<<
>>

§ 1. Теоретические аспекты распределения налоговых полномочий

Доходы органов власти состоят, главным образом, из налогов, особенно со второй половины XIX века. При этом местные власти нигде не пользуются полной податной автономией. В интересах всего государства закон устанавливает как качественные (в выборе формы), так и количественные (в установлении размера) ограничения их компетенции[150].

С другой стороны, отмечается, что центральное, региональные и местные правительства, по сути, являются лишь разными формами государственной организации, фундаментальное сходство которых отражается в аналогичности их финансовых систем[151].

Таким образом, можно говорить о системе управления налогами, под которой понимается порядок распределения между центром и местами (включая субъекты федерации) полномочий по управлению налогами (предметами ведения). Такой порядок является одной из важных составных частей налоговой системы. Благодаря нему распределяются полномочия по определению политики взимания налогов, разработке и опубликованию налогового законодательства, его применению и толкованию, началу и прекращению взимания налогов, регулированию дополнительных вычетов и ставок, уменьшений и освобождений от налогов[152].

Создание системы управления налогами как составной части налоговой системы может являться результатом налоговой децентрализации, которая включает в себя три взаимосвязанных процесса: наделение центральным правительством местные власти определёнными полномочиями, в том числе правом на установление налогов и определение бюджетных расходов; делегирование местным властям ответственности, с сохранением центральным правительством за собой общей ответственности за организацию системы управления налогами в государстве и права отменить такое делегирование; непосредственно децентрализация, т.е. наделение центральным правительством своих представителей в регионах обязанностью по оказанию определённых услуг населению.

Каждый из указанных процессов в определённой степени захватывает

- 153

понятие налоговой автономии .

Налоговая автономия включает в себя различные аспекты свободы, которой местные власти обладают в отношении своих налогов. Она охватывает такие аспекты, как право устанавливать или отменять налог, определять налоговую ставку и налоговую базу, предоставлять налоговые льготы частным лицам и фирмам и др.[153] [154]

Как правило, выделяют три аспекта налоговой автономии: 1) какой уровень власти имеет право выбирать, какие налоги должны взиматься и на каком уровне власти; 2) какой уровень власти имеет право законодательно определять налоговую базу и налоговые ставки; 3) какой уровень власти ответственен за администрирование налогов[155].

За последние несколько десятилетий как в федеративных, так и в унитарных государствах сформировалась тенденция, когда центральная власть всё чаще делегирует субнациональным образованиям различные свои полномочия, в том числе в налоговой сфере. Россия также не является исключением.

Вместе с тем, в настоящее время Россия среди других федеративных государств отличается высокой степенью централизации государственной власти, особенно в сфере налогообложения. Федеральная власть определяет налоги и сборы, взимаемые в Российской Федерации (федеральные, региональные, местные), и только она имеет право на их отмену (п. 1, п. 5 ст. 12 НК РФ). При этом право субъектов на установление налогов носит производный характер и ограничено федеральным законом[156] [157]. Все региональные (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог) и местные (земельный налог и налог на имущество физических лиц) налоги устанавливаются НК РФ (разд. IX и X) и законами субъекта или нормативно-правовыми актами органов представительной власти муниципального образования в соответствии с НК. При этом в отношении некоторых налогов как региональным, так и местным властям предоставляется ограниченная дискреция (в определении ставки налога, порядка и срока уплаты, особенностей определения налоговой базы, предоставлении налоговых льгот).

В зарубежной литературе большое количество исследований посвящено попытке установления связи между налоговой децентрализацией и уровнем или темпами экономического развития в стране. Если в теории исследователи- экономисты, главным образом, сходятся во мнении, что налоговая децентрализация способствует экономическому росту , то при практических исследованиях результаты зачастую оказываются противоречащими друг другу.

Кроме того, следующий вопрос, который встаёт при установлении какой бы то ни было связи между децентрализацией и экономическим ростом, - какая форма государственно-территориального устройства лучше с точки зрения обеспечения экономического развития и благополучия государства?

Если говорить о положительном экономическом эффекте децентрализации, необходимо обратить внимание на тот факт, что развитые страны отличаются большей степенью налоговой децентрализации по сравнению с развивающимися . Положительный эффект налоговой децентрализации доказывается на примере Швейцарии, Китая и других государств. Кроме того, одним из преимуществ федерализма и децентрализации, на которое указывает У. Оутс, является так называемый «лабораторный федерализм». Это явление ёмко выражено во фразе судьи Верховного суда США Л. Брэндайс в 1932 г.: «Одним из преимуществ федеральной системы является то, что смелый штат может, если того захотят его граждане, выступать своего рода лабораторией: проводить социальные и экономические эксперименты без риска для всей страны» .

Негативный экономический эффект налоговой децентрализации подробно описывает Р. Фельд. Так, учитывая конкуренцию между субнациональными образованиями и их относительную свободу в установлении и взимании налогов при децентрализации фискальных полномочий, можно сделать вывод, что богатые субнациональные образования будут становиться богаче, а бедные - беднее. Действительно, следуя модели Ч. Тьебу, налогоплательщики с более высоким уровнем дохода будут стремиться в юрисдикции с наименьшим налоговым бременем. Бедные регионы, наоборот, нуждаются в высоких налогах и, очевидно, проиграют при вступлении в «налоговое соревнование».

Для устранения налоговой конкуренции между субнациональными образованиями необходимы гармонизация и централизация фискальных полномочий, дополненные отлаженной системой межбюджетных трансфертов и, в частности, выравнивающих платежей. Таким образом, в данном примере именно [158] [159] централизация фискальных полномочий способствует большему экономическому развитию регионов[160].

Вывод, который А. Юшков делает из столь противоречивых результатов экономических исследований, сводится к тому, что необходимо учитывать как многогранность самого явления децентрализации (по меньшей мере тот факт, что децентрализация может иметь место в отношении налогов (доходной части), расходной части, а также в отношении других фискальных полномочий уровней власти), так и разнообразие показателей экономического роста государства[161].

Проведённые исследования о связи налоговой децентрализации и экономического роста не могут дать чёткого ответа, существует ли эта связь, является ли она положительной или отрицательной, также в силу того, что невозможно обеспечить «чистоту эксперимента». Невозможно исключить влияние других государств, мировых экономических и политических кризисов, техногенных катастроф, природных катаклизмов, а также этнополитических факторов.

В связи с дилеммой об экономической эффективности налоговой децентрализации встают неизбежные вопросы: какие налоговые полномочия следует делегировать, в какой мере и каким субнациональным образованиям (региональному или местному уровню); существуют ли общие правила распределения налоговых полномочий; какая модель распределения налоговых полномочий является наиболее эффективной. Поиск ответов на эти вопросы представляется целесообразным начать с фундаментального изучения принципов, методов и различных подходов к проблеме распределения налоговых полномочий между уровнями власти.

Принципы налогового федерализма - это начала, на которых может основываться распределение налоговых полномочий между уровнями власти в государстве. В теории выделяют следующие основные принципы налогового федерализма: принцип выгоды (benefit principle), принцип платёжеспособности (ability-to-pay principle), а также принцип налогового равенства (principle of fiscal equivalence).

В соответствии с принципом выгоды лицо подлежит налогообложению в зависимости от получаемых им публичных услуг. Таким образом, этот принцип способствует установлению пошлин и сборов, а также некоторых налогов. Примером такого налога является налог на недвижимое имущество в Мексике, который взимается на уровне муниципалитетов на основе кадастровой стоимости имущества, при определении которой учитывается множество факторов: инфраструктура, озеленение прилегающей территории и пр. (например, в соответствии с Таблицей стоимости земельных участков на 2017 финансовый год муниципалитета Камарго, штат Чиуауа[162]). Одним из важных преимуществ принципа выгоды является то, что он способствует экономической эффективности, так как лицо точно знает стоимость оказываемой ему услуги[163]. Причём, эффективность налогов, основанных на принципе выгоды, согласно модели Тьебу, определяется способностью налогоплательщиков переезжать из одной юрисдикции в другую. Однако не все публичные услуги, даже на местном уровне, могут финансироваться исходя только из указанного принципа.

Согласно принципу платёжеспособности налоговое бремя лица должно быть прямо пропорционально его доходу. Этот принцип был сформулирован ещё А. Смитом как принцип справедливости и первая из четырёх максим налогообложения: налогоплательщики в каждом государстве должны вносить

свой финансовый вклад в государство в соответствии со своими возможностями, т.е. в соответствии с объёмом доходов, которые они получают, находясь под защитой данного государства[164]. Однако применимо к налоговому федерализму принцип платёжеспособности не всегда отражает справедливость

налогообложения. Так, основной задачей местных правительств является оказание услуг населению, в связи с чем более справедливым представляется применение принципа выгоды[165].

Сравнивая действие двух приведённых принципов, можно прийти к выводу, что более низкие уровни власти должны придерживаться налогов, основанных на принципе выгоды, в то время как принцип платёжеспособности лучше применяется более высокими уровнями власти[166].

Принцип налогового равенства, предложенный М. Олсоном в 1969 г.[167] (или принцип взаимности, по Р. Масгрейву[168], или принцип «идеальной топографии», по У. Оутсу[169]), предполагает, что налоги должна получать та юрисдикция (центральная, региональная, местная), которая предоставляет соответствующие услуги. Таким образом, территория, на которой оказываются услуги, должна совпадать с территорией, получающей финансирование на оказание данных услуг, что обеспечивает оптимальное равновесие, необходимое для благосостояния государства. В соответствии с принципом налогового равенства публичные услуги, которые оказываются на территории нескольких юрисдикций, (как, например, национальная оборона) должны финансироваться на более

высоких уровнях власти, а услуги, оказываемые в рамках одной юрисдикции

170

(городское освещение), - на более низком уровне .

Проведение в жизнь налогового федерализма обеспечивается рядом методов.

Методы распределения налоговых полномочий указывают на степень налоговой автономии субнационального образования в государстве. В теории выделяют три основных таких метода: предоставление права самостоятельного установления и администрирования налогов, налоговые надбавки, разделение

~ 171

налоговых поступлений .

Наибольшей налоговой автономией пользуются субнациональные образования при самостоятельном установлении и администрировании системы налогов. При такой степени налоговой автономии субнациональные образования могут планировать свои доходы и расходы, нести за них ответственность и самостоятельно определять объём общественных услуг, предоставляемых населению.

Такой модели придерживаются США, где налоговые полномочия штатов ограничены лишь разд. 8 ст. 1 Конституции («Конгресс имеет право ... регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев») и Поправками 5 и 14 о надлежащей правовой процедуре[170] [171] [172]. Такое распределение налоговых полномочий считал наиболее подходящим для США А. Гамильтон, утверждая, что штаты должны обладать независимой и неподконтрольной властью формировать собственные доходы для обеспечения собственных нужд и абсолютно и безусловно сохранять эту власть (за исключением права установления импортно-экспортных пошлин) .

Вместе с тем, у такого метода есть существенные недостатки: значительные различия налоговых систем юрисдикций одного уровня влекут необоснованные затраты (например, при перемещении товаров и услуг, торговле), а также способствуют размыванию налоговой базы.

Некоторые преимущества собственной налоговой системы, однако без указанных недостатков, сохраняет второй метод - налоговые надбавки, который состоит в том, что один и тот же налог взимается как на центральном, так и на субнациональном уровне, но в рамках, установленных центральной властью (с определённой налоговой базы или с применением определённых налоговых ставок). Однако такой метод влечёт трудности с отнесением налоговой базы к конкретной юрисдикции и необходимость введения системы межбюджетных трансфертов с целью налогового выравнивания.

В качестве примера государства, где используется такая форма налоговой автономии, можно привести Испанию. В соответствии с Законом 2009 г. № 22 «О регулировании системы финансирования Автономных Сообществ общего режима и городов со статусом автономии и внесении изменений в отдельные

174

налоговые положения» , доход от ряда налогов и отдельные полномочия по их установлению переданы автономным сообществам (п. 1 ст. 25). Данные

положения касаются, в частности, налога на доходы физических лиц, налога на имущество, налога на наследование и дарение, налога на добавленную стоимость и др. К примеру, в отношении налога на доходы физических лиц, который регулируется Законом 2006 г. № 35 , автономным сообществам переданы

следующие полномочия: определять в установленных рамках необлагаемый [173] [174] [175] налоговый минимум; устанавливать шкалу налоговых ставок, которая должна быть прогрессивной и применяться к общей налоговой базе, определяемой центральной властью; устанавливать налоговые льготы (ст. 46).

В целях имплементации Органического закона 1980 г. № 8/1980 «О финансировании автономных сообществ»[176] [177] [178] [179] [180], который был изменён упомянутым Законом № 22/2009, в автономном сообществе Андалусия был принят Декрет-закон 2009 г. № 1/2009 «О принятии консолидированного текста положений, принятых автономным сообществом Андалусией в отношении переданных налогов» . Кроме того, был принят Закон 2010 г. № 18/2010 «О порядке передачи налогов от Государства автономному сообществу Андалусии и закреплении условий данной передачи» . В соответствии с данным законом были внесены изменения в п. 1 ст. 178 Органического закона 2007 г. № 2/2007 «О реформе Устава об автономии Андалусии» , в котором содержался перечень налогов, доходы от которых передаются автономному сообществу .

Третий метод - разделение налоговых поступлений реализуется в двух формах: перечисление более высоким уровнем власти в пользу субнациональных правительств части доходов от налогов, взимаемых только в данной юрисдикции, или перечисление им определённого процента от суммы общегосударственных налоговых поступлений.

Такой метод в качестве системы ассигнований между уровнями власти используется во многих странах (Австрия, Аргентина, Германия, Мексика, Турция, Чехия).

Так, в Мексике этот метод реализуется посредством Соглашений о присоединении к Национальной системе налоговой координации между Министерством финансов и государственного кредита и соответствующим субъектом. В соответствии с соглашениями, субъекты федерации имеют право на получение части доходов из Общего фонда взносов (ст. 1 Закона 1978 г.). Указанный фонд формируется из 20 % всех налоговых доходов государства, включая сборы за добычу полезных ископаемых (за некоторыми исключениями), а также из 80,29 % нефтяных доходов федерального правительства за финансовый год (ст. 2). Взносы распределяются между субъектами федерации по формулам, с учётом ВВП субъекта и доходов, полученных от налогов и сборов в данном субъекте за финансовый год (ст. 2).

Разделение налоговых поступлений в Мексике проводится и среди муниципалитетов (ст. 2-А). Это осуществляется посредством следующих механизмов:

- 0,136 % от доходов за финансовый год, поступающих в Общий фонд взносов, направляется приграничным муниципалитетам, через которые осуществляется экспорт или импорт товаров. Суммы, направляемые каждому муниципалитету, определяются посредством применения коэффициента участия, который зависит от доходов от налога на недвижимое имущество и от сборов за пользование водными ресурсами в муниципалитете за соответствующий финансовый год;

- перечисления из Нефтяного фонда Мексики для стабилизации и развития, направляемые приграничным муниципалитетам, через которые осуществляется экспорт углеводородов. Перечень муниципалитетов, которым направляются перечисления, и конкретные суммы ежемесячно сообщаются Национальной комиссией по углеводородам Министерству финансов и публичного кредита;

- 1 % от доходов за финансовый год, поступающих в Общий фонд взносов, направляется в Фонд по содействию развития муниципалитетов. Суммы указанного фонда распределяются между субъектами, с учётом доходов от налога на недвижимое имущество и от сборов за пользование водными ресурсами в муниципалитете за соответствующий финансовый год.

При этом в первых двух случаях перечисления осуществляется непосредственно от федерации муниципалитетам. В последнем случае субъекты выступают своего рода посредниками между федерацией и муниципалитетами.

Вместе с тем, существуют разнящиеся точки зрения относительно природы этого метода - налоговые полномочия субнациональных правительств сильно ограничены и сводятся лишь к определению статей расходов бюджета, в связи с чем этот метод зачастую относят к одной из форм межбюджетных трансфертов[181]. Однако во многих как развивающихся, так и развитых странах разделения налоговых поступлений таковыми не рассматриваются. Так, в Австрии разделения налоговых поступлений осуществляются на основании Закона «О финансовом выравнивании», который принимается раз в несколько лет (действующий закон 2016 г., в силе до 2021 г.) и в котором закреплён основной критерий - пропорциональное распределение налоговых доходов между землями на основании объёма налоговых поступлений от каждой земли[182].

Таким образом, представляется, что можно говорить о разделении налоговых поступлений как о методе распределения налоговых полномочий при условии, что такое разделение осуществляется на основании объёма налоговых поступлений от соответствующего субнационального образования. В иных случаях, в том числе, когда денежные средства направляются на определённые цели, или для финансового выравнивания территорий, такие переводы являются межбюджетными трансфертами.

Здесь же необходимо отметить, что второй указанный метод распределения налоговых полномочий, а именно, метод налоговых надбавок, фактически представляет собой совместное налогообложение.

Совместное (совпадающее) налогообложение возникает в случаях, когда органы власти двух или более уровней используют один и тот же вид налогообложения в пределах государства и, таким образом, вынуждены делить между собой объекты налогообложения либо конкурировать, хотя бы частично, в отношении одной и той же налоговой базы .

Совместное налогообложение - это не просто механическое распределение налоговых доходов между различными уровнями власти. Данное понятие относится именно к ситуации, при которой различные уровни власти в государстве осуществляют дискреционные полномочия во взимании налога с одной и той же налоговой базы. В таком случае изучению подлежат также и установленные законом или иными нормативно-правовыми актами ограничения

-184

данных полномочий .

Понятие «совместное налогообложение» неразрывно связано с понятием «двойное налогообложение», которое подразделяется на экономическое и юридическое, а также внешнее (международное) и внутреннее .

В контексте настоящей работы интерес для рассмотрения представляет внутреннее двойное налогообложение, которое, в свою очередь, подразделяется на горизонтальное и вертикальное.

Под вертикальным двойным налогообложением понимается взимание одного и того же налога на различных административно-территориальных [183] [184] [185]

уровнях государства с целью мобилизации дополнительных финансовых ресурсов. Примером вертикального двойного налогообложения является взимание муниципального и государственного подоходного налога в Швеции. Так, государственный подоходный налог в Швеции взимается по ставкам 20 % (при доходе от 438 900 до 638 500 шведских крон в год) и 25 % (при доходе свыше 638 500 шведских крон), необлагаемый налоговый минимум - 438 900 шведских крон[186] [187]. Ставка муниципального налога составляет от 29,19 % в коммуне Веллинге до 35,15 % в коммуне Доротеа .

В отличие от вертикального, горизонтальное двойное налогообложение возникает вследствие различий в определении объекта налогообложения между отдельными налоговыми системами одного административного уровня. Так, в США при уплате подоходного налога в некоторых штатах считается доходом только доход граждан, полученный в его границах; в других - только доход, полученный за пределами штата; в третьих - все доходы лиц, проживающих или работающих в штате и полученные ими как в самом штате, так и за его пределами.

В строгом смысле слова внутреннее двойное налогообложение, как и международное, увеличивает налоговое бремя налогоплательщика и, таким образом, нередко является негативным явлением, сдерживающим деловую активность субъектов правоотношений. Кроме того, сам факт многократного (двойного и более) обложения налогами противоречит основополагающему принципу налогообложения - принципу справедливости. Сформулированный ещё А. Смитом, этот принцип в настоящее время включает в себя два ключевых аспекта: «справедливость по горизонтали», в соответствии с которой лица, получающие одинаковый доход, уплачивают налоги по единым ставкам; и «справедливость по вертикали», под которой подразумевается установление налогов с прогрессирующей ставкой в целях перераспределения доходов .

Таким образом, многократное налогообложение, прежде всего, нарушает принцип «справедливости по горизонтали», когда лица с одинаковым доходом уплачивают налоги по различным ставкам в силу взаимных претензий различных налоговых юрисдикций на право налогообложения налогоплательщиков.

Вместе с тем, если к международному двойному налогообложению негативное отношение является общепринятым, что отражается в разработке различных методов его устранения и заключении с этой целью международных соглашений, то отношение к внутреннему двойному налогообложению в разных странах не столь однозначное.

Так, с точки зрения права Северной Америки и, в меньшей степени, Швейцарии, горизонтальное двойное налогообложение, действительно, является нежелательным явлением, в то время как вертикальное двойное налогообложение - это важная и неизбежная черта федерализма.

Вместе с тем, государства-члены Европейского союза, как правило, придерживаются противоположной точки зрения. Так, большинство стран- членов, имеющих федеративное административно-территориальное устройство, запрещают установление на региональном и местном уровнях налогов, аналогичных федеральным. Данный принцип non bis in idem, обычно относящийся к уголовному праву, прослеживается в правовых системах Бельгии и Германии и направлен на предотвращение чрезмерного налогового бремени для

189

налогоплательщика .

При совместном налогообложении достигается консенсус между уровнями власти относительно их полномочий в налоговой сфере, возникает возможность [188] [189] при установлении и сборе налога учитывать как макроэкономические показатели (за счёт части полномочий, отведённых центральному правительству), так и различные особенности (экономические, социальные, географические, исторические) отдельного субнационального образования. С этой точки зрения представляется, что совместное налогообложение является одним из наиболее действенных методов распределения налоговых полномочий между уровнями власти.

Вместе с тем, главная аналитическая задача налогового федерализма - как можно более эффективно определить функции и финансы, соответствующие центральному, региональным и местным правительствам, с целью максимально увеличить благосостояние граждан. Или, как более точно сформулировал эту задачу Р. Масгрейв: дать ответ на вопрос, кто должен облагать налогами, где и что?[190] [191]

Подходы к проблеме распределения налоговых полномочий. Для полного описания распределения налоговых полномочий вопросы, сформулированные Р. Масгрейвом, необходимо дополнить следующими: 1) какой уровень власти принимает решение об установлении налогов рассматриваемым уровнем власти; 2) какой уровень власти определяет налоговые базы; 3) какой уровень власти определяет налоговые ставки; 4) какой уровень власти осуществляет

191

администрирование налогов .

В теории выделяют два классических противоположных подхода к распределению полномочий в налоговой сфере между уровнями власти: традиционный подход, разработанный Р. Масгрейвом и У. Оутсом, и подход «общественного выбора», который предложили Дж. Бреннан и Дж. Бьюкенен[192].

Согласно данному подходу оптимальное распределение налоговых полномочий тесно связано с оптимальным распределением расходных функций соответствующего уровня власти. По Масгрейву, государство в сфере публичных финансов осуществляет три основные функции: 1) ассигнование - обеспечение общества необходимыми ресурсами; 2) распределение доходов; 3) стабилизация на макроэкономическом уровне . При этом функции распределения и стабилизации должны осуществляться центральным правительством, а функции ассигнования - по возможности местными властями как более осведомленными о нуждах населения. К такому же выводу приходит У. Оутс в теореме децентрализации, в соответствии с которой всегда будет более эффективным оказание локальных публичных услуг географически локализованному в рамках соответствующей юрисдикции населению местными властями, чем если бы такие

194

услуги оказывало центральное правительство через все юрисдикции .

Из этого следует, что налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций как самые действенные инструменты для осуществления функций распределения доходов и макроэкономической стабилизации должны

устанавливаться и взиматься центральным правительством. Таким образом, традиционный подход имеет твёрдое экономическое обоснование: центральное правительство несёт основную ответственность за макроэкономическую стабильность и распределение доходов для оказания помощи нуждающимся. Кроме того, именно центральное правительство должно предоставлять общественные блага государственного масштаба (оборона, денежная эмиссия), которые оказываются всему населению страны[193] [194] [195]. Что касается функции ассигнования, центральное и субнациональные правительства должны

использовать налоги, основанные на принципе выгоды.

Традиционный подход также предлагает некоторые ориентиры при установлении субнациональных налогов. Во-первых, налоговая база или предмет налогообложения по возможности должны быть закреплены за данной юрисдикцией, во избежание горизонтальной конкуренции или потери дохода. Во- вторых, налоговые базы субнациональных налогов должны быть равномерно распределены между юрисдикциями одного уровня для избежания

горизонтального налогового дисбаланса. И, в-третьих, на субнациональном уровне нужно взимать налоги, которые приносят стабильный доход, для обеспечения планирования расходов.

Однако традиционный подход был подвергнут серьёзной критике в силу недостатков, как с политической, так и с экономической точек зрения. Так, традиционный подход основывается на презумпции «благожелательности» государства, без учёта борьбы за политическую власть и финансирование[196] [197]. Кроме того, в федеративном государстве, где предполагается, что субнациональные образования должны иметь определённую степень налоговой автономии, традиционная модель оказывается несостоятельной. Также, несмотря на индивидуальные особенности, единым следствием для всех государств с традиционной моделью является несоответствие собственных доходов субнациональных уровней власти возложенным на них расходным обязанностям. Такое несоответствие центральные власти зачастую пытаются исправить за счёт различных форм межбюджетных трансфертов, которые, в свою очередь, приводят к новым проблемам в виде безответственности региональных и местных властей и

197

коррупции .

В отличие от традиционного подхода, где делается акцент на благонамеренность государства, в подходе общественного выбора, как в теории общественного договора Т. Гоббса, государство сравнивается с Левиафаном и использует налоги для получения максимального дохода и обеспечения максимального уровня собственных расходов[198]. Таким образом, налоговая конкуренция между юрисдикциями выполняет сдерживающую функцию и имеет положительный эффект, а предметы субнациональных налогов должны быть по возможности мобильны, что коррелирует с моделью Ч. Тьебу[199].

Данный подход также неоднократно подвергался критике, главным образом потому, что значительная горизонтальная конкуренция приводит к размыванию налоговой базы, сокращению бюджета отдельных юрисдикций и общему дисбалансу в государстве.

Интерес представляют и более современные подходы к проблеме распределения налоговых полномочий. Так, канадские исследователи У. Хеттич и С. Уайнер описали позитивный подход к организации структуры налогов, которая складываться естественным образом в результате стремления власти обеспечить бюджет определённого размера с наименьшими политическими затратами. При этом под политическими затратами понимается общее количество потерянных голосов избирателей на следующих выборах. Авторы разрабатывают несколько гипотез о влиянии внешних факторов на объём политических затрат и, соответственно, на структуру доходов бюджета: о давлении, оказываемом на налоговую систему одной юрисдикции другой конкурирующей юрисдикцией; чем больший доход получен с каждого доллара потенциальной налоговой базы конкретного налога, тем больше будет политическая оппозиция в отношении данного налога; и пр.[200]

В другой своей статье С. Уайнер отмечает, что оптимальное распределение налоговых полномочий обычно основывается на том, как изменится эластичность налога при его отнесении к той или иной юрисдикции. Налоги с относительно мобильными налоговыми базами отнесены к центральному правительству в целях предотвращения уклонения от их уплаты. А различные межбюджетные трансферты направлены на корректировку дисбаланса, который возникает при несоответствии расходных полномочий юрисдикций их полномочиям по установлению налогов. Уайнер также развивает мысль о том, что распределение налоговых полномочий, установленное конституцией, не играет существенной роли, так как впоследствии имеет место их перераспределение. Оно происходит в

результате борьбы между различными уровнями власти за право

201

налогообложения и подвергается пересмотру под действием внешних факторов (например, введение Соглашений военного времени, которые были заключены между федерацией и провинциями для целей администрирования

корпорационного налога и налога на доходы физических лиц в Канаде на время Второй Мировой Войны ).

Кроме того, с начала 1990-х гг. формируется так называемое «второе поколение» теории налогового федерализма, которое сосредоточивается на изучении двух аспектов: 1) личной мотивации участников политических процессов (как политиков, так и избирателей); 2) недостаточности информации и

203

ее влиянии на поведение участников политических процессов .

Таким образом, на основе различных теорий и подходов можно сформулировать ряд правил, которых необходимо придерживаться для обеспечения оптимального распределения налоговых полномочий между уровнями власти: [201] [202] [203]

- в той мере, в которой рассматриваемый налог нацелен на экономическую стабилизацию и распределение дохода, он должен быть отнесён к полномочиям центральной власти;

- к местному уровню должны быть отнесены налоги с наименее мобильными налоговыми базами для исключения налоговой конкуренции на вытеснение и давления на местные власти в отношении размера налоговых ставок;

- налоговые базы, которые неравномерно распределены между горизонтальными юрисдикциями, подлежат налогообложению центральным правительством;

- местные налоги должны быть максимально прозрачными и понятными налогоплательщику, что повысит ответственность местных властей;

- должна быть тесная связь между уплаченными местными налогами и услугами, полученными налогоплательщиками;

- местные налоги должны быть простыми и недорогими в администрировании, а налоговые поступления - достаточными для оказания необходимых услуг населению;

- налогообложение по принципу выгоды может быть использовано на всех уровнях власти, однако больше всего подходит местным властям, так как услуги оказываются местным налогоплательщикам[204].

К указанному перечню критериев можно добавить, что при решении проблемы децентрализации налоговых полномочий следует принимать во внимание следующие обстоятельства: 1) какие расходные обязанности возложены на тот или иной уровень власти; 2) налоговая децентрализация имеет место только тогда, когда делегируется возможность определять собственные доходы (виды налогов, налоговую базу, налоговые ставки и льготы) и нести ответственность за принятие таких решений[205].

Итак, следует констатировать, что для более эффективного осуществления своих функций, региональные и местные органы власти нуждаются в значительных средствах, для чего необходимо грамотное вертикальное распределение налоговых полномочий внутри государства. Основной задачей налогового федерализма является получение ответа на вопрос, какие налоги и в какой степени необходимо отнести к полномочиям каждого уровня власти в государстве. В поисках решения этой задачи в теории были сформулированы основные принципы налогового федерализма - принцип выгоды, принцип платёжеспособности и принцип налогового равенства; определены основные методы распределения налоговых полномочий - предоставление права самостоятельного установления и администрирования налогов, налоговые надбавки, разделение налоговых поступлений; а также разработаны различные подходы - традиционный, подход общественного выбора, позитивный, второе поколение теории налогового федерализма и др.

На основе всего наработанного столетиями материала специалистам в области налогового федерализма удалось сформулировать основные критерии, образующие «хороший местный налог»[206], на которых можно основываться при построении модели оптимального распределения налоговых полномочий между уровнями власти. Однако, в связи с тем что выполнение всех указанных критериев одновременно крайне затруднительно, если не невозможно, на практике, а идеальной налоговой системы не существует, такие критерии являются лишь ориентирами, выведенными учёными на данном этапе экономикоправового развития.

<< | >>
Источник: Казеева Яна Сергеевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Теоретические аспекты распределения налоговых полномочий:

  1. взаимоотношения между звеньями бюджетной системы украины (в историческом аспекте развития)
  2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
  3. КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ НАЛОГОВЫХ И РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  4. Межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов
  5. Тема 5. Межбюджетные отношения
  6.    3.2. Бюджетный федерализм
  7. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  8. Тема 3: Основные функции и структура региональных и муниципальных финансовых органов
  9. Экономическая основа управления региональными системами
  10. Теоретические основы формирования межбюджетных отношений
  11. Типология межбюджетных отношений
  12. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  13. § 1. Генезис доктрины о субъектах финансового права
  14. БИБЛИОГРАФИЯ
  15. Оглавление
  16. Введение
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -