Вопрос 1. Содержание муниципальных финансов

Предметы ведения местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включают вопросы местного значения, которые реализуются исключительно на местном уровне, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

- государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

- собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.), местных налогов;

- заемных средств или муниципального кредита.

Муниципальные финансы - это система экономических (денежных) отношений, связанных с аккумулированием части стоимости совокупного общественного продукта посредством ее перераспределения и использования денежных средств в соответствии с функциями, возложенными на местные органы власти и управления.

В России в состав муниципальных финансов включаются финансы городов, районов, поселков и других населенных пунктов.

Муниципальные финансы, так же как и финансы в целом, выполняют следующие функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Муниципальные финансы функционируют на основе перераспределения централизованных финансовых ресурсов через систему обобществленных фондов.

Распределительная функция заключается в том, что вновь созданная стоимость валового общественного продукта подлежит распределению в целях выполнения финансовых обязательств предприятия перед бюджетом. Результатом данной функции является формирование и использование централизованных фондов денежных средств.

Контрольная функция муниципальных финансов заключается в их способности следить за реальным денежным оборотом, участниками которого являются государство, население, предприятия, за формированием и использованием централизованных денежных фондов.

В настоящее время в России юридически оформлено свыше 12 тыс. муниципальных образований. Из них более чем в 10 тыс. образований имеется свой бюджет.

Хотя расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в консолидированном бюджете 23 %, следует констатировать, что из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 80 % расходов на общее образование, свыше 40 % - на здравоохранение, свыше 80 % - на содержание детских садов, свыше 68 % - на жилищно-коммунальное хозяйство. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Муниципальные финансы играют огромную роль в социально-культурной сфере. Это связано прежде всего с тем, что население и создаваемые им муниципальные органы могут более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, обеспечивать социально-культурные и другие жизненно важные потребности населения.

Социально-культурная сфера деятельности муниципальных органов включает в себя вопросы образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения.

В системе образования органы муниципального управления осуществляют деятельность по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности; по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и ликвидации муниципальных органов управления образованием, по определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием; по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении или собственным решением.

В системе культуры органы муниципального управления создают и ликвидируют местные органы управления в области культуры, определяют их структуру и полномочия, назначают их руководителей; осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустраивают прилегающую территорию.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления в области здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские и учебные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения.

В системе здравоохранения муниципальные органы формируют органы управления муниципальной системы здравоохранения; развивают сеть муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создают условия для развития частной системы здравоохранения; формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан. Муниципальные органы выдают лицензии на право осуществления медицинской и фармацевтической деятельности на своей территории; осуществляют контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениями разных форм собственности; обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на своей территории; выявляют факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье граждан, информируют о них население и проводят мероприятия по их устранению; осуществляют профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемиологические и природоохранные мероприятия и т.

В системе социальной защиты населения с помощью муниципальных финансов осуществляется:

1. Предоставление социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами. Это прежде всего воспитание, образование, здравоохранение, обеспечение жильем малоимущих, социальное обеспечение по старости и нетрудоспособности, получение гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурнопросветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты среды обитания.

2. Особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу физических, психических или иных недостатков в полном объеме создать для себя все необходимые блага для жизни.

В системе занятости населения свои функции органы муниципального управления осуществляют в тесной связи с центрами занятости населения в районах и городах, территориальными подразделениями Федеральной службы по труду и занятости. В период массового высвобождения рабочей силы органы муниципального управления:

- анализируют влияние этого события на рынок труда;

- координируют осуществление программ переобучения и переподготовки высвобождаемых работников;

- осуществляют посредническую роль при конфликтных ситуациях на предприятиях;

- оказывают финансовую помощь предприятиям, планирующим массовое высвобождение;

- разрабатывают мероприятия по содействию занятости;

- готовят предложения по перепрофилированию и приватизации предприятий.

Органы муниципального управления проводят следующие мероприятия по защите прав потребителей:

- рассматривают жалобы потребителей;

- консультируют их по вопросам законодательства;

- анализируют договоры на предмет ущемления прав потребителей;

- осуществляют сбор информации о причинении вреда здоровью или имуществу, вызванного опасными товарами;

- предъявляют иски в суды по собственной инициативе или по поручению потребителей.

Система муниципальных финансов включает в себя следующие звенья: местные бюджеты, внебюджетные фонды местного значения, финансы предприятий, находящихся в собственности местных органов власти, муниципальный кредит (рис. 1).

Рис. 1. Система муниципальных финансов

Бюджеты всех уровней существуют как относительно автономные, самостоятельные компоненты бюджетной системы. Выделение муниципальных бюджетов объясняется наличием внутри государства отдельных муниципальных образований, которые управляются органами местного самоуправления, отделенными от государственной власти. Средства муниципальных бюджетов относятся к муниципальной собственности. Необходимость муниципальных бюджетов объясняется потребностью органов местного самоуправления в фонде денежных средств, за счет которого возможно финансировать расходы исходя из круга вопросов местного значения.

Местный бюджет

Бюджеты муниципального образования являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. В правовом аспекте бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления[1].

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) подразделяются на

- бюджеты муниципальных районов;

- бюджеты городских поселений;

- бюджеты сельских поселений;

- бюджеты городских округов.

Основная задача местного бюджета для любого муниципального образования - финансовая поддержка сохранения признаков муниципального образования в процессе осуществления местного самоуправления.

Роль местных бюджетов заключается в следующем:

1) в создании финансовой базы для реализации функций органов власти субъектов местного управления; финансовые ресурсы, собранные в местных бюджетах, также необходимы для создания денежных фондов административно-территориальных образований;

2) наличие местных бюджетов дает возможность регионам самостоятельно распоряжаться и расходовать финансы на социальноэкономические нужды региона, т. е. выделять денежные средства на развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, муниципального жилищного фонда и т.д.;

3) формирование местных бюджетов дает возможность органам местного самоуправления направлять необходимые финансовые ресурсы на решение стратегических задач, а также осуществлять долгосрочное планирование и вкладывать денежные средства в виде инвестиций в развитие приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы;

4) в свою очередь развитие и расширение производства приводят к увеличению использования материальных и трудовых ресурсов, а это является одним из эффективных методов борьбы с безработицей на местном уровне.

Несомненно, роль местных бюджетов возрастает с каждым годом. Однако несовершенство финансовой системы, а также ряд других факторов, таких как инфляция, нестабильность экономики, мешают местным бюджетам в полной мере выполнять свое предназначение.

Местный бюджет выполняет распределительную и контрольную функции.

Распределительная функция концентрирует денежные средства в органах местного управления. В местный бюджет поступают денежные средства, доходы от использования, находящиеся в муниципальной собственности, местные налоги и сборы, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов и т. д. Аккумуляция финансовых ресурсов бюджета создает возможность обеспечивать равномерный рост экономического и социального развития муниципальных образований.

Муниципальные доходы находятся в собственности муниципальных образований. Местные власти имеют право распоряжаться ими и зачисляют их в муниципальные денежные фонды - местные бюджеты и внебюджетные фонды.

Доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает два способа формирования доходной части местного бюджета: административно-правовой и гражданско-правовой.

В административно-правовом порядке осуществляются мобилизации налоговых поступлений в доходную часть бюджета, различных налоговых поступлений, налоговых платежей (сборов, штрафов, пошлин). В гражданско-правовом порядке формируются бюджетные средства, полученные от приватизации (продажи) муниципального имущества, от сдачи имущества, в том числе земли, в аренду; доходы от местных займов и лотерей; дивиденды, полученные от доли муниципальных органов в уставном капитале юридических лиц и др.

Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из собственных и заемных средств, дотаций, субсидий, субвенций и безвозмездных перечислений.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 47 определяет собственные доходы как виды доходов, закрепленных на постоянной основе. Источники доходов подразделяются на налоговые и неналоговые доходы.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

В ст. 8 ч. I Налогового кодекса РФ дается определение налога. Исходя из него можно вывести следующую дефиницию - местный налог. Налог - это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований.

Налог следует ограничивать от сбора. Исходя из ст. 8 ч. I Налогового кодекса РФ, можно сказать, что местный сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов органами местного самоуправления и их должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий.

Отличие налога от сбора проводится по ряду признаков.

Во-первых, главная особенность сбора заключается в его индивидуальной возмездности, т. е. в непосредственной связи с действиями публично-правового характера, совершение которых инициирует плательщик. Сбор взимается за совершение публичноправовых действий в связи с услугой (предоставлением определенных прав, выдачей лицензий или разрешений) в пользу конкретных лиц.

Во-вторых, цель взимания сбора - покрытие издержек органа местного самоуправления, в связи с услугой или деятельностью которого производится плата. Вместе с тем сбор не является прямым эквивалентом оказания публичной услуги и не обусловлен гражданско-правовыми обязанностями.

В-третьих, плата сбора носит, как правило, разовый характер. Именно поэтому сбор - это взнос, а налог - это платеж.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают пять видов доходов:

1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

2) доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;

3) доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

4) часть прибыли муниципальных унитарных предприятий;

5) доходы в виде финансовой помощи (в форме дотаций, субвенций и субсидий) и бюджетных ссуд, полученных от вышестоящих бюджетов, и иные доходы.

На сегодняшний день в большинстве субъектов Российской Федерации преобладает политика финансовой помощи муниципальным образованиям в форме дотаций, субвенций и субсидий.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней на безвозмездной и безвозвратной основах покрытия текущих расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Бюджетный кодекс подразделяет субвенции на два вида:

1) текущие - субвенции, направленные на покрытие текущих расходов;

2) инвестиционные - субвенции, направленные на покрытие расходов, возникших в результате инвестиционной деятельности, и других затрат, связанных с расширением воспроизводства.

Субсидия - бюджетные средства, направленные на покрытие доли расходов целевого назначения на безвозмездной и безвозвратной основах, например совместное строительство дорог, жилого фонда и т. п.

Дотации служат средством покрытия дефицита местных бюджетов. Субвенции оказывают воздействие на объем и структуру расходов местного бюджета. Все они вместе, включая субсидии, являются вспомогательными источниками доходов местных бюджетов.

Еще одним источником дохода местных бюджетов являются безвозмездные перечисления по взаимным расчетам, т. е. передача денежных средств бюджету муниципального образования из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы РФ, связанная с изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах Российской Федерации, полной передачей по финансированию расходов и доходов, происшедшими после утверждения решения о бюджете и не учтенными этим решением.

Еще одним средством погасить недостаточность собственных источников при необходимости покрыть расходы, превышающие минимальный бюджет, или в случае неожиданных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета являются заемные средства.

Заем - это доход временного характера, так как он должен быть возвращен. Заем осуществляется путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Федеральными законами «О рынке ценных бумаг» (1996 г.) и «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998 г.).

Расходы местного бюджета - это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Формирование местных расходов базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг.

В зависимости от экономического содержания расходы местных бюджетов делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы местных бюджетов - часть доходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В составе капитальных расходов местных бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Текущие расходы местных бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов местного самоуправления и бюджетных учреждений. В эту категорию входят и другие расходы местного бюджета, не включенные в капитальные расходы.

В расходной части местного бюджета предусматривается создание резервного фонда органов местного самоуправления. Средства данного фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийновосстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, а порядок их расходования устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и органами местного самоуправления.