2.1 Сравнительная характеристика доходов бюджета г. Благовещенска и муниципальных образований Амурской области

Основной составной частью финансовых ресурсов муниципальных образований являются доходы местных бюджетов. Местные бюджеты с экономической точки зрения, как известно, представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения местного самоуправления, то есть в Бюджетном кодексе РФ отделено понятие муниципального бюджета (бюджет муниципального образования, местный бюджет) от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их функциях, к которым можно отнести: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных органам местного самоуправления.

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление муниципальными образованиями.

Проведём анализ финансового состояния бюджетов двадцати семи муниципальных образований Амурской области за период 2002 — 2004 гг. и сопоставим финансовое состояние бюджета г. Благовещенска с остальными бюджетами территорий Амурской области.

Существующие финансово-экономические проблемы бюджетов городов и районов области обусловлены социально-экономическими процессами,

происходящими в Амурской области. В целом общий анализ экономических показателей доказывает, что по территориям области за 2004 год наблюдается тенденция роста доходов на 18% по сравнению с 2003 годом при росте расходов на 14% к уровню прошлого года. Рост доходов территорий области явился следствием увеличения собственных доходов на 28,9% (в том числе налоговых поступлений в местные бюджета на 27,9%), финансовой помощи на 6,3%.

Увеличению поступления собственных доходов местных бюджетов способствовало проведение на территории Амурской области реструктуризации задолженности по налогам (сборам) и штрафным санкциям во все уровни бюджетов в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации и Главы Администрации Амурской области и выполнением графиков погашения реструктуризируемой задолженности крупнейшими налогоплательщиками — ГУП «Забайкальская железная дорога» и ГУП «Дальневосточная железная дорога». Общая сумма реструктурированных платежей в бюджеты всех уровней в 2004 г. составила 215 млн руб. (6% от общего объёма задолженности по платежам). Сумма отсроченных платежей по федеральным налогам и сборам составила в 2004 г. 201 млн руб. (93% от общей суммы реструктурированных платежей в бюджет). С возникновением кризиса неплатежей ежегодно возрастала задолженность по налоговым платежам, за 2004 г. она увеличилась на 245 млн руб. и к концу декабря 2003 г. составила 3776 млн руб.

В структуре собственных доходов консолидированного бюджета Амурской области за 2004 год доходы областного бюджета занимают — 39,1%, а собственные доходы местных бюджетов — 60,9% (рисунок 4).

Как видно из рисунка 4, среди территорий области, занимающих наибольший удельный вес в собственных доходах консолидированного бюджета Амурской области, можно выделить г. Благовещенск — 11,7%, г.

Тында — 7,4%, Бурейский район — 3,3%, Сковородинский район — 3,3%.

Однако у 14 территорий уровень собственных доходов в структуре консолидированного бюджета области менее одного процента.

Рисунок 4 — Доля г. Благовещенска в собственных доходах консолидированного бюджета Амурской области в 2004 г.

По результатам оценки финансового состояния бюджетов городов и районов области за три последних года (2002 — 2004 гг.), проведённой Финансовым департаментом Амурской области, территории области распределились на четыре группы: «стабильное финансовое состояние, направленное на оздоровление муниципальных финансов», «стабильное финансовое состояние», «нестабильное или переходное финансовое

состояние», «депрессивное финансовое состояние».

К первой группе «Стабильное финансовое состояние, направленное на оздоровление муниципальных финансов», относится бюджет Тындинского района. Долговые обязательства в пределах объёмов полученных собственных средств составляют около 3%, уровень собственных доходов в

общем объёме полученных средств — 64%, уровень бюджетообразующих налогов составил 74%, среднедушевая бюджетная обеспеченность выше среднеобластного уровня, фактические расходы произведены в меру поступления собственных доходов.

Во вторую группу «Стабильное финансовое состояние» вошли восемь территорий области, такие как г. Благовещенск, г. Белогорск, г. Зея, г. Тында, Бурейский район, Зейский район, Магдагачинский район, Сковородинский район. Для бюджетов территорий, вошедших в указанную группу, характерны следующие финансовые показатели: долговые обязательства в пределах объёмов полученных собственных средств составляют от 10 до 60% от их объёма; самообеспеченность от 50 до 65%; процент фактического дефицита до 20% к расходам; среднедушевая бюджетная обеспеченность соответствует среднеобластному уровню; фактические расходы произведены в меру поступлений собственных доходов; обеспеченность текущих расходов доходами бюджета.

В третью группу «Нестабильное или переходное финансовое состояние», вошли пятнадцать территорий области: города — Райчихинск, Свободный, Шимановск; районы Архаринский, Белогорский, Завитинский, Ивановский, Константиновский, Михайловский, Октябрьский,

Свободненский, Серышевский, Селемджинский, Тамбовский, Шимановский. Финансовые показатели этих бюджетов характеризуются следующими признаками: объём муниципального долга больше объёма собственных доходов, доля собственных доходов в общем объёме доходов достигает от 30 до 50%, плановый уровень среднедушевой обеспеченности на одного жителя соответствует фактическому среднеобластному уровню, фактический дефицит местных бюджетов более 40% от расходов, в то же время фактические расходы производятся в меру поступления собственных доходов.

В последнюю, четвёртую группу «Депрессивное финансовое состояние» вышли бюджеты Благовещенского района, Мазановского и Ромненского

районов. Характерные финансовые показателя этой группы территорий: низкий уровень самообеспеченности (до 30%), превышение долговых обязательств объёма собственных доходов в полтора и более раз, среднедушевая обеспеченность ниже среднеобластного уровня, процент фактического дефицита свыше 40%, недостаток доходных источников для финансирования текущих расходов.

В целом по результатам проведённой оценки финансового состояния бюджетов территорий Амурской области за период 2002 — 2004 года можно сказать, что бюджет одного района из двадцати семи относится к первой группе «Стабильное финансовое состояние, направленное на оздоровление муниципальных финансов», ко второй группе «Стабильное финансовое состояние» вошло восемь территорий Амурской области, в третью группу «Нестабильное или переходное финансовое состояние» вошло пятнадцать территорий из двадцати семи и, наконец, в четвёртую группу «Депрессивное финансовое состояние» вошло три территории. Графически выявленное соотношение представлено на рисунке 5.

Рисунок 5 — Средний показатель финансового состояния местных бюджетов (средний удельный вес собственных доходов в общих доходах бюджетов) Амурской области за 2002 — 2004 гг.

Таким образом, за три последних года финансовое положение большинства местных бюджетов можно охарактеризовать, как нестабильное

или переходное финансовое состояние. Удельный вес таких территорий составил 55,5%.

Об эффективности деятельности муниципалитетов позволяют судить такие показатели, как дотационность и самообеспеченность, которые необходимы для правильного формирования межбюджетных отношений.

Средняя самообеспеченность муниципальных образований за анализируемый период времени составила 53%. Подробно уровень самообеспеченности территорий области представлен в Приложении 4

В муниципальных образованиях Амурской области в период 2002 — 2004 гг. наблюдалось увеличение собственных доходов бюджетов в общей структуре доходов: г. Тында — на 43,5% в 2003 г. по сравнению с 2002 годом и на 25% в 2004 г по сравнению с 2003 годом, Белогорский район — на 9% и на 4,9% соответственно, Бурейский район — на 23,2% и на 18,3%, Завитинский район — 16,9% и на 13,8%, Зейский район— на 23,1% и на 0,2%, Ивановский район — на 4,2% и на 1,8%, Магдагачинский район — на 11,5% и на 9,9%, Свободненский район — на 5% и на 2,8%, Серышевский район — на 17% и на 3,9%, Селемджинский район — на 12,4% и на 20,4%, Сковородинский район — на 11,4% и на 8,3%. Снижение показателя самообеспеченности отмечено в городе Зее — на 39,2% в 2003 г. по сравнению с 2002 годом и на 15,1% в 2004 г. по сравнению с 2003 годом, в городе Шимановске — на 15,4% и на 8,8% соответственно, Мазановском районе — на 8,4% и на 4,7%, Ромненском районе — на 6,7% и на 2,6%, Тамбовском районе — на 6,5% и на 2,4%. У основных муниципальных образований области показатель самообеспеченности сложился с небольшой разницей на уровне трёх последних лет. Низкий уровень самообеспеченности характеризует зависимость местных бюджетов от оказываемой финансовой помощи из областного бюджета.

Наличие ликвидной составляющей в бюджете любого уровня является залогом осуществления первоочередных и социально-значимых расходов. Такой составляющей в бюджетах всех уровней выступают налоговые

доходы. В силу сложившихся условий развития Амурской области основными бюджетообразующими налогами в бюджетах городов и районов области являются налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц и налог на имущество. В среднем по территориям области доля указанных налогов в объёме налоговых доходов составила в 2002 году — 73%, в 2003 году — 68%, в 2004 году — 74%. Выше среднего уровня этот показатель сложился в 2002 году в 20 территориях области, в 2003 году — в 15, в 2004 году — в 18. Уровень собственных налогов, обеспечивающих доходную базу бюджетов 27 муниципальных образований Амурской области приведён в Приложении 5.

Ниже среднеобластного уровня поступление указанных налогов наблюдается в Архаринском районе — 43,5% в 2002 году, 65,2% в 2003 году, 71,3% в 2004 году; Зейском районе — 38%, 52,4%, 62,3%; Константиновском районе — 68,3%, 67,8%, 70,4%; Мазановском районе — 51,1%, 61,3%, 70,2%; Михайловском районе — 60,8%, 60,9%, 71,8%; Свободненском районе — 64,8%, 66,4%, 70,2%; Тындинском районе — 58,2%, 61,8%, 73,7% соответственно.

Обратным показателем самообеспеченности является дотационность. Итоги проведённого нами анализа по финансовому состоянию бюджетов 27 территорий Амурской области показывают сложившуюся тенденцию к высокой дотационности, которая за 2002 — 2004 гг. составила 47%. Финансовый департамент Амурской области объясняет данную ситуацию следующими причинами:

— низким налоговым потенциалом территорий, обусловленным их экономическим развитием;

— наличием в местных бюджетах дефицита свыше 10% и привлечением дополнительных средств, для его погашения из вышестоящих бюджетов.

Между тем, на наш взгляд, существует и другая причина такого состояния.

О сокращении финансовых ресурсов органов местного самоуправления

позволяют судить данные по структуре распределения налоговых сборов города Благовещенска по уровням бюджетов.

По проведённым нами расчётам, доля налоговых поступлений в городской бюджет от общей суммы собранных налогов на территории г. Благовещенска составила: в 1998 г. — 41,5%; в 1999 г. — 28,6%; в 2000 г. — 27,5%; в 2001 г. — 26,6%; в 2002 г. — 29%, в 2003 г. — 29,3%, в 2004 г. — 25,3%.

В рассчитанной нами таблице 6 отражена структура распределения налогов и сборов города Благовещенска в федеральный, областной и городской бюджеты.

Таблица 6 — Структура распределения налогов и сборов

г. Благовещенска по уровням бюджетов

Динамика структуры распределения налоговых сборов по уровням бюджета (при общем увеличении поступлений) имеет явную тенденцию к увеличению доли федеральных и областных бюджетов в ущерб местному. Данную тенденцию видно на всем протяжении исследуемого периода (1998 — 2004 гг.), где доля поступлений в бюджет города Благовещенска непрерывно снижалась с 41,5% в 1998 году до 26,6% в 2001 году; в 2002 году данный показатель немного увеличился и составил 29,0%, в 2003 году — 29,3%, в 2004 г.— 25,3%.

Территория города Благовещенска собирает более одной трети всей

суммы областных налоговых поступлений, однако бюджет города становится всё более дотируемым из областного бюджета.

Таким образом, причина дотируемости кроется отнюдь не в низком налоговом потенциале муниципального образования, а в политике вышестоящего бюджета, построенной на фискальных методах финансового планирования. По крайней мере, этот вывод можно сделать по отношению областного уровня власти к г. Благовещенску на протяжении всего времени реформенного периода.

Средний показатель дефицита по бюджетам городов и районов области за 2002 — 2004 гг. составил 7,7% к доходам без учёта финансовой помощи и 3,8% к расходам. У большей части муниципальных образований области (сельские территории) низкий уровень собственных источников формирования бюджетов. Дефицит в пределах, утверждённых Бюджетным кодексом Российской Федерации имеют, г. Благовещенск, г. Белогорск, г. Райчихинск, г. Свободный, г. Тында, Бурейский, Зейский, Магдагачинский, Октябрьский, Свободненский, Сковородинский, Тынденский районы.

Объёмы муниципальных долговых обязательств согласно ст. 107 п. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (прежняя редакция документа) не должны превышать объёма доходов соответствующего бюджета без учёта финансовой помощи. По состоянию на 01.01.2004 г. объём муниципального долга соответствует федеральному законодательству только у четырнадцати муниципальных образований: городов — Благовещенск, Белогорск, Зея, Райчихинск, Свободный, Тында, районов — Бурейский, Завитинский, Зейский, Магдагачинский, Селемджинский, Сковородинский, Тындинский, Шимановский. Наращивание муниципального долга при недостатке собственных источников в бюджетах ведёт к неликвидности (несостоятельности) местных бюджетов. Так муниципальный долг бюджета Тамбовского района превышал объём собственных доходов за 2004 год в 3 раза, Константиновского района — в 4,1 раза, в Ромненского района — в 3,6 раза.

Наличие кредиторской задолженности (более одной трети расходов бюджетов) как следствие приводит к привлечению заёмных средств и увеличению долговых обязательств муниципалитетов. Так, например, у бюджета города Белогорска неисполненные обязательства 2004 года составили 53,1% от объёма произведённых расходов.

Подводя итог, отметим, что недостатки работы местных органов власти связаны не только с влиянием внутренних факторов, но и со слабой финансовой самостоятельностью муниципальных образований, вызванной сокращением местных налогов, зависимостью от устойчивых регулирующих налогов в связи с ежегодно меняющимся налоговым законодательством, отсутствием достаточных источников для исполнения федеральных законов по предоставлению льгот и социальных гарантий населению.

Кроме того, сокращение финансовой базы муниципальных образований напрямую зависит от политики областных властей в области формирования межбюджетных отношений с территориями области (сложившейся системы оценки доходов и расходов муниципальных образований Амурской области).

Таким образом, меры по оздоровлению местных бюджетов необходимо принимать не только органам местного самоуправления (муниципальным образованиям), но и органам государственного управления субъектов РФ, т.е. сложившаяся ситуация требует совместных усилий областных и местных органов власти в работе над решением проблем, сложившихся в регионе.

Следует сказать, что сложившаяся ситуация отражает общую картину местных бюджетов в России, которые до сих пор продолжают находиться в положении бесправных «филиалов» вышестоящих бюджетов. Являясь самым низовым звеном бюджетной системы, местный бюджет представляет собой её фундамент, который необходимо укреплять и без которого нельзя существенно улучшить всю систему в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень исполнительной власти. В связи с этим приобрёл актуальность поиск направлений совершенствования механизма формирования финансовой базы муниципальных образований.