з метою надання реабілітаційних, фізкультурно-спортивних для інвалідів (дітей-інвалідів) та соціальних послуг, правової допомоги, провадження екологічної, оздоровчої, аматорської спортивної, культурної, просвітньої, освітньої та наукової діяльності...; науково-дослідними установами та ВНЗ III - IV рівнів акредитації, внесеними до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави» [389]. Тобто з цієї норми випливає, що ВНЗ III - IV рівнів акредитації є неприбутковими установами. Проте від сплати податку на прибуток вони будуть звільнені за умови внесення їх до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави, і до Реєстру неприбуткових організацій та установ.

На думку згадуваного І.М. Острівного з метою нормативного закріплення виключно некомерційного статусу приватних ВНЗ в законодавстві України повинні бути передбачені три допустимі для них організаційно-правові форми: 1) форма традиційної установи, що фінансується власником за кошторисом; 2) форма автономної установи, прийнятна, головним чином, для приватних ВНЗ, що діють на засадах самофінансування; 3) форма некомерційного партнерства, що пристосована для надання освітніх послуг у специфічних галузях діяльності [367, с. 404]. Проте аргументації, що наводиться автором, явно недостатньо. Форму установи, що фінансується власником, пропонується реанімувати з ЦК України 1993-2003 років [367, с. 402]. Вважаємо, що якщо навіть автори ЦК України 2003 року не взяли на озброєння цю форму, яка відсутня у ГК України та інших НПА, то навряд чи вона необхідна.

Форму некомерційного партнерства автор пропонує перенести з російського досвіду [367, с. 403]. Уявляється, що це буде тавтологією із наявною у ГК України формою некомерційного суб’єкта господарювання.

Форму автономної установи автором також пропонується запозичити з російського досвіду. Проте сам автор зазначає, що з позицій українського законодавства російська конструкція автономної некомерційної організації охоплюється передбаченим ЦК України поняттям установи приватного права [367, с. 403]. Тому навіщо вводити нову назву уже наявного явища? Незрозуміло, що зміниться у правовому статусі ВНЗ після запровадження цих трьох організаційно-правових форм незрозуміло чого (не суб’єктів господарювання, оскільки автором не пропонується визначати їх у ГК України; не юридичних осіб, оскільки терміни «форми або види юридичних осіб» є невірними і неприпустимими у правовій науці). Хоча саме намагання віднайти шляхи усунення неузгодженостей між вимогою Закону України «Про вищу освіту» та юридичною практикою викликає підтримку.

Отже, незважаючи на неприбутковість ВНЗ утворюються у різних організаційно-правових формах: у формі АТ, ТОВ, приватних, державних (казенних), комунальних підприємств, підприємств з іноземними інвестиціями, іноземних підприємств та ін. На можливість ВНЗ обирати організаційно-правову форму крім названої норми Закону України «Про вищу освіту» вказує пункт 7 статті 19 Закону України «Про освіту» [448].

Таким чином, у випадку утворення великого навчального комплексу у формі об’єднання підприємств його учасники - невеликі ВНЗ добровільно віддадуть частину своєї компетенції об’єднанню. І скоріше за все, вплив цих ВНЗ на більшість питань організації та діяльності освітнього об’єднання підприємств у формі асоціації, корпорації, а тим більше концерну, – буде мінімальним. Ефективним виглядає утворення великого холдингу. Інноваційні можливості холдингів окремо законодавством не виділяються, оскільки за загальним правилом вони аналогічні інноваційним можливостям інших видів об’єднань підприємств і є вищими за можливості окремих «неінтегрованих» підприємств. Вищими інноваційні можливості холдингів стають завдяки можливості швидкого прийняття головною компанією і неухильного виконання дочірніми рішення управлінського, виробничого, організаційного тощо характеру. Державним органам при дорученні важливих завдань щодо розробки та виконання інноваційних проектів зручніше мати справу з однією холдинговою компанією, ніж з’ясовувати управлінську і майнову основу діяльності об’єднань підприємств, створених в інших організаційно-правових формах. У країнах далекого зарубіжжя холдингові компанії також виділяються жорсткими методами управління і володіння головною компанією контрольними пакетами акцій дочірніх. У європейських країнах, США і Японії діяльність холдингових компаній спрямована на розвиток інноваційних технологій і технологічну та фінансову підтримку дочірніх компаній. Входження ВНЗ до складу холдингової компанії забезпечить його економічно і надасть можливість виконувати інноваційні завдання держави. Однак самостійність від входження до складу холдингу ВНЗ безумовно втратить.

Зручно було б утворити новий суб’єкт господарювання у формі приватного АТ, акціонерами якого стануть власники майна невеликих ВНЗ. У цьому випадку кількість акцій у кожного акціонера залежатиме від вартості належного їм на етапі створення майна. Тому власники майна невеликих ВНЗ одразу не стануть мажоритарними акціонерами, а отже піднята проблема не вирішиться. При усіх позитивах організаційно-правової форми АТ загроза «рейдерства» є найбільш вірогідною саме для цієї форми суб’єктів. Тому краще її мінімізувати на стадії утворення нового суб’єкта. Отже, утворення АТ містить у собі загрозу. Однак форма АТ є найбільш поширеною серед суб’єктів господарювання великого підприємництва.

Привабливішим виглядає утворення нового великого ВНЗ у формі ТОВ. У такому випадку сукупність прав та обов’язків його учасників визначається положеннями статуту. У ньому можна передбачити одноголосність або кваліфіковану більшість при ухваленні стратегічних рішень з організації діяльності усього великого ВНЗ. Якщо ці стратегічні питання закріпити у статуті, а також вказати, що внесення змін до статуту можливе лише після згоди усіх учасників, – то загроза «рейдерства» мінімізується.

Крім утворення навчального комплексу у формі ТОВ у якості ефективного засобу захисту майнових прав власників майна невеликих ВНЗ можна розглядати утворення одночасно кількох суб’єктів господарювання (скажімо, у формі ТОВ). Право на підприємницьку діяльність, закріплене статтею 42 Конституції України [232], та принцип свободи підприємницької діяльності у межах, визначених законом, закріплений статтею 6 ГК України, цього не забороняє [74]. Утворені суб’єкти господарювання будуть виготовляти та реалізовувати продукцію, надавати послуги чи виконувати роботи у різних сферах економіки. При цьому або найбільша частка майна (контрольний пакет акцій) цих суб’єктів господарювання буде почергово належати різним засновникам - власникам майна реорганізованих невеликих ВНЗ; або управління кожним із цих суб’єктів буде здійснюватися різними засновниками. Скажімо, власниками майна чотирьох невеликих ВНЗ на їх основі утворюється один великий ВНЗ, а також магазин, салон краси та кафе. І кожен із чотирьох засновників має вирішальний вплив на один із суб’єктів. У цьому випадку, по-перше, засновники диверсифікують ризики; а по-друге, стримують один одного від зловживань своїми можливостями.

Отже, якщо реформування системи НЗ не відбудеться під контролем держави, то невеликі ВНЗ самостійно реорганізуються у великі освітні комплекси, що відповідатимуть ліцензійним вимогам та сучасним стандартам. Майнові права власників майна невеликих приватних ВНЗ найбільш ефективно можна захистити утворенням господарських об’єднань підприємств в організаційно-правовій формі асоціацій або корпорацій, великих АТ, ТОВ, взаємопов’язаних або асоційованих підприємств. Використання запропонованих форм повинно сприяти захисту одного власника майна від інших. Безумовно, обрана організаційно-правова форма НЗ є чи не найголовнішим елементом його господарсько-правового статусу. І тут ми визначилися, що оптимальними формами, які можна рекомендувати зокрема потенційним приватним НЗ, є ТОВ, АТ або об’єднання підприємств.

Після обрання організаційно-правової форми НЗ повинен бути утворений, тобто пройти державну реєстрацію. Положення про умови створення НЗ передбачено статтею 18 Закону України «Про освіту». Нормами цієї статті надано право державним та місцевим органам, суб’єктам господарювання та громадянам утворювати НЗ; закладено в обов’язок НЗ мати власну назву, в якій обов’язково вказувати його тип та організаційно-правову форму; а за порядком створення, реорганізації та ліквідації НЗ відправлено до КМУ [448]. Нормами статті 27 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що створення ВНЗ ІІІ або ІV рівнів акредитації державної форми власності здійснюється КМУ; ВНЗ І або ІІ рівнів акредитації державної форми власності – МОН України та іншими центральними органами виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні ВНЗ; ВНЗ, що перебувають у власності АРК – органами влади АРК; ВНЗ комунальної форми власності – органами місцевого самоврядування; ВНЗ приватної форми власності – власниками [404].

КМУ постановою від 5 квітня 1994 року № 228 «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів» затвердив відповідний Порядок [452]. Чинний порядок створення НЗ передбачає узгодження КМУ з МОН України, Міністерством економіки і Міністерством фінансів за наявності дозволу відповідної Ради народних депутатів при утворенні державних ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації; тими ж органами крім Ради народних депутатів при утворенні ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації [452]. У цьому зв’язку виникають питання: невже Рада народних депутатів може не погодитися на утворення ВНЗ ІІІ чи ІV рівнів акредитації; або невже Рада народних депутатів буде однозначно «проти» або однозначно «за» утворення ВНЗ І чи ІІ рівнів акредитації, що її дозвіл є непотрібним. Хоча при утворенні ПТУ уже не потрібне узгодження з Міністерством економіки і Міністерством фінансів, проте потрібен розгляд цих питань Віце-прем’єр-міністром України та дозвіл відповідної Ради народних депутатів. При утворенні комунальних НЗ потрібні дозвіл Ради народних депутатів та погодження з МОН України і відповідними галузевими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. При утворенні приватних НЗ потрібен дозвіл відповідної Ради народних депутатів [452]. Таким чином, статутні документи НЗ, створюваного на основі майна, що знаходиться у державній чи комунальній власності, розробляються фахівцями відповідних державних органів. І цими ж або іншими державними органами формується склад вищих органів управління НЗ. Керівники структурних підрозділів, як правило, обираються або призначаються на рівні самого НЗ згідно з його установчими документами. Перед утворенням приватного НЗ проводяться загальні збори його засновників, на яких затверджуються установчі документи майбутнього НЗ, визначається склад та компетенція його органів управління.

Крім цих та інших суперечливих питань під час створення НЗ окремими вченими піднімаються й інші, які потребують з’ясування. Так, Є.В. Булатов та І.М. Острівний вважають, що порядок утворення приватного ВНЗ і припинення його діяльності як елемент правового статусу такого ВНЗ навряд чи може бути у цілому віднесено до сфери господарського права; стосовно державних і комунальних ВНЗ таке рішення відповідає усім ознакам адміністративного акта; стосовно приватних ВНЗ його слід кваліфікувати як односторонній цивільно-правовий правочин, зовнішньою формою якого є індивідуальний або спільний установчий акт (частина 3 статті 87 ЦК України) [44, с. 62]. Із сказаним слід не погодитися. Утворення приватних ВНЗ відбувається на основі Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» [407], який не зважаючи на термінологію має господарсько-правову, а ніяк не цивільно-правову природу. Якби акт про утворення приватного ВНЗ був цивільно-правовим, тоді послуги з навчання повинні були б надаватися членам родини власників майна цього ВНЗ або іншим особам безоплатно без видання документу державного зразку. Якщо державні банки в Україні згідно зі статтею 7 Закону України «Про банки і банківську діяльність» утворюються актом КМУ, а комерційні банки згідно зі статтею 17 набувають статусу банку актом НБУ, то виходить, що акти про утворення державного та комерційного банку є адміністративними або господарськими. Те саме можна було сказати відносно акта утворення промислово-фінансової групи, яка під час дії Закону України «Про промислово-фінансові групи в Україні» (статті 3) та відповідної постанови КМУ (пункти 2, 18), утворювалася актом КМУ [455; 422]. Виходить, що акт про утворення банку або ПФГ є або адміністративним, або господарським. Але державний банк, комерційний банк, ПФГ є суб’єктами господарювання, а їх відносини із КМУ та НБУ є організаційно-господарськими, визначеними пунктом 6 статті 3 ГК України. Те саме стосується й відносин між державним ВНЗ і КМУ. А акт про утворення такого ВНЗ має складну організаційно-господарську природу з мінімумом приватних інтересів.

Порядок утворення приватних ВНЗ і порядок припинення їх діяльності на думку тих самих Є.В. Булатова та І.М. Острівного не регулюється нормами господарського права і, відповідно, не повинні включатися у структуру їх господарсько-правового статусу. У той же час це не означає, що процес утворення, а також реорганізації або ліквідації приватних ВНЗ зовсім облишений господарсько-правових аспектів, окремі приписи господарсько-правового характеру підлягають застосуванню і тут (вимоги до матеріально-технічної бази і формування статутного капіталу; взяття на податковий облік; включення до реєстру неприбуткових організацій та установ; складання передавального акту, розділового та ліквідаційного балансів; порядок розподілу майна, що залишилося після ліквідації тощо) [44, с. 62-63]. Із сказаним слід не погодитися. По-перше, у теорії права існує правило, згідно з яким наявність окремих елементів є підтвердженням наявності статусу. По-друге, проведемо аргументацію у вигляді доказу теореми способом від зворотного. Якщо припустити, що вислів названих вчених є вірним, то тоді є вірним і те, що інститут державної реєстрації суб’єктів господарювання, інститути неплатоспроможності і банкрутства (зокрема і комерційних НЗ) не регулюються нормами господарського права. А це є абсолютно невірним. Хибність погляду Є.В. Булатова та І.М. Острівного доведено. Отже, порядок утворення і припинення діяльності (реорганізації та ліквідації) приватних ВНЗ також мають складну орагінзаційно-господарську природу і, відповідно, повинні включатися у структуру їх господарсько-правового статусу.

На підтвердження важливої ролі господарських відносин у діяльності приватних ВНЗ наведемо аргументи іншого вітчизняного вченого: 1) є засобом конкретизації загального змісту норм права відповідно до конкретного життєвого випадку чи суб’єктів; 2) надають можливість приватним ВНЗ визначити яка сфера суспільних відносин регулюється за допомогою права; 3) надають змогу практично втілити права та обов’язки суб’єктів господарювання (приватних ВНЗ) в життя, а також конкретизувати зміст цих прав та обов’язків; 4) надають можливість визначити характер поведінки суб’єктів господарювання з точки зору її відповідності правовим вимогам або невідповідності; 5) визначають найбільш раціональний шлях досягнення мети господарської діяльності приватних ВНЗ; 6) надають можливість уникати виникнення соціальних конфліктів та сприяти їх подоланню [538, с. 219-220].

Для справедливості необхідно відзначити, що процедура утворення (державної реєстрації) НЗ не облишена і приватних інтересів їх засновників, власників їх майна, керівників і службовців різних державних органів, держадміністрацій, народних депутатів рад різних рівнів та ін. Однак ці інтереси не завжди відкрито визначаються і забезпечуються НПА. Особливістю правового статусу НЗ є наявність у них державного статусу. Його НЗ отримує не тому, що його засновниками виступають державні або муніципальні органи влади, а в силу того, що забезпечує належну якість освіти відповідно до вимог державного освітнього стандарту [526, с. 72]. Сказане підтверджує наявність публічних інтересів у створенні та діяльності НЗ.

Схожий і одночасно відмінний статус із суб’єктами господарювання у сфері освіти мають суб’єкти у галузі медицини. Там серед учасників договірних відносин можна виокремити кілька груп некомерційних суб’єктів господарювання, що фінансуються з різних джерел і знаходяться у структурі органів виконавчої влади – МОЗ України, у структурі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; а також і комерційними суб’єктами у вигляді державних та комунальних фармацевтичних підприємств та як господарюючі суб’єкти медичної і фармацевтичної практики [374, с. 38]. У зв’язку із цим виникає питання: чому суб’єктам у сфері медицини дозволено мати статус підприємця, а схожим із ними суб’єктам господарювання у сфері освіти дозволено лише здійснення некомерційного господарювання ? При цьому потенційна суспільна небезпека від порушень правил та законодавства при наданні медичних послуг є більшою, ніж при наданні освітніх послуг. Таке порівняння є черговим аргументом на користь скасування виключно некомерційного статусу ВНЗ.

На сьогоднішній день надважливого значення набув пошук відповіді на питання відносно забезпечення якості освіти (особливо вищої). Зараз в Україні утворено надмірну кількість НЗ (особливо ВНЗ), значна кількість з яких неякісно господарює і демпінгує на ринку освітніх послуг. У МОН підрахували вартість «якісного» диплому. Так, на 1 червня 2010 року було визначено, що вона не може бути меншою 10 тис. грн. на рік [222]. У нас же за значно меншу вартість навчання за рік невеликі приватні НЗ обіцяють зробити з абітурієнта якісного програміста, юриста, економіста, інженера або архітектора.

О. Святоцький вказує, що на сьогодні у Великій Британії існує близько 100 університетів, у Франції – близько 80, в Італії – близько 60, у Польщі – 11, а в Україні – 904, із них 288 навчають майбутніх юристів [226, с. 11-12]. У РФ сьогодні 1090 ВНЗ різної спеціалізації (з філіалами 3800) і 7 млн. 300 тис. студентів. Це багато, проте за критерієм доступності освіти РФ займає 18-те місце у світі [227, с. 114]. Чисельність населення РФ утричі переважає українську. Хоча і для РФ така кількість ВНЗ є великою.

Слід сказати, що 80 ВНЗ було у Франції й у 2003 році, у той час як в Україні було 350 ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації, серед яких 82 мали статус національних [184, с. 221; 256, с. 101]. Отже, в Україні протягом кількох років збільшувалася кількість ВНЗ, а в інших країнах вона залишалася стабільною.

Подібна ситуація спостерігається й у сфері середньої освіти, де протягом останніх років кількість денних НЗ зросла на 655, а кількість учнів скоротилася на 196 тисяч осіб. Однак тут збільшення кількості шкіл може бути виправдано намаганням скасувати навчання у дві зміни [471, с. 84], а також появою значної кількості недержавних шкіл. А от поява «зайвої кількості» ВНЗ може викликати негативи. Багато вчених і практиків вказують на негативні наслідки надмірної кількості ВНЗ для якості освітніх послуг. Р.В. Шаповал вважає наявність великої кількості малопотужних за освітнім і науковим потенціалом НЗ стримуючим фактором розвитку освіти, а також таким, що негативно впливає на якість освітньої діяльності [585, с. 217]. Л. Марчук вважає, що на сьогодні у Львові ВНЗ більше, ніж у всій Франції, у т.ч. є кілька університетів [292]. Схожа ситуація спостерігається не лише в залежності від географічного критерію, але й в залежності від критерію галузевого. Зокрема це підтверджується на прикладі організації освіти у сфері МВС України, де було зруйновано струнку систему підготовки кадрів для підрозділів ОВС, яка базувалася на середніх школах міліції, що готували фахівців із середньою спеціальною освітою. У системі МВС склалася думка, що кожен правоохоронець в офіцерських погонах має бути юристом з вищою освітою [594, с. 252]. М.Н. Курко вказує, що сьогодні ВНЗ України приймають на навчання 70 % випускників шкіл. За прогнозами європейських експертів, для надання якісної освіти Україні достатньо мати 40-50 ВНЗ зі статусом автономної діяльності [261, с. 120]. З наведеним можна погодитися.

Схожі думки висловлює О.М. Бандурка. Він вважає, що сьогодні необхідно йти шляхом створення великих навчально-наукових комплексів з розвинутою інфраструктурою, науковими школами, з інформаційно-технологічним забезпеченням, науковими бібліотеками, науково-дослідними підрозділами і потужним науково-педагогічним складом. Безумовно, реформування системи вищої освіти шляхом скорочення дрібних і неефективних інститутів та філій, на думку вченого, є доречним і доцільним. Цілком виправданою є лінія МВС України, спрямована на оптимізацію мережі відомчих НЗ, вона обґрунтована і відповідає потребам часу [10, с. 12-13].

Окремими вченими збільшення обсягів надання послуг у сфері освіти видається за позитив. Проте у цих випадках мова йде про ВНЗ, що надають якісні послуги у сфері освіти і мають для цього необхідний матеріально-технічний, фінансовий та науковий потенціал. Так, В.Я. Тацій вказує, що у провідному ВНЗ Харкова значно збільшився прийом студентів (у 1992 році на І курс усіх форм навчання було прийнято 1643 студенти, а в 2004 – 2853); випуск молодих фахівців 1992 року складав 834 спеціалісти, 2004 – 2666; щорічна кількість студентів складає близько 16 тисяч [529, с. 42]. На обґрунтування оптимістичної позиції В.Я. Тацій вказує, що постійно високим є й рейтинг спеціалістів на ринку праці, незважаючи на те, що підготовку юристів сьогодні здійснюють більше 150 ВНЗ та факультетів [529, с. 42]. Проте збільшення набору студентів на комерційній основі може зламати традиції навіть найбільш відомих університетів.

Тому у державних університетах необхідно захищати існуючі стандарти від деградації через комерційну спрямованість; а для забезпечення суспільного характеру вищої освіти в інтересах самого суспільства, студентів і викладачів необхідно вимагати від приватних університетів дотримання високих стандартів [575, с. 447]. Слід підтримати думку вітчизняного вченого у тому, що з одного боку поява нових різноманітних НЗ має сприяти більшій гнучкості системи підготовки кадрів, ліквідації монополії держави у даній сфері. Проте не варто на шляху до масовості вищої освіти забувати про підготовку та виховання еліти українського суспільства [220, с. 111]. Для найбільш ефективних ВНЗ, що надають високоякісні освітні й інші послуги, профільні міністерства (передусім МОН України) у розвиток положень статті 12 ГК України повинні передбачати інвестиційні, податкові та інші пільги.

На жаль, університетську науку останнім часом вразила ерозія: з одного боку, намітилася глибока утилітаризація класичних університетів, з іншого – виникли НЗ, що мають лише назву «університет» [220, с. 110]. Саме для того, щоб відрізнити дійсно якісні університети, академії та інститути від тих НЗ, які лише мають такі назви, державою було запроваджено додаткові процедури – ліцензування та акредитації, які виконують роль засобів регулюючого впливу держави на діяльність НЗ. Завдяки ним статус НЗ отримують лише суб’єкти господарювання, які відповідають достатньо жорстким ліцензійним або акредитаційним умовам.

Проходження ліцензування, акредитації, сертифікації і т.п. є необхідною умовою для здійснення більшості видів позабюджетної діяльності і, крім того, визначає ряд найважливіших кількісних і якісних обмежень для неї: граничний контингент студентів і, відповідно, потенційні розміри платного прийому; набір спеціальностей, за якими здійснюється освітня діяльність та ін. [319, с. 118].

В Україні законодавство про ліцензування має три рівні. Загальні засади ліцензування окремих видів господарської діяльності визначаються нормами ЦК України (статті 91, 227, 426, 464, 1107-1114) та ГК України (статті 12, 14, 43, 51, 128, 131, 239, 245), а також нормами Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (частиною 1 статті 9 передбачено, що окремі види господарської діяльності підлягають ліцензуванню відповідно до спеціальних законів, а пунктом 7 цієї частини 1 статті 9 передбачено, що до таких видів діяльності належить діяльність у сфері освіти) [441].

Норми названих статей носять загальний характер. Тому специфіка ліцензування господарської діяльності у сфері освіти знаходиться у межах спеціального законодавства про освіту (зокрема у законах). У Законі України «Про освіту» у статті 12 до повноважень МОН України віднесено проведення акредитації ВНЗ та професійно-технічних НЗ незалежно від форм власності та підпорядкування, видачу їм ліцензій і сертифікатів; пунктом 2 статті 15 ліцензування, інспектування, атестацію та акредитацію НЗ виділено в якості критеріїв визначення відповідності освітніх послуг державним стандартам і вимогам; пунктом 3 статті 15 лише за результатами ліцензування МОН України, МОН АРК, місцеві органи управління освітою у межах своїх повноважень надають НЗ незалежно від форм власності ліцензії на право здійснення освітньої діяльності і вносять їх до державного реєстру НЗ; пунктом 5 статті 18 «Умови створення НЗ» передбачено, що діяльність НЗ розпочинається за наявності ліцензії на здійснення діяльності, пов’язаної з наданням послуг для одержання освіти і підготовкою фахівців різних рівнів кваліфікації, а ліцензія видається у порядку, що встановлюється КМУ [448].

Законом України «Про дошкільну освіту» передбачено обов’язковість наявності ліцензії на право надання освітніх послуг у сфері дошкільної освіти у дошкільного НЗ, заснованого на приватній формі власності (пункт 3 статті 11) [410]. Обов’язковість наявності ліцензії у загальноосвітніх НЗ, заснованих на приватній формі власності, визначено пунктом 2 статті 8 Закону України «Про загальну середню освіту» [413].

Законом України «Про позашкільну освіту» передбачено, що приватні позашкільні НЗ здійснюють свою освітню діяльність після реєстрації статуту та за наявності ліцензії (пункт 3 статті 14; стаття 28) [451]. Схожі норми містить Закон України «Про професійно-технічну освіту»: статтею 7 ліцензування НЗ незалежно від форм власності покладено на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері ПТО; статтею 9 на Раду міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у галузі управління ПТО; статтею 19 передбачено, що професійно-технічні НЗ незалежно від форм власності та підпорядкування розпочинають діяльність після отримання ліцензії, а ліцензія видається у порядку, що встановлюється КМУ [456].

У Законі України «Про вищу освіту» регулюванню ліцензування приділено окрему статтю 28 «Ліцензування освітньої діяльності, акредитація напрямів, спеціальностей та ВНЗ». Цією статтею за порядком видачі ліцензій відправлено до КМУ; визначено зміст ліцензії; передбачено необхідність проходження ВНЗ ліцензійної експертизи; встановлено двомісячний термін для прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі; висунуто умови видачі ліцензії ВНЗ [404].

Основним спеціальним НПА з питань ліцензування надання освітніх послуг є постанова КМУ «Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг» від 8 серпня 2007 року № 1019. Пунктом 2 затвердженого цією постановою Порядку визначено, що ліцензуванню підлягає діяльність з надання більш ніж 20 видів освітніх послуг [440]. Пунктом 10 визначено органи ліцензування: 1) МОН України – щодо надання послуг у сфері професійно-технічної та вищої освіти; 2) МОН АРК, органи управління освітою обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій – щодо надання послуг у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти [440].

Для економічно розвинених країн типовим є змішане державно-громадське регулювання діяльності у галузі вищої освіти. Ліцензування є прерогативою державних органів, якщо воно взагалі передбачене національним законодавством. Акредитація в більшості країн має добровільний характер і являє собою різноманітні рейтингові оцінки, наприклад, у США [3, с. 36].

Порядком також визначено особливості підготовки та проведення ліцензування, документи, що додаються до заяви про видачу ліцензії, строк прийняття органом ліцензування рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії, органи контролю за дотриманням ліцензійних умов – Державна інспекція НЗ, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що мають у підпорядкуванні НЗ, і власників НЗ [440]. Отже, після визначення легальних положень про ліцензування НЗ необхідно перейти до розгляду теоретичних та практичних положень ліцензування.

Інститут ліцензування як засіб регулюючого впливу держави на суб’єкти господарювання з’явився ще на початку ХІХ століття: у 1808 році – в Англії, у 1809 році – у Франції, у 1811 році – у Росії, у 1812 році – у Швеції [52, с. 173]. Під час становлення системи державного регулювання діяльності у сфері освіти, системи ліцензування та акредитації були певні позитивні приклади забезпечення якості освіти «знизу» на території українських земель у складі Російської імперії. Так, у релігійній конфесії менонітів - німецьких колоністів з 40-х років ХІХ століття громадськість на чолі з реформатором Й. Корнісом здійснила низку якісних змін. Зокрема проведені реформи передбачали введення «тарифної сітки» для визначення платні вчителеві, встановлення іспиту під час прийому педагога на роботу. Ці положення захистили школу від непрофесіоналів і позитивно позначилися на системі освіти цієї конфесії [36, с. 73; 188, с. 45]. Порядок і контроль якості у сфері освіти ще 150 років тому приводили до позитивних результатів.

На сьогодні в Україні ліцензуванню підлягають освітні послуги у сфері: дошкільної освіти та початкової загальної освіти; базової та повної загальної середньої освіти. Крім того, ліцензування передбачене щодо освітніх послуг, які надаються у сфері позашкільної освіти за різними напрямами [356, с. 69]. Крім цього у сфері освіти НЗ можуть здійснювати додаткову освітню або іншу господарську діяльність, значна кількість видів якої підлягає ліцензуванню.

Н.О. Саніахметова вважає, що ліцензування необхідне для протидії вступу на ринок1 осіб, не здатних внаслідок відсутності відповідної кваліфікації й інших можливостей грамотно займатися певним видом діяльності і спрямоване на захист споживачів та й самих учасників підприємницької діяльності [488, с. 8]. Ще жорсткіше висловлюється С.Е. Жилінський, який вказує, що ліцензування оберігає економіку від проникнення на ринки з пропозиціями товарів, робіт і послуг некваліфікованих людей, які не мають необхідної матеріальної бази для здійснення підприємницької діяльності, захищає учасників ринкових відносин, включаючи самих підприємців, а не тільки споживачів, від різного роду пройдисвітів [183, с. 129].

Враховуючи зміст законодавства і практики можна виділити характерні ознаки ліцензування господарської діяльності: 1) передбачає надання дозволу на заняття певним видом господарської діяльності; 2) це діяльність, пов’язана з видачею ліцензій та вчиненням інших дій, що пов’язані з видачею ліцензій; 3) провадиться тільки уповноваженими на це державними органами; 4) ліцензії видаються тільки певним особам; 5) ліцензуванню підлягають тільки певні види господарської діяльності; 6) це надання дозволу на певний строк; 7) це надання дозволу за певних умов [211, с. 183]. Надані характеристики можна доповнити тим, що ліцензування є одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання; за його допомогою підтримуються ті НЗ, які відповідають ліцензійним вимогам, тобто спроможні якісно господарювати у сфері освіти; за допомогою зупинення дії або анулювання ліцензії, застосування органом ліцензування штрафних санкцій до НЗ, діяльність яких не відповідає вимогам, порушники стимулюються до свідомої зміни своєї поведінки. Призупинення дії ліцензій або скасування ліцензій належать до планово-госпрозрахункових санкцій, які у випадку не усунення недоліків самим суб’єктом господарювання застосовуються компетентним органом, яким було виявлено порушення [391, с. 142].

Ю.М. Рєпкіна розглянула визначення поняття «ліцензування» у статті 14 ГК України, у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», у Ліцензійних умовах провадження страхової діяльності та Ліцензійних умовах провадження діяльності з адміністрування недержавних пенсійних фондів, а також поняття ліцензування, закріплене у Федеральному законі РФ «Про ліцензування окремих видів господарської діяльності» і зробила висновок про його неоднозначність [477, с. 83]. У кожній сфері, у кожному ліцензованому виді господарської діяльності є особливості. Визначення ліцензування дано у пункті 1 статті 14 ГК України [74]; статтею 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [441]; статтею 1 Закону України «Про вищу освіту» [404]; статтею 1 Порядку ліцензування діяльності з надання освітніх послуг, затвердженого постановою КМУ від 8 серпня 2007 року № 1019 [440].

К.А. Карчевським пропонується наступне визначення поняття ліцензування: правовідносини, пов’язані з наданням суб’єктам господарювання, які відповідають встановленим вимогам (ліцензійним умовам), тимчасового дозволу на заняття певним видом (видами) господарської діяльності, який встановлений законодавством, що здійснюється спеціально уповноваженими державними органами шляхом вчинення ліцензійних дій, встановлених законодавством [211, с. 187]. Слід погодитися із таким визначенням. Проте тут необхідне уточнення стосовно діяльності у сфері освіти, а також відносно учасників відносин, що складаються при ліцензуванні.

Такими учасниками на переконання О.П. Віхрова є, з одного боку, суб’єкти господарювання, а з іншого – суб’єкти організаційно-господарських повноважень, наділені господарською компетенцією щодо цих суб’єктів. Ці відносини за своїми ознаками повною мірою відповідають ознакам організаційно-господарських зобов’язань, і є організаційно-господарськими зобов’язаннями з ліцензування господарської діяльності [57, с. 159].

НЗ, що виконує усі ліцензійні умови, може вимагати від органу ліцензування надати йому ліцензію. З іншого боку, орган ліцензування може вимагати від НЗ надати йому документи, що підтверджують виконання ним вимог законодавства та ліцензійних умов. Контроль за дотриманням ліцензійних умов у сфері освіти здійснюють органи управління освітою та Державна інспекція НЗ. За результатами перевірки органи ліцензування мають право анулювати видані ліцензії, а також вносити пропозиції НЗ про усунення порушень ліцензійних умов [356, с. 69].

Вважаємо, що до складу органів ліцензування та органів з контролю дотримання ліцензійних умов НЗ повинні входити провідні вчені, педагоги та управлінці у сфері освіти, які будуть пропонуватися вченими радами НЗ та обиратися на певний строк радою органу ліцензування.

Викладачі повинні брати участь в оцінці своїх університетів. Лише так можна гарантувати якість «продукції». Неприпустимо, коли визначення якості віддається ринку. При цьому приватні ВНЗ повинні відповідати тим самим жорстким стандартам, що і державні [575, с. 439]. Можливо, сербський вчений має рацію у питанні неприпустимості ринкового регулювання сфери освіти. Однак і самі викладачі не зможуть об’єктивно оцінити якість наданих ними або їх колегами освітніх послуг, адже є прямо зацікавленими. Процедури легітимації повинні здійснюватися як мінімум під контролем державних органів або органів господарського керівництва, а як максимум – безпосередньо державними органами, і як виключення – органами та організаціями, прямо ними уповноваженими.

Крім представників самих НЗ висловлюється думка відносно необхідності залучення до органу ліцензування та ДАК України представників Міністерства юстиції. Відсторонення Міністерства від цього процесу, на думку заступника Міністра юстиції В.В. Богатиря, призвело до того, що не всі ВНЗ різних форм власності відповідають ліцензійним умовам щодо кадрового, методичного та матеріально-технічного забезпечення. Ця проблема породжує незадовільну якість підготовки юристів [226, с. 12]. Складно сказати, наскільки об’єктивною є думка заступника міністра. Можливо, присутність представника такого Міністерства принаймні сприятиме підвищенню об’єктивізації оцінки юридичних НЗ.

А на сьогодні представники окремих державних органів не беруть участі у ліцензуванні. Проте присутність на українському ринку освіти представників зарубіжних організацій виставляється як певний позитив. Так, Ю. Миколаїв вказує, що Луганський національний університет імені Т. Шевченка у 2006 році першим в Україні пройшов процедуру зовнішнього незалежного експертного оцінювання, яку здійснює Європейська асоціація університетів. Комісія визнає, що якість освіти в університеті відповідає європейським нормам і стандартам Болонської системи, й дає рекомендації з удосконалення науково-освітньої роботи [304, с. 29]. Названа організація є авторитетною та має офіційний статус. Однак можуть траплятися випадки коли не впевнені у своїх можливостях НЗ будуть отримувати підтвердження свого наукового, навчального та матеріального потенціалу від підприємницьких структур, утворених окремими особами у різних країнах. Аби такі ситуації траплялися якомога рідше Є.А. Огаренко пропонує створити в Україні інфраструктуру акредитаційних центрів, налагодити систему контролю за виконанням умов ліцензій, виданих ВНЗ різних форм власності [356, с. 70]. Проте лише утворенням великих акредитаційних центрів усі проблеми, пов’язані із ліцензуванням окремих видів господарської діяльності у сфері освіти, подолати все одно неможливо. Необхідно вносити зміни до власне ліцензійних умов та інших положень законодавства про ліцензування діяльності НЗ.

Найбільше пропозицій у цьому напрямі зробив вітчизняний вчений та практик у сфері освіти В.О. Огнев’юк. Він вказує, що за умови універсалізації навчальних планів саме студент має вибрати форму навчання – очну, заочну, очно-заочну, очно-дистанційну, а можливо, і використання різних форм навчання у різних семестрах. Тим більше, що ліцензування форм навчання суперечить нормам Закону України «Про освіту», згідно з якими форми навчання самостійно визначає ВНЗ [359, с. 8]. Також вчений ставить під сумнів необхідність застосування при ліцензуванні НЗ показника кількості місць у читальних залах, адже кожна навчальна аудиторія може виконувати функцію читального залу, а наявність Інтернету взагалі робить зайвими читальні зали [359, с. 8]. В.О. Огнев’юк також слушно пропонує відмовитися від застарілих показників кількості книг із розрахунку на одного студента, кількості періодичних фахових видань (усі вони представлені в Інтернеті) [360, с. 19]. Проте слід посперечатися із думкою вченого щодо необхідності припинити ліцензування доуніверситетської освіти [360, с. 19]. Тут треба підходити зважено. Якщо доуніверситетську освіту надаватимуть ВНЗ, які отримали ліцензію на надання послуг вищої освіти, то тут можна погодитися із зайвістю ліцензування доуніверситетської освіти. Слід висловити сумнів і відносно пропозиції вченого щодо передачі вченим радам інститутів права вирішувати питання ліцензування підготовки в коледжах [360, с. 19]. Зі зменшенням кількості ВНЗ та підвищенням конкуренції інститути та коледжі можуть опинитися в одному маркетинговому секторі і бути прямими конкурентами (певна частина абітурієнтів вступить до коледжів, отримає професію і не буде вступати до інститутів). Той самий аргумент можна навести на доведення незгоди з пропозицією щодо ліцензування бакалаврських програм вченими радами університетів і залишення ДАК України лише магістерських програм [360, с. 19]. Уже сьогодні значна кількість студентів, які отримали ОКР «бакалавр», іде працювати і відмовляється від отримання ОКР «магістр». Наведене вказує на можливість зловживань інститутів при ліцензуванні підготовки в коледжах, а університетів – при ліцензуванні бакалаврських програм, за якими навчають інститути.

В.О. Огнев’юком вказується на необхідність переглянути питання про ліцензійні обсяги, яке втрачає актуальність в умовах демографічної кризи [360, с. 19]. Вважаємо, що скасування ліцензійних обсягів для НЗ призведе до негативного дисбалансу між провідними та іншими НЗ. Перші наберуть на навчання зайву кількість студентів за рахунок других. У підсумку другі повинні будуть припиняти свою діяльність, а перші не зможуть надати якісні послуги усім набраним ними студентам. Саме тому на позначення студентів, яким провідні НЗ в силу об’єктивних причин не зможуть надати якісні послуги, нами було використано слово «зайві». В обох випадках скасування ліцензійного обсягу для НЗ матиме негативні наслідки як для самих НЗ, так і для споживачів їхніх послуг і для держави.

Проектом закону «Про вищу освіту» № 7486-1 (законопроектом МОН України) запропоновано визначати ВНЗ за кількістю студентів. У класичному університеті за денною формою повинно навчатися не менш як 10 тис. осіб; у профільному університеті – не менш як 6 тисяч; в академії – не менш як 3 тисячі; у коледжі – не менш як тисячі осіб [556]. Із таким поділом НЗ за кількістю студентів можна безумовно погодитися, оскільки ВНЗ, що навчатиме на п’яти курсах кількість студентів, меншу запропонованим, навряд чи відповідатиме ліцензійним умовам за якістю матеріальної бази та кількістю профільних докторів (професорів) та кандидатів наук (доцентів). Незгоду викликає лише відсутність у названій структурі такого виду НЗ як інститут. Вимоги Болонської системи не вказують на заборону діяльності такого виду НЗ [639]. У зв’язку із цим у РФ при переході до Болонської системи на сучасному етапі крім національних науково-дослідницьких університетів, федеральних університетів, НЗ вищої професійної освіти запропоновано утворювати усі інші НЗ вищої професійної освіти: коледжі (вправі реалізовувати перший ОКР вищої освіти – бакалаврат), інститути, академії, університети, що не ввійшли у попередні групи, серед них військові університети та інститути. При цьому інститути та академії як самостійні різновиди ВНЗ раніше передбачалося зберегти в якості форм додаткової вищої освіти. Проте 1 лютого 2011 року на засіданні робочої групи, що працює над законом «Про освіту», їх вирішено зберегти у тому вигляді, в якому вони зараз функціонують [227, с. 116]. Тому пропонуємо в Україні з метою збереження відносно високої якості послуг НЗ підтримати пропозиції щодо визначення виду ВНЗ за ліцензованим набором студентів на денній формі навчання у вищевказаній кількості, проте додати ще інститут, в якому на денній формі повинно навчатися не менш як 2 тисячі осіб.

Отже, ліцензування господарської діяльності НЗ є одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність цих НЗ. Одним, проте не єдиним. Крім нього до НЗ можуть застосовуватися й інші засоби, що визначають легітимацію. Серед них акредитація НЗ, атестація НЗ і педагогів.

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 24 визначено ВНЗ чотирьох рівнів акредитації [404].

Пунктом 2 статті 28 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що акредитації підлягає напрям, спеціальність та ВНЗ. Акредитація здійснюється ДАК України. Цей орган на підставі заяви ВНЗ про проведення акредитаційної експертизи приймає рішення про видачу сертифіката про акредитацію напряму, спеціальності та ВНЗ чи про відмову у його видачі. ВНЗ, що успішно пройшли акредитаційну експертизу, отримують сертифікат про акредитацію напряму, спеціальності або ВНЗ, термін дії якого не може перевищувати 10 років [404].

Особливості та порядок проведення акредитації НЗ визначено положенням про акредитацію ВНЗ і спеціальностей у ВНЗ та вищих професійних училищах, затвердженим постановою КМУ від 9 серпня 2001 року № 978 [417]. Пунктом 7 цього Положення визначено, що загальний термін дії сертифіката становить для НЗ, які мають статус національного, 10 років, інших – 5 років. Пунктами 9-16 Положення визначено порядок проходження акредитації, права та обов’язки акредитованого НЗ, встановлено порядок апеляційного оскарження НЗ рішень ДАК перед МОН України [417].

Зазвичай у практиці діяльності НЗ суперечливі питання, пов’язані із акредитацією, виникають не часто1. Можливо, це пов’язано із точним визначенням умов акредитації. Кожен НЗ заздалегідь знає, скажімо, який рівень акредитації може отримати чи підтвердити, а тому не претендує на інший.

В якості порівняльного прикладу наведемо систему акредитації США. Головним органом з акредитації у США є Рада з акредитації вищої освіти, основною метою діяльності якої є забезпечення стандарту якості вищої освіти, гарантування її якості для громадських, державних організацій, агентств та роботодавців, інформації для студентів. Основними видами акредитації виступають інституціональна та спеціалізована акредитації, що мають свої особливості, специфічні для країни. Акредитовані ВНЗ входять до переліку НЗ, які враховуються офіційною статистикою, стають учасниками Федеральної програми фінансової допомоги студентам, отримують право на розробку освітніх програм за вимогами Департаменту освіти США [640, p. 206; 9, с. 8]. До спеціалізованої акредитації належить акредитація освітніх програм професійними асоціаціями. У США діють 45 загальнонаціональних професійних асоціацій. Як правило, професійні асоціації не приймають заяву на проведення акредитаційної експертизи окремої навчальної програми, якщо ВНЗ не пройшов загальну акредитацію [9, с. 8]. У нас же поділ акредитації на інституціональну та спеціалізовану відсутній.

Крім ліцензування та акредитації НЗ крім ВНЗ та ПТУ не рідше одного разу на десять років проходять державну атестацію, яка здійснюється шляхом проведення атестаційної експертизи. Останню згідно з Порядком державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних НЗ здійснюють МОН України, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні відповідні НЗ (для НЗ державної форми власності); а також МОН АРК, управління освіти і науки обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (для НЗ комунальної та приватної форм власності); відповідні органи управління, підпорядковані Раді міністрів АРК, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, до сфери управління яких належать позашкільні НЗ, органи місцевого самоврядування (для позашкільних НЗ комунальної форми власності); органи управління місцевих органів виконавчої влади відповідно до типу позашкільного НЗ та місця його розташування (для позашкільних НЗ приватної форми власності) [399].

Крім ліцензування, акредитації й атестації НЗ, які прямо впливають на легітимацію НЗ, опосередкований вплив на неї має атестація викладачів. Послуги НЗ надаються за посередництва викладачів. Від того, як підготовлені ці викладачі, яку освіту та практичний досвід вони самі отримали, залежить якість послуг, які вони будуть спроможні надати від імені НЗ. І від цього багато в чому залежить набір до певного НЗ, ефективність його роботи, рентабельність діяльності. Тому діяльність окремого викладача напряму впливає на діяльність НЗ та його конкурентоспроможність на ринку освітніх та інших послуг у сфері освіти. Підвищений публічний інтерес у діяльності у сфері освіти висуває підвищені вимоги до осіб, які безпосередньо надають освітні послуги: 1) повинні бути професіоналами у своїй галузі знань; 2) мати хист до педагогічної діяльності і вміння передати свої знання учням; 3) володіти високими моральними та людськими якостями. Такі вимоги приділялися в усіх країнах в усі часи. У 1586 році у школі Успенського братства Львова було складено «Порядок шкільний», у якому зокрема викладено вимоги до вчителя. Він мав бути «побожний, скромний, негнівливий, не срамослов, не чародій, не сміхун, не байкар, не прихильний єресі, а підмога благочестя, що являє собою образ добра в усьому» [586, с. 44].

Набуття та обсяг дієздатності педагогічних та науково-педагогічних працівників ВНЗ характеризуються рядом об’єктивних та суб’єктивних чинників, а саме: 1) посади педагогічних працівників можуть обіймати особи з вищою освітою ОКР «магістр», які пройшли спеціальну педагогічну підготовку; 2) посади науково-педагогічних працівників можуть обіймати особи, які мають наукові ступені або вчені звання, а також випускники магістратури; 3) посади педагогічних та науково-педагогічних працівників у ВНЗ, що відповідають статусу державного службовця, не мають права обіймати іноземці та особи без громадянства [307, с. 277].

Як бачимо, набуття викладачем правового статусу вимагає наявності у нього сукупності як формальних, так і практичних характеристик, які необхідно підтвердити в процесі атестації.

Атестація педагогічних працівників – це визначення їх відповідності зайнятій посаді, рівню кваліфікації, залежно від якого та залежно від стажу педагогічної роботи їм встановлюється кваліфікаційна категорія, та відповідний посадовий оклад [255, с. 76]. До стадій атестації педагогічних працівників відносять: 1) підготовку справи до атестації; 2) розгляд атестаційної справи; 3) прийняття рішень відповідним керуючим органом чи керівником за результатами проведеної атестації; 4) оскарження та опротестування прийнятого рішення (факультативна стадія); 5) виконання прийнятого рішення [577, с. 402]. Проведення атестації дозволяє залишати у НЗ лише найкращих працівників, спроможних реалізовувати завдання НЗ. Тому атестація працівників напряму впливає на якість послуг НЗ.

Атестація науково-педагогічних працівників дозволяє оцінити якість персоналу з точки зору відповідності його цілям і стратегії підприємства. Нормативно-правова база, що є основою атестаційного процесу, повинна постійно удосконалюватися, щоб не відставати від процесів, які відбуваються в управлінні персоналом та розвитку суспільства в цілому. Поведінкові помилки, які мають місце при проведенні атестації і мають людську природу, повинні нейтралізовуватися правилами, встановленими законом [59, с. 134]. О.М. Бандурка пропонує завершити процес реформування і чітко визначити порядок державної атестації науково-педагогічного і наукового складу вищої кваліфікації, поєднати в одному структурному підрозділі, «в одних руках» надання й затвердження наукових ступенів і вчених звань [10, с. 14].

На сьогодні пунктами 1 і 2 статті 54 «Кадрове забезпечення сфери освіти» Закону України «Про освіту» визначено, що педагогічною діяльністю можуть займатися особи з високими моральними якостями, які мають відповідну освіту, професійно-практичну підготовку, фізичний стан яких дозволяє виконувати службові обов’язки. Педагогічну діяльність у НЗ здійснюють педагогічні працівники, у ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації та НЗ післядипломної освіти – науково-педагогічні працівники [448]. З цього нормативного положення О.Ф. Мельничук вбачає, що за рівнем акредитації НЗ, в якому працюють педагоги, їх можна поділити на 2 групи – педагогічні та науково-педагогічні [301, с. 53]. Останні мають спеціальний правовий статус, що характеризується наявністю спеціальної трудової правосуб’єктності працівника, реалізація якої спричиняє набуття працівником трудових прав і обов’язків, що відрізняються своїм специфічним змістом, виконання яких забезпечується спеціальними гарантіями, а в певних випадках – додатковими заходами відповідальності [249]. Пунктом 4 названої вище статті прямо визначено необхідність проходження атестації педагогічними працівниками. За результатами атестації визначаються відповідність працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюються категорії, педагогічні звання. Встановлення порядку атестації педагогічних працівників віднесено до компетенції МОН України. За рішенням атестаційної комісії може бути звільнено педагогічного працівника з роботи у порядку, встановленому загальним трудовим законодавством [448]. Окремі вчені питання атестації пов’язують виключно з отриманням наукового ступеня чи вченого звання. Для удосконалення цього процесу С.М. Серьогін пропонує на базі спецради, до якої входить сам, здійснювати наукові семінари як для тих, хто здобуває науковий ступінь, а також для експертів та опонентів за цією спеціальністю [492].

З питань атестації науково-педагогічних працівників заслуговує на увагу постанова ВАК Республіки Білорусь від 9 липня 2009 року № 9 «Про щорічний конкурс на кращу докторську та кандидатську дисертації» із чітким визначенням вимог до учасників, порядку організації та проведення конкурсу в чотирьох номінаціях: з гуманітарних, природничих, медичних та ветеринарних, технічних та сільськогосподарських наук [225, с. 57].

Обов’язковість проходження атестації педагогічними працівниками підтверджено Типовим положенням про атестацію педагогічних працівників, за яким визначаються відповідність педагогічного працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюється кваліфікаційна категорія, педагогічне звання (підпункт 1.2.); основними принципами атестації є відкритість та колегіальність, гуманне та доброзичливе ставлення до педагогічного працівника, повнота, об’єктивність та системність оцінювання його педагогічної діяльності (підпункт 1.4.) [428]1.

Типовим положенням визначено необхідність проходження атестації не рідше одного разу на п’ять років; порядок створення та повноваження атестаційних комісій; строки проведення атестації та ін. [428]. У багатьох НЗ атестації проводяться регулярно, а у багатьох запроваджуються. Обов’язковість атестації педагогічних працівників є позитивом, покликаним стимулювати їх до самовдосконалення; надасть керівництву НЗ додаткову можливість заміни дійсно якісними фахівцями осіб, що за професійними якостями не відповідають вимогам НЗ. А саму процедуру атестації викладачів можна вважати непрямим засобом регулюючого впливу держави на діяльність НЗ. У зв’язку з цим необхідно запровадити доктринальну та легальну класифікацію засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання з їх поділом на прямі та непрямі. Перші названо у частині 2 статті 12 ГК України. Вони є прямими, оскільки безпосередньо впливають на діяльність суб’єктів господарювання. Другі впливають на суб’єкти господарювання опосередковано (як атестація педагогічних працівників, державне кредитування студентів тощо). Їх перелік як і перелік перших не є виключним. Їх треба зібрати у новій частині 21 статті 12 ГК України.

Отже, на основі викладеного у підрозділі можна зробити наступні висновки. На сучасному етапі найбільш ефективними організаційно-правовими формами для НЗ є АТ, ТОВ або об’єднання підприємств. Для власників невеликих приватних НЗ ефективним може бути утворення асоційованих підприємств з перехресним володінням контрольними пакетами акцій різними з них. Утворення НЗ здійснюється КМУ, МОН України, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування або власниками майна НЗ. А сам порядок утворення НЗ має складну організаційно-господарську природу. Обрання організаційно-правової форми суб’єктом господарювання та проходження ним процедури державної реєстрації є хоча і великою, проте частиною процесу легітимації. Остання також передбачає зобов’язання щодо отримання спеціальних дозволів та допусків, проходження процедур, що дозволять йому бути повноцінним суб’єктом господарювання та здійснювати ті операції, надавати ті послуги, які передбачені його статутними документами (для ВНЗ статутом). Саме питання інших крім державної реєстрації способів легітимації сформують більш повну уяву про правовий статус НЗ.

Основними дієвими засобами регулюючого впливу держави на діяльність НЗ з метою дотримання якості освітніх та інших послуг у сфері освіти є ліцензування, акредитація, атестація НЗ та атестація педагогічних працівників. Завдяки цим засобам регулюючого впливу держави на діяльність НЗ в Україні держава відрізняє ті НЗ, які мають можливості надавати якісні послуги, від інших. Ліцензійні умови певною мірою застаріли через розвиток НТП, на що вказувалося окремими вітчизняними вченими. Тому необхідно змінити або скасувати окремі ліцензійні умови. У той же час слід наголосити на необхідності обов’язкового залишення інших ліцензійних умов. Система акредитації НЗ передбачає розподіл НЗ за чотирма рівнями. Акредитація НЗ є також ефективним засобом захисту НЗ. Запровадження обов’язкової атестації педагогічних працівників є ефективним засобом, що стимулює викладачів до самовдосконалення і сприяє НЗ у якісному відборі педагогічних кадрів і якісному наданні послуг у сфері освіти.

<< | >>
Источник: ДЕРЕВЯНКО Богдан Володимирович. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ. Д и с е р т а ц і я на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Донецьк –2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.2. Легітимація господарської діяльності навчальних закладів:

  1. Прибуток як результат фінансово-господарської діяльності підприємства.
  2. 15.4. ФІНАНСОВІ МЕТОДИ РЕГУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПІДПРИЄМСТВ І ОРГАНІЗАЦІЙ
  3. РОЗДІЛ 8. АУДИТ ФІНАНСОВО-ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
  4. 8.1. Суть і завдання аудиту фінансово-господарської діяльності бюджетних установ
  5. 2.15.4. Неакціонерні форми транснаціоналізації господарської діяльності
  6. ДЕРЕВЯНКО Богдан Володимирович. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ. Д и с е р т а ц і я на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Донецьк –2014, 2014
  7. ЗМІСТ
  8. 1.1. Теоретична основа господарської діяльності навчальних закладів
  9. 1.2. Поняття господарської діяльності навчальних закладів
  10. 1.4. Загальноправова основа господарської діяльності навчальних закладів
  11. 2.2. Легітимація господарської діяльності навчальних закладів
  12. 2.4. Господарська компетенція навчальних закладів
  13. РОЗДІЛ 3. правова РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ВИДІВ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ
  14. 3.1. Загальноправові ознаки діяльності навчальних закладів та правова регламентація основної освітньої діяльності
  15. 3.3. Правова регламентація неосвітньої господарської діяльності навчальних закладів
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -