<<
>>

§ 1. Политико-правовые институты как инструменты налоговой децентрализации

Взаимодействие людей в обществе осуществляется посредством определённых социальных институтов (от лат. institutum - «устройство», «установление»). Понятие социальных институтов чётко не определено как в обычной речи, так и в философской литературе.

Одно из классических определений дал Дж. Тёрнер: под социальными институтами понимается комплекс положений, ролей, норм и ценностей, которые присущи определённым типам социальных структур и организуют относительно устойчивые модели человеческой деятельности по отношению к фундаментальным проблемам в создании ресурса жизнеобеспечения и в поддержании жизнеспособных социальных структур . Подвидом социальных институтов являются политикоправовые институты, к которым, в том числе, относятся: государство, судебные и административные органы, политические партии, институты правопорядка, правотворчества, прав человека и др. Политико-правовые институты служат основой для любых процессов в государстве. Не является исключением и налоговая децентрализация.

Несмотря на то что налоговая децентрализация фактически означает распределение полномочий в налоговой сфере между уровнями власти, простое делегирование налоговых полномочий центра субнациональным образованиям не только не приведёт к желаемому результату, но и может спровоцировать бюджетный и экономический кризис. [273]

В действительности же налоговая децентрализация основывается на политико-правовых институтах, которые создают основу и предпосылки для эффективного распределения полномочий в налоговой сфере между уровнями власти.

Так, в Швейцарии, одном из самых «децентрализованных» государств в мире , существуют и функционируют особые инструменты и институты, которые обеспечивают финансовую независимость кантонов и являются ключевыми предпосылками, позволяющими кантонам эффективно и стабильно оперировать публичными финансами . Среди таких институтов Б.

Даффлон выделяет следующие:

- горизонтальное сотрудничество между правительствами на уровне кантонов и общин;

- вертикальное разделение власти;

- прямая демократия;

- финансовое выравнивание[274] [275] [276].

Аналогичные политико-правовые институты, со своими особенностями, существуют во многих государствах. При этом представляется, что первый упомянутый институт - горизонтальное сотрудничество между уровнями власти - должен иметь более широкое толкование и включать в себя любое межправительственное сотрудничество в налоговой сфере.

Межправительственное сотрудничество в налоговой сфере имеет большое значение для макроэкономического состояния как отдельных субнациональных образований, так и всего государства в целом. Финансовая и, в частности, налоговая политика, проводимая центральным правительством, зачастую может оказывать влияние, отличное от желаемого, на финансовое состояние субнациональных образований, особенно если последние зависят в значительной степени от межбюджетных трансфертов. Налоговая политика региональных и местных правительств также оказывает влияние на финансы центра, который всё чаще направляет в юрисдикцию, находящуюся в кризисе, межбюджетные трансферты и реструктуризирует её задолженность.

Таким образом, сотрудничество в налоговой сфере между центральным и субнациональными правительствами позволяет улучшить макроэкономическое управление в государстве и повысить эффективность принимаемых мер в налоговой политике на каждом уровне власти. Кроме того, такое сотрудничество способствует лучшему обмену информацией в макроэкономической и налоговой сферах между уровнями власти, а также может создавать специальные форумы, в рамках которых бы обсуждались: объём финансовой помощи центрального правительства субнациональным, эффект от изменения в налоговой политике того или иного уровня власти, предложения центрального и субнационального правительств в отношении налоговой политики и их внедрение.

Межправительственное сотрудничество в налоговой сфере можно условно разделить на следующие виды:

- вертикальное (между различными уровнями власти) и горизонтальное

(внутри каждого из уровней власти);

- многостороннее и двустороннее;

- в результате которого принимаются решения, обязательные или

необязательные к исполнению;

- на уровне исполнительных и законодательных органов власти;

- в отношении доходных, расходных полномочий, а также полномочий по

277

распределению межбюджетных трансфертов .

Вертикальное сотрудничество чаще наблюдается в государствах, отличающихся большей степенью зависимости субнациональных правительств от центрального, так как центральное правительство может настоять на таком сотрудничестве.

Вертикальное сотрудничество между уровнями власти может выражаться в следующих формах: заключение соглашений между уровнями власти; рабочие группы и институты в целях обмена информацией в налоговой сфере.

Соглашения между уровнями власти, как правило, применяются для координирования инвестиционной политики, проводимой совместно центральной и субнациональными властями. Такой инструмент направлен на развитие регионов, укрепление децентрализации и сотрудничества между уровнями власти. Он впервые был введён во Франции Законом 1982 г. № 82-653 «О реформе планирования» , в виде Плановых соглашений «Государство-регионы» (ст. 11). С тех пор имели место шесть поколений таких соглашений. Соглашения последнего, шестого, поколения рассчитаны на срок действия 2015-2020 гг. и в качестве приоритетных целей выделяют: развитие транспортных коммуникаций, обеспечение современным оборудованием центров исследований и инноваций,

279

развитие экологических проектов, территориальное развитие .

Колумбия переняла опыт Франции, и аналогичный правовой инструмент был введён Законом 2011 г. № 1450, которым устанавливается национальный план развития на период 2010-2014 гг. , и Органическим законом 2011 г. [277] [278] [279] [280] № 1454, которым устанавливаются органические нормы о территориальном устройстве и изменяются другие положения . Изначально были заключены семь соглашений (с департаментами Антьокия, Араука, Бояка, Каука, Кордова,

Л ОЛ

Нариньо, Сантандер, Толима и Чоко) . В 2014 г. Совет Министров Колумбии принял документ № 3822 «Плановые соглашения: направления политики и план по расширению 2014-2018 гг.» , в соответствии с которым разрешалось увеличить количество Плановых соглашений. Также План национального развития на период 2014-2018 гг.

предусматривает создание Регионального фонда на покрытие расходов в рамках Плановых соглашений (ст. 119). В мае 2016 г. было принято решение о переименовании соглашений в «Плановые соглашения для мира», тем самым подчёркивая их направленность на осуществление инвестиций в регионы, пострадавшие от военных конфликтов .

В качестве примера можно рассмотреть Плановое соглашение с департаментом Сантандер 2013 г. Соглашение заключено между губернатором департамента Сантандер и мэрами отдельных муниципалитетов, представляющих 87 муниципалитетов, входящих в состав департамента, с одной стороны, и директором Государственного департамента планирования, с другой стороны. Соглашение состоит из следующих глав: предмет, сфера и срок действия Соглашения; программа; вопросы бюджета и финансирования; обязательства сторон; управление Соглашением; оценка и контроль за исполнением Соглашения; делегирование и меры стимулирования; разрешение споров; начало и срок действия Соглашения. В Соглашении указываются стратегические [281] [282] [283] [284] [285] приоритеты, а именно: дорожная инфраструктура, социальное развитие, экономическое развитие (ст. 5). Объём направляемых инвестиций составляет 6,1 млрд. песо, из которых 85,5 % финансируются государством, 9,3 % - региональными властями и 5,2 % - из других источников (ст. 7). Инвестиции предоставляются 87 муниципалитетам департамента Сантандер (ст. 2) на минимальный срок 5 лет, с возможностью продления при необходимости завершения проектов или договоров, заключённых в рамках Соглашения (ст. 3).

Таким образом, как во Франции, так и в Колумбии основная цель соглашений между уровнями власти - развитие регионов и укрепление вертикального сотрудничества. Такие соглашения способствуют экономическому развитию региональных и местных образований, а, следовательно, и их большей финансовой независимости.

Рабочие группы и институты в целях обмена информацией в макроэкономической и налоговой сферах создаются во многих государствах с целью планирования налоговых доходов и разработки проекта бюджета. Так, в ФРГ с 1955 г. функционирует Рабочая группа по оценке налоговых доходов. Рабочая группа выполняет консультационную функцию при Министерстве финансов и состоит из: представителей Министерства финансов, Министерства экономики и технологий, пяти экономических исследовательских институтов, Федерального статистического ведомства, Бундесбанка, Совета экспертов в области экономики, а также министров финансов земель и представителей Национальной ассоциации местных правительств. Рабочая группа собирается два раза в год: в начале ноября и в середине мая, результаты оценки налоговых доходов включаются в проект бюджета на будущий финансовый год.

В рамках Рабочей группы функционирует подкомитет по регионализации, состоящий из Министра финансов и представителей земель. Подкомитет под руководством министра финансов земли Баден-Вюртемберг рассматривает вопросы, связанные с разделением налоговых доходов, исходя из оценок Рабочей группы, между землями, для последующего включения этих оценочных данных в проекты бюджетов земель. В то же время, Национальная ассоциация местных правительств предоставляет местным правительствам основную информацию об оценке налоговых доходов, которая служит ориентиром при финансовом планировании общин[286] [287] [288].

Кроме того, в ФРГ в результате конституционной реформы 2009 г. с целью избежания бюджетных кризисов был создан Стабилизационный совет для осуществления надзора за управлением бюджетами федерации и земель (ст. 109а

Л O7

Основного закона ФРГ , Закон 2009 г. «Об учреждении Консультационного

288

совета и избежании бюджетных кризисов» ). Совет состоит из Министра финансов, министров финансов земель и Министра экономики и энергетики (ст. 1(1) Закона 2009 г.). Решения Совета считаются принятыми, если за них проголосовали федерация в лице Министра финансов и по меньшей мере две трети земель (ст. 1(4)). Совет регулярно, в том числе на основе докладов федерации и земель, осуществляет мониторинг за бюджетами федерации и земель с целью выявления на ранней стадии кризисных ситуаций и принятия своевременных мер по реабилитации бюджета в соответствии со ст. 5 (ст.ст. 2, 3). Совет также следит за соблюдением определённых бюджетных требований ЕС, в частности, осуществляет мониторинг бюджетов федерации, земель, общин, социальных страховых фондов, с тем чтобы общий дефицит бюджета не превышал 0,5 % (ст. 6). Совет для каждой земли и для федерации устанавливает определённые границы, превышение которых будет говорить об угрозе бюджетного кризиса (ст. 4). Программа по реабилитации бюджета принимается совместно Советом и федерацией или землёй на срок не менее пяти лет, при этом федерация или земля обязаны отчитываться перед Советом о выполнении программы каждые шесть месяцев (ст. 5).

В Италии обмен информации между уровнями власти осуществляется посредством различных конференций:

- конференция «Государство - регионы» - постоянная конференция, направленная на развитие сотрудничества между государством, областями и автономными провинциями Тренто и Больцано, в рамках которой, среди прочего, центральное правительство уведомляется о наиболее важных административных и законодательных мерах регионального характера[289];

- конференция «Государство - города и местные автономии» -

коллегиальный орган для поддержания диалога между государством и местными органами власти, в соответствии с Декретом Председателя Совета Министров от 2 июля 1996 г.[290] [291] Конференция созывается не реже одного раза в три месяца (п. 3 ст. 8 Законодательного декрета от 28 августа 1997 г. № 281 ), в рамках неё, среди прочего, обсуждаются вопросы

финансовой и бюджетной политики местных властей (п. 6 (а) ст. 9);

- Объединённая Конференция - учреждена законодательным декретом от 28 августа 1997 г. № 281, её деятельность направлена на развитие сотрудничества между государством и системой местного самоуправления. Объединённая конференция созывается и возглавляется Председателем Совета Министров, одной из главных функций является

подготовка заключения относительно проектов финансовых законов и связанных с ними законопроектов, а также относительно документа финансового и экономического планирования (п. 2(а) ст. 9

Законодательного декрета).

Деятельность всех выше указанных рабочих групп и институтов направлена на обмен информацией в макроэкономической и финансовой сферах между уровнями власти с целью определения бюджетной политики на будущий финансовый год или её корректировки. Более того, рассмотрение проекта бюджета страны Объединённой конференцией в Италии является обязательным условием перед направлением его в Парламент[292] [293].

В России составление проектов бюджетов, в том числе федерального бюджета, осуществляет непосредственно Министерство финансов Российской Федерации (ст. 171 БК РФ). Субъектам лишь направляется методика (проект методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (пп. (к) п. 2 части I Постановления Правительства Российской Федерации 2007 г. № 1010 ). Предложения по объёму субсидий и субвенций субъектам предоставляются Министерством регионального развития в Правительство Российской Федерации и Бюджетную комиссию (пп. (г) п. 5 части I Постановления Правительства). Таким образом, субъекты Российской Федерации практически исключены из разработки проекта федерального бюджета. Вместе с тем, участие субъектов и представителей местных органов власти в обсуждении проекта федерального бюджета позволило бы более точно отразить текущую ситуацию в субнациональных образованиях, а также их нужды в финансировании посредством межбюджетных трансфертов.

Горизонтальное сотрудничество чаще наблюдается в государствах, где субнациональные образования обладают значительной степенью налоговой автономии.

Так, в США действуют налоговые соглашения на условиях взаимности между штатами, в соответствии с которыми резиденты одного штата, работающие в другом соседнем штате, могут подавать налоговую декларацию и уплачивать подоходный налог только в штате проживания. Такие соглашения действуют между некоторыми штатами, например, у округа Колумбия такие соглашения заключены со штатами Виргиния и Мэриленд, у штата Иллинойс - со штатами Айова, Кентукки, Мичиган, Висконсин, и др.

В качестве примера можно рассмотреть Соглашение 1991 г. о подоходном налоге на условиях взаимности между Содружеством Виргиния и штатом Мэриленд[294]. Целью соглашения является «освободить работодателей и работников Содружества Виргиния и штата Мэриленд от обязанности по уплате налога штата Мэриленд на доходы, выплаченные в Мэриленде резидентам Виргинии, а также по уплате налога Виргинии на доходы, выплаченные в Виргинии резидентам Мэриленда» (ст. I). С этой целью работодатели и работники указанных двух штатов освобождаются от соответствующих обязанностей, если работник предоставит работодателю сертификат нерезидентства по установленной форме (п. А, В ст. II). При этом соглашение не применяется к нерезидентам, у которых место фактического пребывания находится в штате нерезидентства (пп. 3 п. В ст. II).

При этом в ряде штатов предусмотрена возможность зачёта суммы налога, уплаченного в одном штате, в счёт уплаты налога в штате резидентства. Так, резиденты штата Мичиган имеют право на зачёт в счёт уплаты подоходного налога в штате Мичиган суммы подоходного налога, уплаченного: штату, с которым нет действующего соглашения на условиях взаимности; местному правительству за пределами Мичигана, в том числе в штатах, с которыми заключено соглашение на условиях взаимности; округу Колумбия; провинциям Канады .

В Швейцарии, помимо конкордатов между кантонами, одной из важных форм сотрудничества является функционирование межкантональных конференций. В сфере финансов и налогообложения функционируют Конференция министров финансов[295] [296] [297] [298] (с 1899 г.) и Конференция по

налогообложению (с 1919 г.).

Основными целями деятельности Конференции министров финансов является координация и рассмотрение финансово- и налогово-политических вопросов, представляющих наибольшую важность для кантонов; содействие кооперативной работе кантонов между собой и с Союзом в сфере публичных финансов; предоставление информации и документов кантонам по общим государственным финансовым и налоговым вопросам (ст. 2 Устава конференции 2010 г. ). Конференция состоит из Пленума, проводящего заседания ежегодно, а также по мере необходимости, Президиума и Ревизионной комиссии (ст. 4, 7).

Конференция по налогообложению представляет собой объединение налоговых органов Швейцарии (налоговых администраций кантонов и Союза) (ст. 1, 4 Устава 2008 г. [299]) и имеет основной целью деятельности гармонизацию, применение и дальнейшее развитие налогового права кантонов и Союза.

Конференция по налогообложению является консультационным органом Конференции министров финансов по вопросам налогового законодательства и иным налогово-правовым вопросам, стремится к унификации правоприменения в кантонах, регулирует вопросы межкантонального налогового права и др. (ст. 2). Конференция состоит из Ежегодного собрания, Президиума и Финансовых контролеров (ст. 5).

Кроме того, одной из предпосылок для развитого горизонтального сотрудничества между субнациональными правительствами является наличие сильной верхней палаты парламента, состоящей из представителей регионов и обладающей широкими полномочиями по решению совместных вопросов.

Однако само наличие верхней палаты парламента не всегда представляет собой эффективную площадку для обсуждения вопросов между регионами. Так, представляется, что в России горизонтальному сотрудничеству в верхней палате Федерального собрания препятствуют следующие факторы: 1) значительное участие Президента Российской Федерации в процедуре выборов главы субъекта (проведение консультаций с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность главы субъекта, - при прямых выборах, и представление кандидатур в законодательные (представительные) органы государственной власти - при непрямых выборах) (ст. 18 Федерального закона 1999 г. № 184-ФЗ[300]); 2) возможность отрешения от должности главы субъекта в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации (ст. 19); 3) включение в состав Совета Федерации представителей, назначаемых Президентом Российской Федерации, составляющих не более 10 % от числа членов верхней палаты - представителей от субъектов (п. 2 ст. 95 Конституции). На основании вышеизложенного представляется, что Совет Федерации чрезмерно подконтролен федеральной власти и не может являться эффективным форумом для принятия самостоятельных решений, в частности, по налоговым вопросам.

Таким образом, вертикальное и горизонтальное межправительственное сотрудничество в налоговой сфере, которое может проявляться в заключении соглашений между уровнями власти, функционировании рабочих групп и форумов, имеет целью координирование инвестиционной политики, разрешение совместных налоговых вопросов, гармонизацию налогообложения в рамках единого государства, а также обмен информацией между уровнями власти, в том числе в целях составления проектов бюджетов.

Вертикальное разделение власти представляет собой разграничение предметов ведения центральной власти и субнациональных образований. Оно является ключевым принципом системы управления налогами, и,

соответственно, одним из главных институтов, на которых основывается налоговая децентрализация.

Вертикальное разделение власти строго охраняется положениями Конституции Швейцарии. Здесь сосуществуют три уровня власти: центральное правительство, правительства 26 кантонов и около 2800 общин. При этом Союзная Конституция Швейцарии 1999 г. провозглашает независимость кантонов: кантоны суверенны; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу (ст. 3). Указанное положение основного закона Швейцарии распространяется и на финансовую, включая налоговую, автономию, что даёт основу для формирования налогового федерализма.

Фактически швейцарский налоговый федерализм является политическим компромиссом между кантонами, суть которого заключается в сохранении автономности кантонов и одновременно в приобретении ими возможности проведения согласованной политики. В то же время, в Швейцарии финансовая автономия субнациональных образований рассматривается как естественная черта

федеративных государств, Союз проводит политику, направленную на

301

укрепление налогового федерализма .

Отношения между тремя вертикальными уровнями власти регулируются ч. 3 Конституции «Союз, кантоны и общины». Глава 1 «Отношения между Союзом и кантонами» содержит следующие основные положения: Союз выполняет задачи, возложенные на него Союзной Конституцией, и принимает на себя задачи, требующие единообразного регулирования (ст. 42); кантоны определяют, какие задачи ими выполняются в рамках их компетенции (ст. 43). Таким образом, компетенция Союза регулируется более строго: для расширения компетенции Союза необходимо внесение поправок в Союзную Конституцию (что в обязательном порядке выносится на голосование народа и кантонов (ст. 140)), в то время как кантоны ограничены в своих полномочиях лишь ст. 3 Конституции.

Автономия общин гарантируется в соответствии с кантональным правом (ст. 50 (1)). Кроме того, Конституция 1999 г. признаёт особое положение иных форм территориальных образований, а именно городов, агломераций и горных областей (ст. 50 (3)). Данная норма, прежде всего, введена для возможности проведения единой политики на территориях, выходящих за рамки определённого кантона, но в силу иных особенностей (крупные городские агломерации, горный рельеф) требующих единого регулирования, а также для поддержания экономической привлекательности, уровня жизни и развития городских территорий и горных областей .

Все три уровня власти в Швейцарии имеют право взимать налоги. При этом основные элементы налога - круг налогоплательщиков, объект налогообложения [301] [302]

и способ исчисления налога - должны быть определены федеральными статутами (ст. 127 (1)).

На федеральном уровне могут взиматься налоги, которые прямо установлены Конституцией. Кроме того, Конституция содержит положения, исключающие внутреннее вертикальное многократное налогообложение: то, что союзное законодательство обозначает как объект налога на добавленную стоимость, особых акцизов, гербового сбора и перерассчитываемого налога или объявляет освобождённым от налогообложения, кантоны и общины не могут облагать такими же налогами (ст. 134). Запрещается и межкантональное двойное налогообложение, для чего Союз принимает необходимые меры (ст. 127 (3)).

К ключевым федеральным налогам относятся прямые налоги - налог на доходы физических лиц, на прибыль, капитал и резервы организаций (ст. 128), налог на добавленную стоимость (ст. 130), особые акцизы (ст. 131) и гербовый сбор и перерассчитываемый налог (ст. 132).

Налоговые полномочия Союза ограничены Конституцией, в которой установлены максимальные федеральные ставки налогов: 11,5 % для налога на доходы физических лиц, 2 % - 6,5 % для НДС и др. (ст. 128 (1) и ст. 130 (1)). Федеральные ставки налогов могут быть повышены только путём внесения поправок в Конституцию. При определении тарифов прямых налогов Союз принимает во внимание обременение ими в пользу кантонов и общин (ст. 128 (2)). Главным образом, именно в силу таких конституционных ограничений уровень налоговой централизации в Швейцарии относительно низок .

Вместе с тем, швейцарская «фискальная конституция» не является унифицированной формальной структурой, поскольку в этой сфере наряду с обилием федеральных норм значительную роль играют «фискальные [303] конституции» каждого кантона[304] [305]. Каждая же кантональная фискальная конституция охватывает основные правила, относящиеся к финансам самого кантона и его местных (главным образом, общинных) органов управления, и определяет структуру межправительственных финансовых отношений между кантоном и общинами .

Прямые налоги формируют значительную часть доходов в бюджетах кантонов и общин. Кантональный налог на доходы физических лиц взимается по месту резидентства физического лица. Налог на прибыль корпораций взимается в кантоне, где расположен источник дохода. Такая норма направлена на предотвращение горизонтального, межкантонального, двойного налогообложения. Кантоны могут самостоятельно определять налоговую базу, налоговые ставки, предоставляемые льготы, а также самостоятельно устанавливать дополнительные налоги[306] [307] [308].

Предметы ведения общин определяются в соответствии с кантональным законодательством. Основной источник местных доходов - налоги, которые вводятся в виде дополнительных сборов к прямым кантональным налогам и административным сборам .

В результате такой высокой степени децентрализации и широких полномочий кантонов в сфере налогообложения размер налогового бремени в различных кантонах может значительно варьироваться. Вместе с тем, Союз имеет ограниченные полномочия по гармонизации налоговой системы (вне гармонизации остаются, в частности, тарифы налогообложения, ставки налогов и не облагаемые налогом суммы (п. 1, п. 2 ст. 129)), что является дополнительным фактором, способствующим усилению налогового федерализма.

О вертикальном разделении власти можно говорить и в Мексике. В соответствии с положениями ст.ст. 40, 115 Конституции Мексики 1917 г., мексиканский народ по своей воле образует представительную, демократическую, федеративную республику, состоящую из штатов, свободных и суверенных во всём, что относится к их внутренним делам, но объединённых в федерацию. Штаты имеют республиканскую, представительную, народную форму правления; основой их территориального разделения и политической организации является свободный муниципалитет. Таким образом, Мексика состоит из федерации, 31 штата, одного федерального округа и около 2452 муниципалитетов[309].

Общие положения об основных налоговых поступлениях муниципалитетов содержатся в ст. 115 Конституции Мексики, в соответствии с которой к доходам муниципалитетов относятся налоги, установленные штатами на недвижимое имущество, его дробление, разделение и объединение, улучшение, передачу права на него и иные налоги, налоговой базой по которым служит изменение стоимости недвижимого имущества. Более подробный перечень налогов, взимаемых как штатом, так и муниципалитетом устанавливается в Законе 1978 г. «О налоговом управлении», а также в законодательстве соответствующего штата или муниципалитета.

Так, на уровне штатов обычно взимаются следующие налоги: 1) налог на владение и пользование транспортными средствами; 2) налог на лотереи, пари, розыгрыши, разрешенные законом; 3) налог на деятельность лиц свободных профессий; 4) налог на нотариальную деятельность; 5) налог на осуществление выплат в качестве вознаграждения за выполнение наёмных работ; 6) налог на приобретение использованных автомобилей; 7) дополнительный налог в целях развития образования; 8) налог на торговую и промышленную деятельность; 9) налог с операций купли-продажи; 10) налог на сделки с движимым имуществом; 11) налог на развлечения, игры и публичные представления; 12) налог на предоставление помещения в гостиницах; и др.

В качестве примера можно рассмотреть налог на владение и пользование транспортными средствами, который является одним из наиболее распространённых налогов в штатах Мексики. Плательщиками данного налога признаются лица, являющиеся собственниками автомобилей, мотоциклов, автобусов, грузовиков и иных самоходных транспортных средств, либо имеющие в отношении них права владения или пользования, и проживающие на территории соответствующего штата.

Особенности взимания данного налога зависят от характеристик транспортного средства. Так, в ФКТМ устанавливаются специальные условия налогообложения для новых автомобилей, автомобилей со сроком эксплуатации от одного года до 9 лет, ретро и иных автомобилей (ст. 93).

Порядок исчисления налога устанавливается в зависимости от вместимости, тоннажа и способа использования транспортного средства. Налоговой базой может служить как цена, по которой транспортные средства были впервые приобретены у производителя, поставщика и др., так и сумма налога, уплаченного в предшествующем году. При сроке эксплуатации транспортного средства от одного до 9 лет (в некоторых случаях - до 19 и более лет), данные суммы умножаются на соответствующий коэффициент от 0,900 до 0,0375, в зависимости от срока эксплуатации и вида транспортного средства (ст. 93A, 93D, 93F, 93N ФКТМ). В некоторых штатах налоговая база исчисляется путём умножения суммы, равной стоимости автомобиля, на коэффициент амортизации, в зависимости от срока эксплуатации (ст. 60Е ФКММ).

Налог уплачивается вместе со сборами на регистрацию транспортных средств и контроля за ними, в течение первых трех месяцев каждого года (ст. 95 ФКТМ).

Плательщиками налога на приобретение использованных автомобилей являются физические и юридические лица, которые приобрели указанные автомобили на территории соответствующего штата, если такие операции не облагаются НДС (ст. 62 ФКММ).

При этом, под приобретением понимаются следующие операции: любая возмездная передача права собственности на указанные автомобили, дарение, уступка, вклад в уставной капитал общества, мена и др. (ст. 137 ФКТМ).

При исчислении данного налога учитывается год выпуска автомобиля, в зависимости от которого к стоимости автомобиля применяется соответствующий коэффициент (ст. 63 ФКММ). В то же время, в некоторых штатах налог рассчитывается в минимальных размерах подневной заработной платы (ст. 139 ФКТМ). Не подлежат налогообложению приобретения, осуществляемые федерацией, штатом и муниципалитетами, дилерами, а также сделки между супругами и близкими родственниками.

Налог, как правило, уплачивается в течение 30 дней после совершения сделки. Лица, занимающиеся куплей-продажей автомобилей в качестве своей основной деятельности, обязаны подавать налоговые декларации поквартально, до 15 числа января, апреля, июля и октября (ст. 64, 64-Bis ФКММ).

К основным налогам муниципалитетов, как правило, относятся: 1) налог на недвижимое имущество; 2) налог на сделки с недвижимым имуществом; 3) налог на городские объединения; 4) налог на рекламные объявления; 5) налог в целях развития туризма, спорта, института семьи; и др.

Одним из ключевых налогов является налог на сделки с недвижимым имуществом. Плательщиками по нему выступают физические и юридические лица, заключившие соглашения или договор о передаче недвижимого имущества, расположенного на территории муниципалитета, а также прав, связанных с данным имуществом.

При этом понятие «передача имущества» включает в себя, в том числе, дарение, передачу имущества в качестве вклада в уставной капитал общества, возмездную и безвозмездную уступку прав на данное имущество, приобретение имущества на аукционе, проводившемся на основании судебного или административного решения, передачу прав на имущество вследствие реорганизации юридического лица и др. (ст. 203 ФКТМ, ст. 114 ФКММ).

При исчислении суммы налога, подлежащего уплате, сравниваются кадастровая стоимость имущества и сумма совершаемой сделки. В качестве налоговой базы принимается большая из этих сумм, к которой затем применяется налоговая ставка, утверждаемая, как правило, ежегодно в Законе о доходах муниципалитета.

Налог уплачивается непосредственно после совершения сделки в течение срока, установленного законами штата или муниципалитета (в среднем - в течение 15 дней). Если такой договор заключается за пределами штата, где находится недвижимое имущество, то срок, в течение которого может быть уплачен налог, увеличивается, в среднем, до 90 дней (ст. 212 ФКТМ).

Таким образом, в отношении Мексики также можно говорить о вертикальном разделении власти и, в частности, налоговых полномочий. Особенно чётко это разделение проводится между налоговыми полномочиями центральной власти и штатов: каждый штат имеет собственный налоговый (финансовый кодекс), в котором устанавливаются налоги, взимаемые штатом и входящими в его состав муниципалитетами. Полномочия же муниципалитетов достаточно ограничены: им отводится лишь администрирование и сбор местных налогов. Вместе с тем, тот факт, что налоги муниципалитета устанавливаются в кодексе штата, а не на федеральном уровне, указывает на более «индивидуальный» подход к установлению местных налогов: представляется, что штат более осведомлён, какие налоги целесообразно устанавливать во входящих в его состав муниципалитетах и каким образом определить существенные элементы юридического состава таких налогов.

Прямая демократия, в том числе в отношении налоговых вопросов, является мощным и одним из наиболее действенных инструментов налоговой децентрализации.

При прямой демократии имеет место прямое волеизъявление граждан по тому или иному вопросу, выносимому на референдум. Вместе с тем, как отмечает А.Д. Керимов, демократия, вопреки обыденному представлению, не есть власть народа или власть большинства. Демократия - это определённая технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и на

310

благо большинства .

Несмотря на это, представляется, что прямая демократия наиболее точно отражает интересы большинства граждан и потому является эффективным инструментом налоговой децентрализации.

Швейцария является ярким примером для изучения института прямой демократии, так как здесь его можно наблюдать на всех трёх уровнях власти: на уровне Союза, кантонов и общин . Основной стратегией Швейцарии в преодолении свойственной ей разнородности является предоставление кантонам широкой степени автономии. Аналогичный подход избрали, в свою очередь, и кантоны, предоставив значительные полномочия общинам. Подобная политика основывается на убеждении, что для максимального удовлетворения [310] [311] потребностей населения решения должны приниматься на уровне, как можно более близком к гражданам страны .

Право граждан участвовать в народной инициативе и референдуме на федеральном уровне гарантировано, прежде всего, Союзной Конституцией (ч. 4 «Народ и кантоны», гл. 2 «Инициатива и референдум»). Народная инициатива может касаться как полного пересмотра (ст. 138), так и частичного пересмотра Союзной Конституции (ст. 139).

Референдум может проводиться на обязательной и факультативной основе.

На голосование народа и кантонов в обязательном порядке выносятся вопросы об изменении Союзной Конституции, вступлении в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества, а также объявленные срочными союзные законы, которые не имеют конституционного основания и срок действия которых превышает один год. На голосование народа в обязательном порядке выносятся: народные инициативы полного пересмотра Союзной конституции; народные инициативы частичного пересмотра Союзной конституции в форме общего предложения, которые отклонены Федеральным собранием; вопрос о том, следует ли проводить полный пересмотр Союзной Конституции, если между обеими палатами Федерального собрания (Советом кантонов и Национальным советом) имеются расхождения (ст. 140).

Факультативный референдум проводится по требованию восьми кантонов или 50 тысяч избирателей. При этом референдум может быть инициирован любым гражданином Швейцарии, имеющим право голоса, в том числе проживающим за рубежом. На голосование народа могут выноситься: союзные законы; объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год; федеральные решения, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом; международно-правовые договоры (ст. 141). [312]

Прямая демократия гарантирована и в конституциях кантонов. Так, Конституция кантона Цюрих 2005 г. предусматривает вынесение на обязательный референдум следующих вопросов в сфере налогообложения: изменение кантональной конституции; межкантональные и международные договоры, имеющие одинаковую с Конституцией юридическую силу; народные инициативы в форме разработанных проектов, не одобренные Советом кантона; народные инициативы, которые Совет кантона не желает осуществлять; налоговые законы и внесение в них изменений, которые вводят новые налоги или большее налоговое бремя по отдельным видам налогов (ст. 32). При этом, изменения в налоговые законы могут касаться видов налогов, круга лиц, подлежащих обложению налогом, объекта налога и размера налогового бремени (ст. 125 (1)), а также права церкви и иных религиозных организаций на сбор налогов (ст. 130 (3), (b)).

По желанию народа на факультативный референдум выносятся вопросы о принятии, изменении или отмене законов, а также межкантональных и международных договоров, которые имеют юридическую силу закона (ст. 33).

Народное голосование проводится по требованию: 3000 человек, имеющих право голоса в кантоне Цюрих; 12 политических единиц местного самоуправления, города Цюрих или города Винтертур; 45 членов Совета кантона. При этом общины самостоятельно решают, какой орган имеет право назначать референдум. Г орода Цюрих и Винтертур могут назначать референдум только на основании решения соответствующего городского парламента (ст. 33).

Как правило, на уровне кантонов принимаются законы, регулирующие проведение референдумов в общинах. Так, Закон кантона Женева 1984 г. «Об управлении общинами»[313] [314] устанавливает, что референдум на уровне общин проводится в соответствии со ст.ст. 77-79 Конституции Республики и кантона

л і с

Женева (ст. 33). Закон кантона Фрибур 1980 г. «Об общинах» предусматривает, что факультативный референдум в общине кантона Фрибур может быть инициирован по письменному требованию одной десятой жителей, имеющих право голоса, относительно решений Генерального совета общины по вопросам: расходов, которые не могут быть покрыты в течение одного финансового года; налогов и сборов; создание ассоциаций общин; и др. (ст. 52).

Информация о проведённых и планируемых референдумах размещается на Портале услуг конфедерации, кантонов и общин[315] [316] [317] [318] [319] [320].

Так, 9 февраля 2014 г. состоялся федеральный референдум , на котором, среди прочих вопросов, был одобрен Федеральный указ 2013 г. о финансировании и развитии железнодорожной инфраструктуры и были внесены соответствующие изменения в Конституцию. Одной из мер, направленных на развитие железных дорог, было установление лимита на ранее не ограниченную сумму налогового вычета на транспортные расходы от дома до работы в 3000 франков. Отмечалось, что кантоны имеют право установить более низкие лимиты

- ~ 319

на данный налоговый вычет .

25 сентября 2016 г. в кантоне Женева состоялся факультативный референдум о Законе 2015 г. № 11685 «О внесении изменений в закон о налогообложении физических лиц», который устанавливал ограничения на

320

применение налогового вычета дорожных расходов . Данный закон, вступивший в силу 1 января 2016 г., устанавливал ограничение на вычеты дорожных расходов, связанных с использованием личного автомобиля, от дома до места работы в 500 франков (ст. 1). В ходе референдума 57,66 % голосовавших одобрили такое ограничение суммы налогового вычета . На официальном сайте Республики

322

Женевы представлены документы о референдуме, включая брошюру, подробно рассказывающую о голосовании в кантоне 25 сентября 2016 г . Так, вопрос о законе № 11685 был вторым вопросом, выносившимся на голосование в ходе референдума. В брошюре приводится краткое и нейтральное описание предмета предстоящего референдума, текст закона, а также комментарии властей, призывающих граждан проголосовать «да» на референдуме, и комментарии комитета референдума, призывающего проголосовать «нет».

На уровне общин в преддверии народного голосования также проводится активное информирование граждан. Так, в общине Лозанна 26 сентября 2010 г. проходило голосование относительно народной инициативы «За отмену налога на развлечения» . Данный налог взимался в общине с 1916 г. по ставке 14 % от стоимости билетов или платных мест на различных мероприятиях. В целях склонить граждан голосовать против отмены налога, муниципалитет предложил компромиссный вариант и обещал в случае сохранения налога предоставить налоговые льготы для отдельных групп мероприятий. В результате против отмены налога было отдано 66,09 % голосов.

Таким образом, проведение референдумов и поддержка народных инициатив на всех трёх уровнях власти, а также сам факт законодательного закрепления институтов прямой демократии в основных законах Союза и [321] [322] [323] [324] кантонов способствуют ещё большей децентрализации, и в значительной степени - в отношении налоговых вопросов. Кроме того, приведённые примеры - одни из многих, когда в результате народного голосования одобрялись менее выгодные для жителей страны, кантона или общины налоговые условия (ограничение суммы налоговых вычетов, отказ от отмены налога, отказ от безусловного основного дохода[325]). Таким образом, одним из результатов налоговой децентрализации и вовлечения граждан в участие в общественной и политической жизни страны является повышение чувства ответственности за принимаемые решения.

Вместе с тем, очевидно, что в Швейцарии, с относительно небольшой площадью и населением, значительно проще проводить федеральный налоговый референдум в сравнении, например, с Россией. В связи с этим представляется возможным проведение налоговых референдумов именно на местном и региональном уровнях, чему, однако, должно предшествовать делегирование части налоговых полномочий местным и региональным правительствам.

Другим примером прямой демократии в отношении субнациональных налогов является референдум, проходивший в 2011 г. в Канаде, в провинции Британская Колумбия. На голосование выносился вопрос, следует ли провинции отказаться от ГНП и вернуться к налогу с продаж провинции, вместе с НТУ. За отмену ГНП было отдано 54,73 % голосов[326] [327]. Таким образом, с 1 апреля 2013 г. ГНП более не взимается в провинции Британская Колумбия.

Референдум проводился в соответствии с Актом Британской Колумбии 1996 г. «О референдуме» , который предусматривает, что вице-генерал- губернатор провинции может вынести на народное голосование какой-либо общественно важный вопрос, издав соответствующий регламент (ст. 1). В этом регламенте, по усмотрению вице-генерал-губернатора, может быть указано, в какой форме будет проводиться референдум (ст. 6 (2)). Во исполнение этих положений накануне референдума 2011 г. был принят Регламент «О референдуме в отношении гармонизированного налога с продаж» , который определял предмет предстоявшего референдума, порядок его проведения, подсчёта голосов и др.

Возможность проведения налогового референдума может быть закреплена в специальных законах, как, например, в Законе Грузии 2011 г. «Об экономической свободе» . Вместе с тем, может быть предусмотрен и законодательный запрет на проведение референдума по вопросам налогообложения (ст. 1(2) Закона Эстонии 2002 г. «О референдуме» ). Отмечается, что запрет на проведение референдумов по вопросам в сфере публичных финансов - достаточно распространённое

331

явление .

В Российской Федерации запрет на вынесение на референдум вопросов введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты действовал до 2004 г. (ч. 4 ст. 3 Федерального конституционного закона 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» ). Федеральный конституционный закон 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»333 не содержит упоминаний о налогах и сборах среди вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум (ч. 5 ст. 6). [328] [329] [330] [331] [332]

В соответствии с указанным федеральным конституционным законом Закон

л

города Москвы 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве» устанавливает, что на референдум города Москвы могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении города Москвы или в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы, на местный референдум могут быть вынесены вопросы местного значения (ст. 5). Налоги и сборы, за исключением федеральных, находятся в ведении города Москвы (ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации), местные налоги и сборы относятся к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Таким образом, в Российской Федерации допускается вынесение на референдум вопросов о налогах и сборах на всех трёх уровнях власти. Однако такие референдумы в России ещё не проводились.

Итак, следует констатировать, что налоговая децентрализация возможна и будет являться эффективной только при наличии и отлаженном функционировании определённых политико-правовых институтов, которыми являются: межправительственное сотрудничество в налоговой сфере, прямая демократия и финансовое выравнивание.

При этом касательно межправительственного сотрудничества, одинаково большое значение для развития налоговой децентрализации имеют как вертикальное, так и горизонтальное сотрудничество между уровнями власти. Прямая демократия существует в незначительном числе государств, но наиболее развита в Швейцарской Конфедерации. Вместе с тем, практика зарубежных государств показывает, что указанные политико-правовые институты могут существовать независимо друг от друга и наличие уже одного из них будет обеспечивать определённую степень налоговой децентрализации (например, в Италии наиболее сильно развито лишь вертикальное сотрудничество между государством, областями, провинциями и муниципалитетами). Данный факт [333] значительно упрощает задачу, стоящую перед центральным правительством и позволяет сделать более плавным распределение полномочий в налоговой сфере.

Представляется, что институт финансового выравнивания, как совокупность финансовых мер, предпринимаемых с целью преодоления финансовых и налоговых различий между территориями , в силу его обширности, следует рассмотреть более детально. [334]

<< | >>
Источник: Казеева Яна Сергеевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Политико-правовые институты как инструменты налоговой децентрализации:

  1. 1.1. Финансово-кредитный механизм воспроизводственного процесса и его особенности в агроформировании
  2. 2.2. Инструменты развития рынка сотовой связи
  3. 1.1. Муниципальное образование как подсистема социально-экономической системы региона
  4. Современные тенденции коэволюции государства и экономики
  5. Бюджетная политика: задачи и пути разрешения.
  6. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
  7. § 1.1. Генезис развития и экономическое содержание холдинга
  8. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  9. Тема 10: Бюджетный федерализм
  10. Методические рекомендации для практических занятий и самостоятельной работы магистрантов
  11. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  12. Инструменты развития рынка сотовой связи
  13. § 1.3. Государственная корпорация «Росатом» как участник финансовых правоотношений
  14. § 3. Основные направления развития и финансово-правового регулирования образовательного и научного процессов в зарубежных странах
  15. Оглавление
  16. Введение
  17. § 1. Политико-правовые институты как инструменты налоговой децентрализации
  18. § 2. Межбюджетные трансферты и налоговая децентрализация
  19. Заключение
  20. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Антимонопольное право - Бюджетна система України - Бюджетная система РФ - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инвестиции - Инновации - Инфляция - Информатика для экономистов - История экономики - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Логистика - Макроэкономика - Математические методы в экономике - Международная экономика - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоги и налогообложение - Организация производства - Основы экономики - Отраслевая экономика - Политическая экономия - Региональная экономика России - Стандартизация и управление качеством продукции - Страховая деятельность - Теория управления экономическими системами - Товароведение - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Эконометрика - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятий - Экономика природопользования - Экономика регионов - Экономика труда - Экономическая география - Экономическая история - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ -