<<
>>

Субсидии как механизм реализации краевой государственной политики по поддержке местного самоуправления

Еще одной формой межбюджетных трансфертов, направленных на содействие развитию местного самоуправления, являются субсидии. Субсидия - это помощь муниципалитетам в решении вопросов местного значения (далее - ВМЗ).

Перечень вопросов местного значения законодательно установлен для всех видов муниципальных образований: поселений, муниципальных районов и городских округов. Реализация этих полномочий является обязанностью органов местного самоуправления и должна преимущественно финансироваться из местных бюджетов.

Софинансирование решения ВМЗ через предоставление субсидий из краевого бюджета (в отличие от дотаций) является не обязанностью, а правом субъекта Российской Федерации. Субсидии - это эффективный механизм влияния государства на решение проблем, находящихся в компетенции органов местного самоуправления, но актуальных для всего региона. Также субсидии могут быть способом мотивации органов местного самоуправления к активности на приоритетных для региона направлениях. Осознание эффективности субсидий как инструмента реализации политики субъекта Российской Федерации определяет широкое использования этого вида МВТ во всех субъектах Российской Федерации.

Возможны два основания для введения (предоставления) субсидий:

1. Выравнивающие субсидии - цель субсидии оказать помощь муниципальных образованиям, которые не могут полноценно осуществлять свое полномочие в конкретном направлении из-за нехватки собственных средств.

В соответствии с частью 2 ст. 139 БК РФ "в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств'*. В этом случае распределение субсидий осуществляется на основании расчета, обязательным элементом в формуле которого, присутствует уровень бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования, а также количество потребителей данной муниципальной услуги.

Вероятность получения субсидии и ее величина должна быть тем выше, чем острее проблема (больше количество получателей муниципальной услуги) и выше необеспеченность муниципального образования.

2. Стимулирующие субсидии - это принципиально иной вид субсидий, главной задачей которой является подтолкнуть муниципальные образования к конкретным видам деятельности по направлениям приоритетным для края. В этом случае применяется конкурсный отбор (по критериям), преимуществом в котором обладают наиболее заинтересованные муниципальные образования. Размер субсидий может "привязываться" к результатам деятельности и уровню финансирования по данному направлению из местных бюджетов.

Поэтому средства субсидии всегда должны распределяться либо по формуле (выравнивание возможностей муниципальных образований в предоставлении услуг), либо по конкурсному отбору (поддержка наиболее заинтересованных муниципалитетов). Субсидии не могут распределяться произвольно - нарушается равенство муниципалитетов, либо всем подряд - нарушается самостоятельность муниципалитетов.

В любом случае введение субсидий требует обоснования, т. е. определения конкретных целей и результатов, которые планируется достичь через введение субсидии. Обоснование необходимо как для принятия решения о направлении средств краевого бюджета на решение вопросов, относящихся к уровню муниципалитетов, так и для обоснования "вмешательства" в форме помощи в решение вопросов, относящихся к самостоятельному ведению органов местного самоуправления.

Цели субсидии всегда конкретны и определяются исходя из сложившейся ситуации, а также должны коррелировать с целями социальноэкономического развития региона. Введение субсидии предполагает определение актуальности и приоритетности решаемой проблемы для края. Порядок, методика и объемы распределения субсидий являются производными от ее целей, а направления финансирования всегда конкретны и могут предполагать даже четко обозначенные виды деятельности. При этом муниципалитеты должны обращаться за средствами софинансирования (субсидия носит заявительный характер), так как муниципалитеты могут и не претендовать на получение средств субсидий, если:

- у них нет обозначенной для решения проблемы;

- они реализуют другой подход к ее решению (ВМЗ предполагают самостоятельное решение);

- они не нуждаются в дополнительном финансировании в этой сфере расходов (что маловероятно).

Если механизм субсидий выстроен эффективно, то субъект Российской Федерации получает гибкий инструмент решения отдельных проблем социально-экономического развития региона и механизм синхронизации усилий двух уровней власти и гармонизации отношений между ними в существующих правовых условиях.

Эффективность субсидий зависит:

- от реалистичности заявленных целей - способности муниципалитетов при поддержке региона решить обозначенную проблему в заданные сроки;

- достаточности объема средств, с учетом финансирования из местных бюджетов;

- объективности и предсказуемости определения объема субсидии для каждого муниципалитета, имеющего право/претендующего на ее получение.

На основе этих посылок разработаны критерии оценки эффективности предоставления субсидий местным бюджетам (прил. 4).

Субсидии как форма МБТ широко используются в Хабаровском крае: в 2012 г. муниципальным образованиям края из краевого бюджета выделены 25 субсидий, общим объемом 7351,46 млн р., что составляет 28,4 % всего объема МБТ в 2012 г.

Основными администраторами субсидий в 2012 г. являлись 2 министерства: министерство жилищно-коммунального хозяйства и министерство строительства, на чью долю пришлось 86,8 % всего объема субсидий (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Распределение субсидий по главным распорядителям бюджетных средств

Главный распорядитель бюджетный средств Количество

субсидий

Объем субсидий, тыс. р. Доля в объеме субсидий, %
Министерство жилищнокоммунального хозяйства 8 4 563 287,3 62,07
Министерство строительства 5 1 815 479,3 24,69
Министерство образования и науки 7 521 775,3 7,10
Министерство промышленности и транспорта 2 351 850,0 4,79
Правительство края 1 25 400,0 0,35
Министерство природных ресурсов 1 23 784,3 0,32
Министерство финансов 1 20 000,0 0,27
Министерство экономического развития и внешних связей 1 17 144,0 0,23
Комитет по спорту Правительства 1 7 000,0 0,10
Управление гражданской защиты 1 5 743,4 0,08

Две субсидии администрируются более чем одним ГРБС:

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на ^финансирование расходных обязательств за счет средств федерального бюджета

на реализацию федеральных целевых программ и на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, находящиеся в муниципальной собственности (министерство жилищно-коммунального хозяйства, министерство строительства, комитет по спорту);

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование объектов капитального строительства и реконструкции объектов, находящихся в муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов (министерство жилищно-коммунального хозяйства, министерство строительства).

Большинство ГРБС администрирует по одной субсидии, наиболее активно инструмент субсидий используют министерство жилищнокоммунального хозяйства, министерство образования и науки и министерство строительства.

Детальный анализ эффективности проводился по всем субсидиям. В монографии представляются обобщенные результаты анализа, позволяющие судить о степени эффективности бюджетных расходов в этой форме МБТ, а также основные проблемы, выявленные в рамках проведенных экспертиз.

При проведении анализа выявилось, что количество субсидий представленных в бюджете и фактическое количество различаются. По состоянию на декабрь 2012 г., в бюджете края представлено 25 субсидий. В течение года произошло более чем двукратное увеличение количества субсидий (при принятии бюджета планировалось предоставление 11 субсидий муниципальным образованиям). Последние 4 субсидии были введены в бюджет уже 10 декабря 2012 г.:

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципального района имени Лазо в ликвидации чрезвычайной ситуации;

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований за счет средств федерального бюджета на поддержку реализации мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг. в части модернизации регионально-муниципальных систем дошкольного образования;

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование за счет средств федерального бюджета мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в системах коммунальной инфраструктуры;

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование за счет средств федерального бюджета мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в образовательных учреждениях края.

При проведении детального анализа выяснилось, что две субсидии, главными распорядителями по которым было министерство образования и науки края, содержали фактически 5 разных субсидий (табл. 2.2).

Составные субсидии в бюджете края

Таблица 2.2

Субсидии в бюджете Фактические субсидии
Субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование муниципальных программ повышения доступности дошкольного образования в рамках реа- Субсидии на реализацию мероприятий муниципальных программ (подпрограмм) обеспечения доступности дошкольного образования посредством проведения капитального ремонта помещений для размещения групп дошкольного образования и (или) содержания (присмотра и ухода) детей дошкольного возраста
лизации краевой целевой программы «Государственная поддержка развития муниципальной системы дошкольного образования в Хабаровском крае в 2011-2013 гг.» Субсидии городским округам и муниципальным районам края на установку систем видеонаблюдения в муниципальных дошкольных учреждениях, имеющих шесть и более групп
Субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств на модернизацию региональных систем общего образования Субсидии из краевого бюджета бюджетам городских округов и муниципальных районов края на повышение квалификации и профессиональную переподготовку руководителей общеобразовательных учреждений и учителей в рамках реализации федерального проекта модернизации региональных систем общего образования
Субсидии из краевого бюджета бюджетам городских округов и муниципальных районов на модернизацию региональных систем общего образования в части реализации мероприятий по проведению капитального ремонта зданий общеобразовательных учреждений, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета
Субсидия из краевого бюджета бюджету городского округа «город Хабаровск» на софинансирование мероприятий по совершенствованию организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях городского округа «город Хабаровск» в 2012 г.

Каждая из "вложенных" субсидий имеет самостоятельное регламентирование, а объем финансирования по ней является составной частью "бюджетной" субсидии. Такое "ноу-хау" министерства образования и науки вызвало определенные сложности при проведении анализа эффективности и представлении его результатов.

Оценка проводилась по каждой субсидии, в том числе по "вложенным" субсидиям. В дальнейшем изложении количество субсидий будет указываться в их фактическом значении, т. е. в 2012 г. муниципальным образованиям края предоставлялось 28 субсидий.

Характеризуя существующую в крае систему субсидий можно отметить, что по всем направлениям основной объем субсидий направляется на вложения капитального характера: строительство, реконструкция, капитальный ремонт - это 79,9 % от общего объема МВТ, выделяемых в форме субсидий (5 870,63 млн р.). К субсидиям на капитальные вложения относятся 11 субсидий, но они имеет самый большой объем финансирования. Выделение основного объема ресурсов на капитальные вложения объясняется тремя основными факторами:

1. Муниципальные образования, имея серьезные бюджетные ограничения, остро нуждаются в ресурсах для целей поддержки и развития социальной и экономической инфраструктуры, поддержания существующих объектов муниципальной собственности.

2. Демонстрационная привлекательность и простота контроля для органов исполнительной власти края целевого использования средств муниципальными образованиями.

3. Привычность данного метода решения вопросов: как для краевых органов, так и для муниципальных образований.

Высокий удельный вес бюджетных инвестиций в объеме финансирования субсидий муниципальным образованиям содержит высокие риски в эффективности использования средств, к ним относятся:

1. Так как капитальные вложения имеют высокую стоимость, то круг получателей конкретных субсидий (особенно в рамках строительства и реконструкции крупных объектов) ограничен. В этой связи резко возрастает риск развития неформальных способов лоббирования интересов отдельных муниципалитетов и доля субъективных факторов (зачастую не связанных с предметом инвестирования), влияющих на принятие решения. Снизить этот риск (коррупциогенные факторы) можно только максимально объективизировав процедуру выбора получателей субсидии и обеспечив полную прозрачность в принятии решения.

2. Консервация устаревших решений. Привычность метода приводит к его некритичному воспроизводству, без рассмотрения и взвешивания альтернатив, которые могут оказаться более результативными и экономичными способами решения актуальной для края проблемы. Например, субсидия на реализацию мероприятий муниципальных программ (подпрограмм) обеспечения доступности дошкольного образования посредством проведения капитального ремонта помещений для размещения групп дошкольного образования и (или) содержания (присмотра и ухода) детей дошкольного возраста предполагает только одно решение для решения проблемы доступности дошкольного образования, а именно: ремонт помещений в муниципальных дошкольных учреждений для создания в них дополнительных групп. В краевой программе "Государственная поддержка развития муниципальной системы дошкольного образования в Хабаровском крае в 2011— 2013 годах", в рамках которой предоставлена данная субсидия, предусматривалось развитие и иных способов решения проблемы:

-создание массового сектора автономных некоммерческих организаций с полноценным допуском к нему негосударственных организаций и переходу на нормативно-подушевой механизм оплаты услуг;

-стимулирование развития частных дошкольных организаций, разделения оплаты услуг по образованию и содержанию детей, что откроет перспективы для развития других форм содержания детей, включая домашние и семейные;

- открытие групп кратковременного пребывания в различных муниципальных учреждениях.

Однако предоставление субсидии только на капремонт, альтернативные варианты решения проблемы оставило без реализации.

3. Капитальные вложения (кроме ремонта) имеют длительные сроки реализации, а субсидии выделяются на один финансовый год. Несовпадение сроков реализации проектов и предоставления субсидий ставит под угрозу завершение проектов (долгострой) и снижает возможности оценки результативности субсидий, которые оцениваются по величине "освоенных" средств, то есть не по результату, а по объему расходов, что стимулирует непроизводительные расходы и снижает эффективность использования средств краевого бюджета.

Менее половины всех субсидий (12 субсидий) носят программный характер, т. е. их предоставление является мероприятиями краевых программ. Однако на их долю приходится 60 % всего объема субсидий, предусмотренных бюджетом 2012 г.

На долю субсидий, в которых предусмотрена возможность их получения поселениями, приходится всего 1,7% от общего объема субсидий (7 субсидий). Это, в условиях ничтожного объема финансирования дотаций для поселений, говорит о том, что Хабаровский край не занимается содействием развитию местного самоуправления в городских и сельских поселениях края, так как дотации и субсидии - это две основных формы МБТ, прямо направленных на развитие местного самоуправления.

Только одна субсидия (субсидии бюджетам городских округов и муниципальных районов края из краевого фонда софинансирования расходов на оплату стоимости набора продуктов питания для детей в организованных органами местного самоуправления лагерях с дневным пребыванием детей) распределена непосредственно в краевом бюджете. Переход на распределение субсидий и других МБТ непосредственно в бюджете является одним из направлений совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, так как это повышает прогнозируемость бюджетного планирования. 26 субсидий распределены на основании Постановлений Правительства края.

Одна субсидия (субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование муниципальных программ по комплексному освоению и развитию территорий в целях жилищного строительства в рамках реализации краевой целевой программы "Жилище" на 2011-2015 гг.) не была распределена из-за отсутствия претендентов на ее получение. Что не удивительно, если сопоставить цели и условия предоставления субсидии с объемом ее финансирования. Целями предоставления субсидии являются:

- обеспечение инженерной инфраструктурой земельных участков, предназначенных для строительства жилья эконом-класса;

- строительство объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов по комплексному освоению территорий, предназначенных для строительства жилья эконом-класса;

- строительство автомобильных дорог в микрорайонах массовой малоэтажной и многоквартирной застройки.

Для реализации всех этих целей край готов предоставить софинансирование в общем объеме 5 млн р. При этом, желающие соискатели данной субсидии должны взять на себя заведомо неисполнимые обязательства и приложить еще немало усилий для подготовки 12 документов, которые должны быть предоставлены вместе с заявкой на субсидию. Несопоставимость необходимых объемов финансирования с суммой предоставляемой субсидии говорит о том, что она носит фиктивный характер, т. е. демонстрирует "поддержку" комплексного строительства жилья, без проведения реальной работы в этом направлении. О фиктивности данной субсидии говорит и тот факт, что объем субсидии сократился в течение года с 14 до 5 млн р., при том, что общий объем субсидий вырос в течение 2012 г. в 2,8 раза.

В процессе проведения анализа субсидий за 2012 г. выяснилось, что 3 субсидии лишь номинально являются краевыми субсидиями, т. к. они представлены в бюджете края, фактически являясь федеральными субсидиями муниципальным образованиям. Это:

- субсидии бюджетам муниципальных образований на обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов;

- субсидии бюджетам муниципальных образований на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного строительства;

- субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств за счет средств федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ и на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, находящиеся в муниципальной собственности.

Общий объем указанных субсидий составляет почти половину от всего объема субсидий в2012г. -45,6% или 3 351,841 млн р. В отношении данных субсидий нельзя применить критерии оценки эффективности субсидий (прил. 4), так как отбор получателей и предоставление субсидии осуществлялось в порядке определенном на федеральном уровне. Эти субсидии являются инструментами реализации политики федеральных органов власти, поэтому оценивать эффективность данной субсидии как элемента краевой системы межбюджетных трансфертов некорректно. В связи с этим, анализ данных трансфертов проведен лишь частично без заключения о соответствии их критериям эффективности. Поэтому при представлении общих результатов оценки эффективности субсидий указанные МВТ из нее исключены.

По двум субсидиям не обнаружены нормативные правовые акты, регламентирующие их предоставление. Это следующие субсидии:

- субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях муниципальных общеобразовательных учреждений (ГРБС - министерство образования и науки, получатель - Верхнебуреинский муниципальный район);

- субсидии бюджетам муниципальных образований на ^финансирование расходных обязательств муниципального района имени Лазо в ликвидации чрезвычайной ситуации (ГРБС - управление гражданской защиты Правительства края, получатель - район им. Лазо).

Статья 139 БК РФ гласит, что "выделение субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не допускается". Так как субсидия району имени Лазо по ликвидации чрезвычайной ситуации выделена из резервного фонда, то в отношении нее нет прямого запрета на расходование средств без предварительного принятия нормативного правового акта. А по субсидии на проведение противоаварийных мероприятий такой запрет действует. Данная субсидия должна иметь правовые основания для своего введения и расходования средств. В соответствии с нормой части 3 статьи 139 БК РФ по каждой субсидии должен быть принят нормативный правовой акт (закон или постановление Правительства края), определяющий "цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образова-

W >1

НИИ .

В связи с отсутствием нормативно-правовых актов для названных выше субсидий отсутствовал предмет для проведения экспертизы.

Еще одной достаточно острой проблемой, выявленной в рамках анализа, является необоснованное отнесение части МБТ к субсидиям. Три "субсидии" общим объемом 721,46 млн р. (9,8 % от объема всех субсидий) не связаны с решением вопросов местного значения, таким образом, их нельзя относить к субсидиям. В соответствии со статьей 139 БК РФ "под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения".

К таким ложным "субсидиям" в 2012 г. относятся:

1. Субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение жилого помещения или создание объекта индивидуального жилищного строительства (ГРБС - министерство строительства).

У муниципальных образований не может быть расходных обязательств по выплатам адресным категориям граждан, т. к. это является формой социальной защиты отдельных категорий населения, т. е. относится к полномочиям краевых органов власти.

2. Субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходных обязательств по возмещению организациям затрат, связанных с производством тепловой и (или) электрической энергии (ГРБС - министерство жилищно-коммунального хозяйства).

Возмещение затрат предполагает компенсацию убытков, возникших следствие реализации краевыми органами власти полномочия по регулированию тарифов, т. е. это является государственным полномочием края и должно учитываться в составе соответствующей субвенции.

3. Субсидии из краевого бюджета бюджетам городских округов и муниципальных районов края на повышение квалификации и профессиональную переподготовку руководителей общеобразовательных учреждений и учителей в рамках реализации федерального проекта модернизации региональных систем общего образования (ГРБС - министерство образования и науки).

Часть 16 статьи 29 Федерального закона от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 10.07.2012) "Об образовании" прямо устанавливает, что к полномочиям субъекта РФ в сфере образования относится также "организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учрежде-

и Ц

НИИ .

Экспертный анализ в отношении указанных трансфертов проведен не полностью, так как методика оценки субсидий (прил. 4) не применима к субвенциям, где другие критерии эффективности (прил. 5). А оценить эти трансферты как субвенции было нельзя, так как нормативные акты по ним были приняты как по субсидиям, т. е. не могут быть предметом анализа субвенций.

Нужно отметить, что появление подобных "субсидий" не является спецификой только 2012 г. В бюджете 2013 г., а вероятно и ранее принимавшихся бюджетов, можно обнаружить подобные МБТ по разным направлениям деятельности, что создает реальные проблемы для муниципальных образовании и не только не содействует развитию местного самоуправления в крае, но оказывает прямо обратное действие.

Если решение какой-либо задачи является собственным полномочием местного самоуправления (входит в перечень вопросов местного значения), то органы местного самоуправления обязаны заниматься ее решением в рамках средств местного бюджета. Софинанасирование со стороны края (субсидия) - это финансовая помощь муниципалитетам, предоставляемая на определенных условиях. Если же задача не относится к перечню вопросов местного значения, установленным законом № 131-ФЗ

(ст. 14-16), то, в соответствии с нормой статьи 19 того же закона, является государственным полномочием ("полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления").

Передача государственных полномочий на муниципальный уровень предполагает 100 % финансирование расходов на реализацию полномочия, включая компенсацию административных затрат муниципального образования на организацию управления этой деятельностью в муниципальном образовании через предоставление субвенции. Возможен вариант, что органы местного самоуправления самостоятельно примут решение о реализации определенной деятельности за счет местного бюджета (такая возможность предусмотрена в части 5 статьи 20 закона № 131-ФЗ), но в этом случае, они не могут рассчитывать на "софинансирование расходов".

Необоснованное отнесение МВТ к субсидиям, является не просто редакционной ошибкой и формальным нарушением нормы бюджетного законодательства и закона № 131-ФЗ, но и имеет прямые негативные последствия для муниципальных образований, а именно:

1. Побуждает органы местного самоуправления к противоправным действиям:

а) к принятию муниципальных нормативных правовых актов и (или) программ (условие предоставления "субсидии") вне пределов компетенции органов местного самоуправления;

б) осуществлению государственных полномочий на основе соглашения, а не закона или решения представительного органа муниципального образования (по процедуре статьи 20 закона № 131-ФЗ), что является превышением полномочий для должностных лиц органов местного самоуправления;

в) нецелевому использованию средств местного бюджета, предназначенных для решения вопросов местного самоуправления, так как субсидия является только софинансированием и предполагает обязательное расходование средств местного бюджета на данную деятельность.

2. Отвлекает очень ограниченные средства местного бюджета от решения вопросов местного значения.

Таким образом, именно органы местного самоуправления в наибольшей степени испытывают негативные последствия в сложившейся ситуации и должны были бы отказываться от получения такой "помощи" и требовать замены субсидии на субвенцию. Но испытывая острую нехватку финансовых ресурсов, должностные лица местного самоуправления рады практически любому трансферту и зачастую не обращают внимания на подобные "мелочи", пока не возникнет конфликта внутри муниципалитета или контрольные органы не поставят вопрос о нецелевом использовании бюджетных средств и/или превышении должностных полномочий.

Еще одной причиной "молчания" муниципалитетов является тот факт, что действии по подготовке соглашения на муниципальном и краевом уровне проводятся "отраслевиками", которые не являются специалистами в бюджетном законодательстве, да и с нормами закона № 131-ФЗ знакомы не в полной мере. Большинство муниципальных специалистов априорно исходят из того, что решения, принятые на уровне края уже прошли все экспертизы и не нуждаются в проверке на местном уровне.

Причин появления ложных "субсидий" в практике Хабаровского края может быть несколько:

- слабые знания должностными лицами органов исполнительной власти края компетенции местного самоуправления (вопросов местного значения);

— стремление избежать разработки и принятия законов о передаче государственного полномочия (более сложная и регламентированная процедура с участием законодательного органа края);

— отсутствие детального расчета расходов по данному направлению, что проявляется в пересмотре объема "субсидий" в течение года, что невозможно для субвенций;

- стремлением "разделить расходы" с муниципальными образованиями, т. е. привлечь средства местного бюджета на решение данных задач;

. — "срочным" характером принятия данных МВТ - 2 из 3 "субсидий" были приняты 30 мая, тогда как законы о передаче полномочий, вводящие субвенции должны быть приняты до принятия бюджета.

Сложившаяся в Хабаровском крае практика предоставления МБТ в форме "субсидий" на решение вопросов, относящихся к государственным полномочиям края, является неправомерной и требует полного искоренения. При этом ответственность за возникновение подобных случаев разделяют как ГРБС по этим МБТ, так и министерство финансов и Главное юридическое управление Губернатора и Правительства края, согласующие подготовку нормативных правовых по введению подобных трансфертов.

По указанным выше причинам, подробная экспертиза проведена по 20 субсидиям (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Результаты оценки эффективности субсидий по главным распорядителям бюджетных средств

Результаты экспертизы крайне неутешительны: самой высокой оценкой стала — "не в полной мере эффективная", что соответствует оценке "удовлетворительно" по пятибалльной шкале. Это всего 2 субсидии общим объемом 39,3 млн р. (0,15 % от объема МВТ в 2012 г.):

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на ^финансирование расходных обязательств по разработке градостроительной документации муниципальных образований края (ГРБС - министерство строительства);

-субсидии бюджетам муниципальных образований края на софинансирование мероприятий муниципальных программ развития и поддержки малого и среднего предпринимательства в крае (ГРБС - министерство экономического развития и внешних связей края).

Остальные 18 субсидий с общим объемом финансирования 32 22,11 млн р. (12,4 % от всего объема МБТ 2012 г.) признаны неэффективными (из них 15 - крайне не эффективными).

Наиболее значимые, с точки зрения эффективности, проблемы механизмов предоставления краевых субсидий:

1. Невыполнение требований статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации по содержанию нормативно-правовых актов регламентирующих предоставление и распределение субсидий.

В большей или меньшей степени данная проблема может быть отнесена к 13 из 20 проанализированных субсидий (65 %), что является серьезной проблемой, вскрытой в рамках проведенного анализа.

2. Неявный характер целей и проблем, на решение которых направлено предоставление субсидий и, как следствие, слабость связи между предоставлением субсидии, и решением задач социально-экономического развития Хабаровского края.

Данная проблема выявлена в 13 проанализированных субсидиях (65 %). Это означает, что большинство краевых субсидий не ориентированы на конкретные результаты, их введение не является необходимым элементом реализации государственной политики (носит конъюнктурный, случайный характер).

3. Низкая степень экономической обоснованности и объективности объемов субсидий, предоставляемых муниципальным образованиям.

Наличие данной проблемы зафиксировано в 85 % проанализированных субсидий (17), т. е. является практически общей "ахиллесовой пятой". Данная проблема вносит серьезный вклад в оценку трансфертов как неэффективных.

4. Высокая степень субъективности отбора муниципальных образований для предоставления субсидий, связанная с отсутствием формализованных методов взвешивания оценок по различным критериям отбора.

Эта проблема фиксируется в 65 % случаев (13 субсидий), т. е. получение или неполучение субсидии связано не столько с объективными факторами, сколько с решением конкретных лиц, влиянием неформальных отношений и другими факторами. В этих условиях нельзя ожидать эффективности субсидий как инструмента решения конкретных вопросов и формы содействия местному самоуправлению в регионе.

5. Наличие факторов и условий, мотивирующих неэффективное использование средств субсидии в ущерб эффективности их расходования: неопределенность сроков предоставления, изъятие остатков, изменение объемов субсидий в течение года, утверждение объемов субсидии только на очередной год.

Данная проблема характерна для 17 из 20 проанализированных субсидий (85 %), что также вносит весомый вклад в оценку эффективности субсидий. Основной причиной, независящей от ГРБС является тот факт, что Хабаровский край до сих пор не перешел на трехлетнее бюджетное планирование, введение которого в значительной степени снизит влияние данного фактора, что будет способствовать более эффективному расходованию средств краевого бюджета.

6. Отсутствие финансовой ответственности органов местного самоуправления за результаты использования субсидий. Эта проблема также является распространенной (13 субсидий - 65 %). Даже в тех случаях (7 субсидий), когда оценка не фиксировала данной проблемы - это не означает, что финансовая ответственность за результаты четко прописана, просто в анализируемых документах встречались фразы, позволявшие хоть как-то "притянуть" к этому критерию, чтобы повысить общую оценку.

Характеризуя сложившуюся практику предоставления субсидий муниципальным образованиям в Хабаровском крае, приходится признать, что она не способствует развитию местного самоуправления. Частично решая остро стоящую перед муниципалитетами проблему дефицита финансовых ресурсов (особенно в части капитальных вложений), региональные органы власти создают или усиливают другие проблемы муниципального управления:

-усугубляется итак значительный разрыв в уровне развития муниципальных образований края (городские и сельские поселения практически не получают финансовых ресурсов из краевого бюджета, а на долю городских округов (также являющихся особым видом поселений) приходится все больше и больше средств, в 2012 г. 2 городских округа получили суммарно 56,8 % от всего объема субсидий, из них львиная часть пришлась на Хабаровск - 42,32 %, доля Комсомольска составила 14,48 %);

- стимулируется неэффективное использование средств МБТ;

- консервируются устаревшие методы муниципального управления;

-органы местного самоуправления побуждаются к противоправным

действиям и другое.

Практика использования субсидий в Хабаровском крае, также как и организация предоставления дотаций, нуждается в коренном реформировании.

Основными направлениями совершенствования практики предоставления субсидий должно стать:

1. Преодоление вышеуказанных проблем через корректировку нормативно-правовых актов, регламентирующих предоставление субсидий.

2. Подготовка к реализации новой нормы БК РФ, предусматривающей, что "Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает на срок не менее трех лет перечень расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, целевые показатели результативности предоставления субсидий и их значения". Данная норма ст. 139 БК РФ начинает действовать с 1 января 2014 г., следовательно, уже в 2013 г. необходимо подготовить и принять соответствующие решения на уровне края.

3. Переход от раздробленных субсидий к "консолидированным субсидиям",, что предусматривает Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р. В Концепции предлагается, что "необходимо продолжение работы по объединению отдельных субсидий в состав соответствующих консолидированных субсидий. В то же время цели и условия предоставления консолидированных субсидий могут сохраняться с учетом ранее действующих субсидий, включенных в состав консолидированной субсидии. Предоставление консолидированных субсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным в субсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач".

2.3.

<< | >>
Источник: Е. Б. Веприкова, Е. А. Федорова, А. А. Новицкий, Е. Н. Телушкина. Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям: основы теории и практика распределения / Е. Б. Веприкова, Е. А. Федорова, А. А. Новицкий, Е. Н. Телушкина. - Хабаровск : Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та,2015. - 124 с.. 2015

Еще по теме Субсидии как механизм реализации краевой государственной политики по поддержке местного самоуправления:

  1. 11.4. Бюджетное устройство Российской Федерации
  2. § 2. Становление ипотечного кредитования на российском рынке жилья
  3. Принятие бюджета на очередной финансовый год
  4. Методы бюджетного регулирования
  5. 8.1. Социально-экономическая сущность бюджетной системы страны и ее структура
  6. Основные понятия, термины, определения
  7. ЛЕКЦИЯ №2.                Тема 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
  8. §2. Банковский кредит
  9. Вопрос 1. Бюджетная система России и государственный бюджет
  10. Субсидии как механизм реализации краевой государственной политики по поддержке местного самоуправления
  11. Основные проблемы в организации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями в Хабаровском крае и направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов
  12. 5. Социальные нормы, нормативы, стандарты.
  13. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации