3.1 Рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджета муниципального образования: традиционные и нетрадиционные подходы

В условиях введения нового механизма территориального хозяйствования возникла объективная необходимость в разработке местной финансовой политики, способной удовлетворить потребности системы местного самоуправления в финансовых ресурсах.

Сущность муниципальной финансовой политики в «Методических рекомендациях по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования» [100. С. 218] определяется как целенаправленная, научно обоснованная деятельность органов местного самоуправления по созданию на основе эффективного использования социально-экономического потенциала территории финансовой базы, достаточной для решения проблем социального и экономического развития муниципального образования, рациональному использованию собственных и привлеченных финансовых ресурсов в интересах его населения.

Местная финансовая политика влияет на формирование задач стратегического и тактического характера, решение которых возлагается на субъект такой политики — органы местного самоуправления.

Стратегия создания и эффективного использования финансовой базы местного самоуправления определяется следующими важными моментами:

— во-первых, формированием прогнозно-аналитических документов, в которых обосновываются цели, задачи, приоритеты развития местного сообщества, формируются требования к величине финансовой базы, достаточной для решения социально-экономических проблем муниципального образования;

— во-вторых, выбором и обоснованием наиболее предпочтительных с позиции местного самоуправления путей укрепления финансовой базы. Важной проблемой, постоянно находящейся в сфере интересов органов местного самоуправления, являются взаимоотношения между бюджетами муниципальных образований, бюджетами субъектов Российской Федерации и государственным бюджетом. Постоянно идёт борьба за «справедливое» распределение средств бюджета вышестоящего иерархического уровня в условиях, когда отсутствуют чёткие алгоритмы решения этой задачи.

Серьёзным недостатком используемого механизма субсидий, трансфертов является то, что он не учитывает накопленный территорией социально-экономический потенциал и возможности его эффективного использования. В результате чего складывается положение, когда среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода в России в целом, но и в тех регионах, которые трансфертов не получают. Методику расчёта трансфертов на региональном и местном уровнях более целесообразно, на наш взгляд, строить с учётом сложившегося социально­экономического потенциала территории и возможности повышения эффективности его использования.

В создавшихся условиях возникает необходимость для создания более обоснованного алгоритма регулирования межбюджетных отношений, устранения субъективизма в перераспределении финансовых ресурсов.

В связи с этим очевидно, что решение задач, связанных с методическим обеспечением оценки величины и эффективности использования социально­экономического потенциала территории, организацией мониторинга потенциала, рационализацией на этой основе межбюджетных отношений, следует отнести к стратегическим ориентирам деятельности органов местного самоуправления при формировании научно обоснованной местной финансовой политики.

Тактика действий органов местного самоуправления в финансовой сфере предполагает обоснование и практическую реализацию конкретных мер первоочередного характера, направленных на укрепление местной финансовой базы, рациональное использование финансовых ресурсов.

Среди основных задач формирования научно обоснованной местной финансовой политики, соответствующей требованиям нового механизма территориального хозяйствования, следует выделить:

— выявление и обоснование приоритетных с позиции местных органов управления проблем для обеспечения их финансирования;

— разработку целей и обоснование направлений укрепления финансовой базы местного самоуправления;

— формирование комплекса мер по обеспечению финансовой базы, достаточной для решения проблем социально-экономического развития местного самоуправления;

— организацию системы контроля за движением ресурсов, составляющих финансовую базу местного самоуправления.

Мы согласны с мнением В.Е. Рохчина, Е.В. Тишина, С.Ф. Жилкина и др. [100. С. 221], что при разработке финансовой политики в условиях местного самоуправления, следует исходить из следующих принципов:

— принципа целенаправленности, который означает, что в качестве непременного этапа формирования местной финансовой политики выступает обоснование количественно определённых целей укрепления финансовой базы местного самоуправления. В практике существует два наиболее распространённых подхода к решению этой проблемы. Один из них исходит из принципа «по одёжке протягивать ножки». При внешней прагматичности недостаток такого подхода состоит в том, что он не ориентирует на поиск новых, нетрадиционных источников финансирования развития местного сообщества. Невозможно преодолеть инерцию спада без достаточно высоких целей укрепления местной финансовой базы . Анализ показывает, что при составлении и исполнении местных бюджетов практически повсеместно

наблюдается баланс их расходных и доходных частей или не слишком значительный дефицит. Между тем за этой внешне благополучной картиной скрывается существенно заниженная расходная часть бюджета, отражающая в основном затраты только на поддержание местного хозяйства, на решение в далеко не полном объёме важнейших проблем социального развития местного сообщества. Другой подход к определению целей развития местной финансовой базы исходит из принципа «чем больше, тем лучше». Такой внешне привлекательный подход совсем небезобиден, так как ориентирует на практически недостижимые цели, «перенапрягает» экономику, отвлекает ресурсы от других важных направлений развития;

— принцип системного подхода предполагает рассмотрение муниципального образования как подсистемы более крупной территориально-административной системы, например, субъекта Федерации. Местная финансовая политика должна быть в необходимой мере согласована с региональными органами власти и управления, соответствовать системе мер, осуществляемых на уровне региона;

— принцип реалистичности подхода к выбору и обоснованию целей развития местной финансовой базы обусловливает недопустимость как ориентации экономики муниципального образования на недостижимые, пусть и привлекательные цели, так и недооценки ее возможностей;

— принцип эффективности означает, во-первых, направление финансовых ресурсов местного самоуправления в сферы, где может быть получен наибольший экономический и социальный эффект; во-вторых, выбор и обоснование самой эффективной системы мер, направленных на укрепление финансовой основы местного самоуправления; в-третьих, осуществление расходования финансовых средств местного самоуправления наиболее эффективным образом.

Местная финансовая политика как целенаправленная научно обоснованная деятельность органов местного самоуправления по созданию финансовой базы должна иметь чёткую последовательность действий,

позволяющих принимать решения по формированию финансового потенциала муниципального образования. Исходя их этого, нами предлагается схема последовательности принятия решений органом местного самоуправления по формированию финансового потенциала муниципального образования (см. рисунок 6).

Рисунок 6 — Схема последовательности принятия решений органом местного самоуправления по формированию финансового потенциала муниципального образования

Параллельно ведётся работа по двум направлениям: «Анализ расходов» и «Анализ доходов». В блок «Анализ расходов» входит разработка прогнозно-аналитических программных документов (концепции и комплексной программы социально-экономического развития

муниципального образования). При разработке комплексной программы социально-экономического развития необходимо выполнение условия

научного обоснования потребностей муниципального образования в финансовых ресурсах. В блоке «Анализ доходов» проводится анализ социально-экономического потенциала муниципального образования, оценивается эффективность практически реализуемых на территории мероприятий по укреплению финансовой базы местного самоуправления, анализируется выполнение сводного баланса финансовых ресурсов муниципального образования, определяются резервы повышения его доходной части и др. После этого делается прогноз изменения величины финансовой базы местного самоуправления с учётом складывающейся тенденции.

Далее сравниваются результаты прогнозирования доходных и расходных частей.

На практике, когда потребности муниципального образования в финансовых ресурсах больше, чем прогнозная величина доходной части, величина «дополнительных» потребностей достигает существенного значения. В связи с этим для проведения корректировки полученного результата прогнозирования необходим учёт предложений администрации муниципального образования, что, в конечном итоге, позволяет сформировать финансовый потенциал муниципального образования.

Укрепление финансовой базы местного самоуправления связано, во- первых, с укреплением доходной части местного бюджета, во-вторых, с привлечением на территорию средств инвесторов.

Среди основных направлений пополнения доходной части местного бюджета можно отметить следующие:

— систематическую работу по анализу и выявлению дополнительных возможностей пополнения бюджета за счёт его малодоходных статей. Важным источником поступления финансовых ресурсов могут стать сборы за предоставляемые муниципальными образованиями услуги, объёмы, разнообразие и качество которых должны быть определяющими целевыми параметрами при определении их стоимости местными администрациями. В

Германии, например, существуют три области местного самоуправления, где все расходы покрываются подобными сборами: уборка мусора, очистка улиц и канализация. Затраты на уборку мусора полностью оплачиваются населением путём соответствующих сборов, величина которых постоянно возрастает ввиду роста технической вооружённости коммунальных служб. В период с 1995 — 2000 год сборы на эти цели, например, в Мюнхене выросли в 5 раз [56. С. 74].

Основной причиной резкого повышения сборов стали возрастающие требования к показателям окружающей среды, в связи с чем в Мюнхене переоборудовали все мусоросжигающие установки и установили специальные устройства для очистки газов от элементов сгорания. Для центральных российских мегаполисов (г. Москва и г. Санкт-Петербург) ужесточение требований к показателям окружающей среды и строительство мусоросжигающих установок, оборудованных по последнему слову техники, уже реальность. В удалённых дальневосточных уголках РФ, где население не меньше озабочено проблемой сохранения здоровья, строительство подобных установок пока остаётся мечтой;

— снижение удельного веса «затратных» статей бюджета. Речь идёт, в частности, о приватизации муниципальных предприятий, сдаче в аренду помещений и связанной с ними коммерциализацией видов деятельности. Рационально используя местный социально-экономический потенциал, органы самоуправления могут получать финансовые средства путём участия, например, в осуществлении эффективной политики аренды нежилых помещений и т.п.;

— местную налоговую политику. В данном случае необходимо определить, какую часть финансовой базы местного самоуправления мы намереваемся получить за счёт местных налогов. Если учесть, что процедура определения налоговых ставок будет носить итеративный характер, то на первоначальном этапе большая точность не требуется и оценка может носить интервальный характер. Анализируя вклад реально существующих налогов в

укрепление финансовой базы местного самоуправления, устанавливаем ставки, исходя из предпосылки проведения мягкой налоговой политики (вводятся пониженные ставки налогов для всплеска деловой активности предприятий и предпринимателей на территории муниципального образования). Предполагаемая сумма сборов сравнивается с намеченной, вероятно, она составит меньшую величину, и ставки налогов будем вынуждены поднимать. При этом необходимо учитывать не только разрешённые предельные ставки, но и прогноз возможных экономических и социальных последствий от тех или иных действий в области налогообложения. Различные варианты налоговых ставок нужно анализировать с позиции задачи сбора намеченного объёма средств. Удачными примерами применения вышеописанного направления пополнения доходной части местного бюджета являются предложения специалистов Управления экономического развития и инвестиций администрации г. Благовещенска по увеличению ставки налога на игорный бизнес и повышению в два раза базовой доходности по единому налогу на вменённый доход (подробно рассматривалось в гл. 2 работы).

Следует отметить, что при формировании и реализации местной финансовой политики огромную роль играет организационно­управленческий аспект, что связано с созданием и рациональным использованием финансовой базы местного самоуправления.

Существующая практика показывает, что нередко в структуре муниципальной администрации нет организационных звеньев, несущих полную ответственность за разработку и реализацию местной финансовой политики. Исток такого положения берёт своё начало в дореформенном периоде, когда в условиях административных методов вопросы финансового обеспечения реализации принятых программ и планов решало муниципальное финансовое управление, которое, являясь органом двойного подчинения (в качестве представителя Министерства финансов формировало местный бюджет, осуществляло контроль за использованием средств),

фактически не несло ответственности за выполнение программ и планов. Данное положение существует и сегодня, что противоречит рациональному механизму территориального хозяйствования. Следовательно, актуальным является уточнение задач звеньев аппарата местного самоуправления, призванных осуществлять разработку и реализацию муниципальной политики. Отметим, что формирование местной финансовой политики, контроль за ходом её реализации, разработка необходимых корректив должны быть организационно обеспечены, для чего в схеме органов местного самоуправления должно активно работать соответствующее структурное подразделение. К числу основных решаемых задач, вменяемых данному структурному подразделению, можно отнести:

— анализ и оценку социально-экономического потенциала муниципального образования, эффективности его использования с позиции укрепления финансовой базы местного самоуправления;

— анализ и оценку существующей финансовой базы местного самоуправления, эффективности реализации принятых направлений и мероприятий, нацеленных на её развитие;

— анализ и оценку исполнения местного бюджета;

— прогноз развития и эффективности использования местного социально-экономического потенциала;

— формирование перспективных бюджетов местного самоуправления;

— выбор и обоснование целей и эффективных направлений наращивания финансовой базы местного самоуправления;

— инициирование и организацию разработки инвестиционных проектов, направленных на решение приоритетных для местного сообщества проблем;

— стимулирование привлечения внутренних и иностранных инвестиций для реализации наиболее важных для местного сообщества программ;

— организацию экспертизы инвестиционных проектов и других предложений в области разработки и реализации местной финансовой политики;

— организацию информационной базы данных для формирования и реализации местной финансовой политики;

— организацию обучения сотрудников аппарата администрации решению проблем, связанных с разработкой инвестиционных проектов, составлением бизнес-планов и т. п.;

— организацию работы с общественностью по обеспечению гласности и участие граждан в разработке и реализации финансовой стратегии местного самоуправления.

Как было отмечено, в структуре муниципальных администраций не всегда можно встретить организационно-управленческое звено, несущее всю ответственность за разработку и реализацию местной финансовой политики. Администрация г. Благовещенска нестандартно подошла к решению этой проблемы, возложив решение части задач на Управление экономического развития и инвестиций, а решение остальных — на Фонд поддержки экономического и социального развития города.

Управление экономического развития и инвестиций призвано решать следующие из выше перечисленных задач: проводить анализ и осуществлять оценку социально-экономического потенциала муниципального образования, проверять эффективность его использования с позиции укрепления финансовой базы местного самоуправления; анализировать и оценивать существующую финансовую базу местного самоуправления, эффективность реализации принятых направлений и мероприятий, нацеленных на её развитие; анализировать и оценивать исполнение местного бюджета с применением дополнительных новых методов (например, при помощи использования метода оценки влияния изменения уровня доходов на отдельные статьи расходов бюджета муниципального образования); осуществлять прогноз развития и эффективности использования местного

социально-экономического потенциала; выбирать и обосновывать цели и эффективные направления наращивания финансовой базы местного самоуправления (производится в основном при помощи аналитического метода); путём рассылки запросов, организовывать информационную базу данных для формирования и реализации местной финансовой политики.

Решение остальных задач возлагается на Фонд поддержки экономического и социального развития города.

Решением Городской Думы от 09.12.1999 года была одобрена инициатива городской администрации о создании Фонда поддержки экономического и социального развития города Благовещенска как самостоятельного юридического лица с организационно-правовой формой — некоммерческая организация (Фонд). Фонд поддержки экономического и социального развития города создан на основании Постановления мэра г. Благовещенска от 16.12.1999 г. № 3174. Учредителями Фонда являются

Администрация г. Благовещенска и с октября 2004 года Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Амурский государственный университет».

Основные цели деятельности Фонда: поддержка предпринимательских структур, участие в финансировании программ и проектов, реализуемых по приоритетным направлениям развития предпринимательства, а также имеющих социальное значение.

Для достижения своих основных целей Фонд:

— осуществляет финансирование программ, проектов в области поддержки и развития малого предпринимательства;

— осуществляет микрофинансовую деятельность, направленную на поддержку малого предпринимательства, развитие предпринимательства, содействие занятости населения, что ведёт к снижению социальной напряжённости в обществе и повышению уровня жизни населения;

— принимает долевое участие в создании и деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, обеспечивающих развитие инфраструктуры

рынка, специализированных консультационных организаций, информационных систем поддержки малого предпринимательства и развития конкуренции, систем потребительской экспертизы и сертификации товаров и услуг;

— осуществляет финансирование мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для субъектов малого предпринимательства, поддержке новых экономических структур, защите прав потребителей;

— финансирует проведение научных исследований, научно­практических конференций, симпозиумов, совещаний, в том числе международных, связанных с деятельностью Фонда;

— организует сбор и обработку правовой, патентно-лицензионной и иной информации, представляющей интерес для субъектов малого предпринимательства, изучает конъюнктуру внутреннего рынка, предоставляет консультационную и организационно-методическую помощь при разработке программ и проектов в области малого предпринимательства;

— осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность, участвует в финансировании и реализации международных программ и проектов в области малого предпринимательства;

— осуществляет контроль над целевым использованием субъектами малого предпринимательства финансовых средств, выделяемых Фондом или получаемых ими при содействии Фонда, приостанавливает финансирование в случае выявления нарушений субъектами малого предпринимательства целевого использования указанных средств;

— проводит мероприятия по привлечению средств российских и иностранных инвесторов для реализации приоритетных направлений деятельности в области развития малого предпринимательства и создания конкурентной среды, в том числе путём проведения конкурсов, аукционов, выставок и лотерей;

— осуществляет в установленном порядке рекламно-издательскую деятельность;

— может предоставлять субъектам малого предпринимательства беспроцентные ссуды, краткосрочные займы на конкурсной основе, а также финансовую помощь на безвозмездной основе;

— организует консультации по вопросам налогообложения и применению норм действующего законодательства в области малого предпринимательства.

Источниками формирования имущества Фонда являются:

— взносы учредителей Фонда, а именно, Администрации города Благовещенска, Амурского государственного университета; ассигнования из городского бюджета; добровольные имущественные взносы и пожертвования; добровольные взносы физических и юридических лиц, в том числе иностранных; иные поступления, не запрещённые действующим законодательством.

Полученная Фондом прибыль не подлежит распределению между учредителями Фонда. Доходы от предпринимательской деятельности Фонда и добровольных взносов, а также имущество, полученное за счёт иных источников в соответствии с действующим законодательством, остаются в распоряжении Фонда и используются для достижения общественно полезных целей, ради которых создан Фонд.

Как уже было сказано выше, основной целью Фонда является поддержка субъектов малого предпринимательства. Для того чтобы получить финансовую помощь Фонда поддержки экономического и социального развития города, необходимо заниматься производством товаров и услуг и стать участником Фонда. Перечисливший на расчётный счёт Фонда 1500 руб. становится его членом, после этого желающий получить финансовую помощь оформляет заявку на её получение и составляет бизнес-план по упрощённой форме. Далее Фонд проверяет правильность оформления предоставленных субъектом малого предпринимательства документов,

собирает документы, подтверждающие залоговое обеспечение требуемого займа, осуществляет выезд на место производства предпринимателя или юридического лица. На попечительском совете Фонда принимается решение о выдаче требуемой финансовой помощи. Срок займа, как правило, 6 месяцев (в 2003 году под 12% годовых), но бывают займы и на срок 2 — 3 месяца (в 2003 году под 18 — 21% годовых). В конечном итоге, заключается договор, где оговариваются условия (пеня за задержку возврата средств и др.).

За период 2000 — 2004 гг. Фондом финансовой поддержки экономического и социального развития города было оказано финансовой помощи субъектам малого предпринимательства на общую сумму 4 223 тыс. руб. (см. таблицу 11).

Таблица 11 — Финансовая помощь Фонда поддержки экономического и социального развития города субъектам малого предпринимательства в 2000 — 2004 гг.¹, тыс. рублей

Увеличение суммы финансовой помощи в 2000 — 2003 гг. связано с увеличением числа участников Фонда и, соответственно, общей суммы целевых взносов. В этот период попечительский совет Фонда выдавал займы 2 раза в год (предоставляемые средства возвращались без задержки, а один случай невозврата был подкреплён ликвидным залогом). В 2004 году в результате потребности предпринимателей в «скользящем» графике выдачи займов и в связи с невозвратом займов двумя юридическими лицами на

¹Годовые отчёты о деятельности фонда за 2000 — 2004 гг.

сумму 200 тыс. руб. попечительский совет Фонда принял решение не собираться вторично и перенести очередную выдачу займов на март 2005 года.

С 2000 года при Фонде поддержки экономического и социального развития города действует бизнес-инкубатор (находится на территории ОАО «Авторемонтный завод»). Бизнес-инкубатор предоставляет следующие услуги: сдаёт в аренду производственные площади по сниженной арендной плате (предприниматели оплачивали, например, в 2003 г. — 50 руб. за 1 кв. м., а остальную сумму ОАО «Авторемонтный завод» оплачивал Фонд); производит бесплатное обучение предпринимателей ведению налоговой документации, бизнес-планированию; осуществляет бесплатную правовую поддержку по системе «Гарант».

За период 2002 — 2004 гг. Фондом поддержки экономического и социального развития города было перечислено ОАО «Авторемонтный завод» в 2002 г. — 28 тыс. руб., в 2003 г. — 50 тыс. руб., в 2004 г. — 40 тыс. руб. В настоящее время (2004 — 2005 гг.) арендуемая Фондом у ОАО «Авторемонтный завод» площадь бизнес-инкубатора составляет 210 кв. м, где работает 7 субъектов предпринимательства. Направления деятельности участников бизнес-инкубатора разнообразны: бытовые услуги населению, юридическая консультация, швейные ателье, кондитерское производство и др.

В апреле 2003 года при Фонде поддержки экономического и социального развития города создано Агентство по привлечению инвестиций (далее — Агентство). Агентство является структурным подразделением Фонда, взаимодействует в работе с подразделениями администрации города. Руководство Агентством осуществляется Исполнительным директором Фонда. Агентство может образовывать координационные, научно­консультативные и экспертные советы по проблемам инвестиций и участвовать в их работе.

К задачам Агентства относятся: содействие продвижению инвестиционных проектов предприятий города Благовещенска; взаимодействие Фонда с международными организациями; разработка и реализация мероприятий по улучшению инвестиционного климата города; информационный маркетинг города.

Основной задачей Агентства является продвижение инвестиционных проектов предприятий города, а именно: оказание консультационной и практической помощи субъектам предпринимательства города в разработке инвестиционных проектов; обеспечение формирования сборников инвестиционных проектов предприятий города и оказание помощи в привлечении инвестиций в данные проекты; формирование предложений по муниципальной инвестиционной программе; на основании обращений субъектов предпринимательства города создание механизма помощи в реализации проектов; содействие и практическая помощь предприятиям города в обучении кадров для внешнеэкономической деятельности; работа с международными организациями для привлечения кредитных ресурсов; организация информационного обеспечения и создание базы данных по вопросам внешнеторговой деятельности.

Силами Агентства уже проведена разработка бизнес-плана по переработке полимерных отходов в товары народного потребления. На основе разработанного бизнес-плана проведены переговоры с представителями одного из коммерческих банков и принято решение о финансировании проекта.

Развивается система информационного обеспечения субъектов малого предпринимательства города: подписан договор с проектом «Инвестиционные возможности России» о размещении бизнес-проектов на сайте www.ivr.ru. В рамках работы Агентства в прошедшем году подготовлены и выпущены два сборника: «Сборник нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность малого предпринимательства» и «Путеводитель инвестора».

Таким образом, укрепление финансовой базы местного самоуправления может происходить путём установления взаимовыгодного сотрудничества органов местного самоуправления с внеструктурными перечисленными выше формированиями, которые автоматически становятся участниками реализации местной финансовой политики. Данное сотрудничество может проходить по трём направлениям:

— первое направление — привлечение дополнительных финансовых ресурсов из вне для решения проблем местного самоуправления (например, Фонд поддержки экономического и социального развития города);

— второе направление — создание центров делового развития (например, бизнес-инкубатор);

— третье направление — создание консультативных органов, которые бы проводили анализ экономической ситуации, разрабатывали рекомендации для местной власти, рассматривали и оценивали инвестиционные проекты (например, Агентство по привлечению инвестиций).

Возможны, конечно, и другие формы налаживания взаимовыгодного сотрудничества органов местного самоуправления с внеструктурными формированиями, однако необходимым условием успеха является изучение социально-экономического потенциала территории, определение своих экономических интересов и возможностей, инициативный подход к их реализации, усиление внимания к поиску нетрадиционных источников укрепления и пополнения финансовой базы местного самоуправления.

В вопросе укрепления финансовой базы местного самоуправления вопросы экономики и права взаимосвязаны, и совершенствовать один аспект, не затрагивая другой, невозможно.

Мы посчитали целесообразным продемонстрировать, как при помощи нормативно-правовых актов, разработанных на местном уровне, можно укрепить доходную часть бюджета муниципального образования.

В процессе работы с муниципальными целевыми программами (их экспертиза и оценка) специалисты Управления экономического развития и

инвестиций администрации г. Благовещенска столкнулись с разными подходами к понятию «муниципальная целевая программа» не только у структурных подразделений администрации города Благовещенска, но и у муниципальных предприятий, учреждений, юридических и физических лиц, зачастую выдававших необходимость финансирования какого-либо мероприятия за муниципальную программу. То есть отсутствие единой политики по формированию, разработке и реализации целевых муниципальных программ создавало дополнительные сложности при планировании расходов городского бюджета.

В связи с этим нами была разработана Методика формирования, разработки и реализации целевых муниципальных программ, в дополнение к данной методике определён порядок принятия решения о разработке целевых муниципальных программ и регламентирован порядок контроля за ходом реализации муниципальных целевых программ.

В Методике формирования, разработки и реализации целевых муниципальных программ (далее — Методика) установлены основные принципы, общий порядок разработки, утверждения, реализации целевых программ. Её основной целью стало приведение муниципальных целевых программ к единому стандарту, что существенно облегчило процесс планирования расходов городского бюджета.

Считаем целесообразным далее дать краткую характеристику разработанной Методике.

В разделе «Общие положения» разработчиком Методики чётко определены основные понятия «Целевая программа (далее — программа)», «Заказчик программы», «Разработчик программы», «Исполнитель

программных мероприятий», также дана градация программ на виды с их характеристикой (экономические, инновационные, социальные, прочие).

В разделе «Этапы формирования, разработки и реализации программы» разработчик выделил шесть основных этапов: формирование предложения о программной разработке проблемы, включая выявление

инициатора постановки проблемы, отбор проблем для программной разработки, обоснование необходимости решения выбранных проблем программными методами; принятие решения о разработке целевой программы; разработка целевой программы; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; контроль за ходом выполнения программы.

Особым и самым важным этапом в Методике стал этап «разработка целевой программы». Здесь разработчиком определены требования к выше перечисленным выделенным видам муниципальных целевых программ. Так, например, к экономическим программам предъявлены требования об экономической эффективности, которая должна составлять не менее 0,2 рубля на один рубль вложенных средств, обязательно должно быть привлечение собственных средств хозяйствующего субъекта в размере не менее 20% от общих затрат на программу, а также бюджетный эффект. К социальным программам предъявлены следующие требования: выражение социальной эффективности программных мероприятий (снижение заболеваемости, увеличение рабочих мест, уменьшение детской преступности и т.д. и т.п.); наличие продолжительного эффекта после выполнения программы, направление части бюджетных средств на капитальные вложения и развитие материально-технической базы.

В методике чётко оговорено, что каждый раздел должен содержать. Структура программы предполагает одиннадцать составляющих: титульный лист, содержание программы, паспорт программы, введение, раздел первый «Анализ исходного состояния проблемы», раздел второй «Цели и задачи программы», раздел третий «Перечень и характеристика мероприятий программы», четвёртый раздел «Финансовые показатели программы», пятый раздел «Организация, формы и методы управления программой», заключение и приложения.

Для удобства пользователей разработчиком был предложен пример расчётов экономической и социальной эффективности мероприятия

программы. Кроме того, после утверждения Методики формирования, разработки и реализации целевых муниципальных программ Постановлением мэра города Благовещенска от 30.04.2003 № 1307

разработчиком были проведены семинары для структурных подразделений и (или) отделов администрации города Благовещенска, муниципальных предприятий и заинтересованных лиц (Постановление мэра города Благовещенска от 30.04.2003 № 1307 приведено в Приложении 9).

Данная методика носит прикладной характер. При планировании расходов бюджета г. Благовещенска на 2004 год Управлением экономического развития и инвестиций администрации г. Благовещенска был сформирован перечень целевых программ, подлежащих финансированию в 2004 году (см. таблицу 12 и Приложение 10)

Десять программ из сформированного перечня уже были утверждены соответствующими Решениями Думы г. Благовещенска, две программы (Программа патриотического воспитания жителей г. Благовещенска на 2004 - -2006 гг. и Программа адресной социальной поддержки населения г. Благовещенска на 2004 г.) планировалось утвердить до конца 2003 г. Обе программы по причине несоответствия требованиям Постановления мэра г. Благовещенска 30.04.2003 № 1 307 были отправлены на доработку. В связи с необоснованностью заявленных расходов, разработчикам программ (Отдел по делам молодёжи, Управление социальной защиты населения администрации г. Благовещенска) были даны отрицательные заключения. Это не позволило вынести данные программы, в предложенном разработчиком виде, на обсуждение Думы г. Благовещенска. «Экономия» средств городского бюджета составила 3 097 тыс. руб., или 1,8%, от всех заявленных расходов на целевые программы в 2004 г.

Таким образом, принятие Методики позволило Управлению экономического развития и инвестиций администрации г. Благовещенска, приведя к единому стандарту муниципальные целевые программы, при планировании расходов городского бюджета исключить необоснованно

заявляемые расходы на те или иные мероприятия муниципальных целевых программ, а значит, разработанная и утверждённая Постановлением мэра г. Благовещенска Методика формирования, разработки и реализации целевых муниципальных программ стала своего рода гарантом укрепления финансовой базы местного самоуправления г. Благовещенска.

Таблица 12 — Перечень целевых программ с источниками финансирования на 2004 г., тыс. рублей.

¹Информация к Постановлению мэра г.Благовещенска №1666 от 16.10.2003 г.

Ещё одним нормативно-правовым актом, разработанным на местном уровне и призванным способствовать увеличению доходной части бюджета муниципального образования, может стать закон «О статусе областного центра».

Принятие и введение в действие закона, касающегося определения статуса областного, краевого центра, предполагает планирование в краевых, областных бюджетах субъектов РФ финансовых ресурсов для компенсации затрат муниципальным образованиям в размере определённой доли от расходов консолидированного бюджета края или области. Получаемые муниципальным образованием дополнительные финансовые ресурсы призваны способствовать более эффективному решению вопросов, связанных с делегированием органам местного самоуправления государственных полномочий.

Уточнение бюджетного устройства РФ согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ привело многие муниципальные образования к лишению субвенций на выполнение функций областного или краевого центра. Однако законы субъектов РФ, касающиеся вопроса наделения муниципальных образований статусом областных или краевых центров, не противоречат действующему федеральному законодательству, а значит, имеют право оставаться в силе.

На наш взгляд, из возникшей проблемы можно выйти двумя способами:

— подобный статус смогут получать только «города-миллионники», являющиеся центрами субъектов РФ; это может произойти, если будет разработан законопроект о назначении мэров «городов-миллионников» по аналогии с главами регионов. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления и органы субъектов РФ разделены, что не позволяет губернаторам назначать мэров областных центров. Однако при этом вносить изменения в Конституцию не обязательно, достаточно сделать «города-

миллионники» городами областного подчинения, внеся соответствующие изменения в закон о местном самоуправлении. Так согласно закону поселок по своему статусу ничем не отличается от областного или краевого центра, однако в социально-экономическом плане значение у муниципальных образований — областных или краевых центров — более значимо. На сегодняшний день особым статусом наделены лишь два российских мегаполиса: Москва и Санкт-Петербург. Не исключено, что при принятии подобного федерального закона в ближайшее время список продолжат Екатеринбург, Новосибирск, Красноярск и другие «города-миллионники»;

— подобный статус может получить любой город, являющийся центром субъекта РФ. Это возможно, если на федеральном уровне принимается закон, касающийся придания соответствующим муниципальным образованиям (не зависимо от численности населения, проживающего на их территории) статуса областного или краевого центра, где будет регламентироваться прежде всего порядок компенсации затрат (с указанием их возможных видов) городам в связи с осуществлением ими функций областных или краевых центров.

На наш взгляд, в целях развития системы местного самоуправления и учёта делегирования государственных полномочий более приемлемым для решения назревшей проблемы станет второй вариант, описанный выше.

Учитывая данный факт и изучив опыт ряда других муниципальных образований — центров субъектов РФ, сумевших воспользоваться своим законным правом на получение дополнительных финансовых ресурсов, — предлагаем проект закона «О статусе областного центра» (см. Приложение 11).

Данный проект закона состоит из 13 статей: областной центр; статус города Благовещенска; территория областного центра; правовое регулирование статуса областного центра; полномочия органов городского самоуправления в связи с осуществлением функций областного центра; полномочия органов государственной власти Амурской области в

осуществлении функций областного центра; особенности перспективного планирования развития областного центра; порядок предоставления органам государственной власти земельных участков на территории областного центра; предоставление органам государственной власти зданий, строений, сооружений и помещений; компенсация затрат города в связи с осуществлением им функций областного центра; порядок разрешения споров; проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий на территории областного центра; порядок вступления в силу закона.

Согласно действующему законодательству любой проект закона должен иметь финансово-экономическое обоснование или пояснительную записку, где будет содержаться:

— основная цель принятия и введения в действие данного проекта;

— расчёт потребности в финансовых средствах на каждое мероприятие проекта;

— основные социальные и экономические результаты, к которым приведёт принятие данного проекта.

До введения в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и новой редакции Бюджетного кодекса структурные подразделения администрации г. Благовещенска (Управление здравоохранения, Управление социальной защиты населения и др. структурные подразделения администрации города Благовещенска) могли провести анализ и расчёт потребности в денежных средствах, необходимых для решения вопросов, связанных с эффективным осуществлением государственных полномочий. Хотя данное утверждение может вызвать возражение. Согласно Постановлению Амурского областного совета народных депутатов от 23 сентября 2004 г. № 41/431, вводящее в действие Закон Амурской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Амурской области отдельными государственными

полномочиями», «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления ими указанных полномочий, не допускается». Однако этих средств недостаточно для практической реализации государственных полномочий на местном уровне, необходимы дополнительные финансовые ресурсы для доведения до реальной возможности их выполнения.

На сегодняшний момент в связи с неясностью некоторых законодательных моментов структурные подразделения администрации города Благовещенска столкнулись с проблемой невозможности проведения расчётов по обеспечению делегированных полномочий: до сих пор неясно, какие полномочия останутся «в руках» органов местного самоуправления, а какие перейдут на уровень субъекта. Решение данного вопроса в законодательном порядке даст возможность провести расчёт потребности в финансовых средствах на каждое мероприятие проекта Закона Амурской области «О статусе областного центра» и таким образом определить размер отчислений от расходов консолидированного бюджета Амурской области.

Принятие и введение в действие Закона Амурской области «О статусе областного центра», безусловно, приведёт к более эффективному решению вопросов осуществления государственных полномочий, наиболее значимыми из которых являются:

— вопросы социальной защиты населения;

— обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения города;

— обеспечение санитарно-эпидемической безопасности в городе;

— обеспечение занятости населения;

— охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры;

— организация деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций в городе.

В целом успешное решение выше перечисленных проблем, которому будет способствовать принятие Закона Амурской области «О статусе областного центра», позволит улучшить социально-экономическую

обстановку и окажет благоприятное воздействие на жизнедеятельность города.