2.2 Оценка процессов формирования доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области и их использования

В предыдущем параграфе мы сделали вывод, что состояние финансовой базы муниципальных образований напрямую зависит от применяемой на территории субъекта РФ системы оценки доходов и расходов бюджетов муниципалитетов.

Начиная с 2001 года планирование доходов и расходов бюджетов муниципальных образований (в том числе и на территории Амурской области) стало основываться на расчётах оценки среднедушевых расходов и доходов бюджетов территории для регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти области и органов местного самоуправления. Такое планирование призвано обеспечить равенство бюджетных прав бюджетов городов и районов области во взаимоотношениях с областным бюджетом, создание единой методологической базы для определения межбюджетных отношений, единый подход к выравниванию уровней бюджетной обеспеченности бюджетов городов и районов субъектов РФ.

Как правило, такая оценка проводится с помощью самостоятельно разрабатываемой законодательным органом субъекта РФ методики, которая позволяет, учитывая особенности, самостоятельно регулировать межбюджетные отношения с муниципальными образованиями территории. В связи с этим появляются отличия в проведении самих расчётов на территории того или иного субъекта.

При этом в методике на оцениваемый период, которая разрабатывается на основе методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на планируемый год и Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, заменённой с 2002 года Программой развития бюджетного

федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584), необходимо учитывать вышеперечисленные законодательные акты.

Оценка доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Амурской области производится на основе методики формирования межбюджетных отношений с территориями области для определения нормативов отчислений от регулирующих налогов, финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета Амурской области на оцениваемый год (далее — Методика) [17, 18, 19, 20].

Оценка доходов бюджетов муниципальных образований производится Финансовым департаментом Амурской области согласно Методики формирования межбюджетных отношений с территориями области по единым нормативам отчислений от регулирующих налогов и доли в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований на оцениваемый год.

На 2001 год прогноз собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов городов и районов Амурской области согласно Методике производился на основе ожидаемого поступления доходов за 2000 год с пересчётом по каждому налогу или доходу на соответствующий коэффициент (уровень роста потребительских цен учитывался по прогнозу Министерства экономики РФ), а также на основе прогнозных значений городов и районов области некоторых показателей на 2001 год по данным комитета экономики Администрации Амурской области.

Среднедушевые доходы бюджетов городов и районов Амурской области определялись, исходя из деления прогнозных доходов бюджетов городов и районов на численность постоянного населения данной территории на 01 января 2000 года.

Поступления доходов (отчисления от федеральных и областных налогов, размер которых определён в Методике в процентном виде по каждому виду налогов; местные налоги и сборы; другие собственные доходы

и сборы; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности; прочие неналоговые доходы) определялись, исходя из ожидаемых поступлений за 2000 год, рассчитанных по фактическим поступлениям налогов за пять месяцев 2000 года, и ожидаемых поступлений до конца 2000 года с применением индексов-дефляторов роста валового внутреннего продукта, потребительских цен, прибыли, промышленной продукции по данным Министерства экономики Российской Федерации.

На период 2002 — 2003 гг. прогноз собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов городов и районов Амурской области осуществляется на основе оценки налоговых баз территорий области по единому перечню налогов и единой методике.

Основные виды налогов (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы на алкогольную продукцию и пиво, налог на имущество предприятий и организаций, платежи за пользование природными ресурсами, налог на игорный бизнес) рассчитывались по базе налогообложения по поступлениям базового периода методом прямого счёта. Прочие виды налогов рассчитывались на основе ожидаемых налоговых сборов в базовом (текущем) году и прогнозируемого индекса роста потребительских цен, доведённого Минэкономразвития России.

При оценке доходов бюджетов 2003 года появляется оговорка: «если ожидаемый объём поступления доходов районов и городов областного значения превышает более чем на 50 процентов объём доходов, исчисленных по базе налогообложения, применяется метод исчисления доходов по реальному уровню собираемости в базовом периоде соответствующей территории» [19].

Оценка собственных доходов бюджетов городов и районов областного значения равна сумме налоговых ресурсов городов и районов областного значения по основным видам налогов, исчисляемых с помощью метода

репрезентативной налоговой системы и налогового потенциала, налоговых ресурсов городов и районов областного значения по прочим налогам.

Среднедушевые доходы бюджета городов и районов областного значения в период 2002 — 2003 гг. определялись тем же способом, что и для 2001 года.

До 29 мая 2002 года Методика бюджетного прогнозирования и межбюджетного регулирования была основана на экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных на территориях муниципальных образований за базовый год с корректировкой на инфляцию и учётом прогнозов макроэкономических показателей. Данные о собираемости налогов и налоговый потенциал носили расчётно-справочную роль и не были утверждены законодательно.

бюджетного процесса, в то время как падение среднего показателя собираемости налогов на несколько пунктов влечёт за собой рост бюджетного дефицита.» [105, 101]. В связи с этим была разработана и утверждена Методика оценки налогового потенциала муниципальных образований [21], методы и оценки которой стали инструментами бюджетно­налогового планирования (см. Приложение 6).

Предложенная Методика расчёта налогового потенциала, на наш взгляд, являлась лишь ещё одной попыткой органов власти Амурской области обеспечить согласованность бюджетного планирования в части определения налоговых возможностей муниципальных образований в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики Амурской области.

Измерение налоговых доходов с помощью предлагаемых в Методике расчёта налогового потенциала показателей дало следующие преимущества:

— повысилась заинтересованность органов местного самоуправления в сокращении налоговых недоимок. Поскольку объём средств, передаваемых

каждому муниципальному образованию на выравнивание бюджетной обеспеченности, зависит не от фактических налоговых поступлений, собранных этим муниципальным образованием в базовом периоде, а от параметров налоговой базы, повышение взыскания недоимок не сказывается на величине трансфертов и отчислений от регулирующих налогов, передаваемых данному муниципальному образованию в планируемом периоде. Но при этом и снижение собираемости налогов не компенсируется увеличением объёмов финансовой помощи из областного бюджета;

— повысилась заинтересованность органов местного самоуправления в более эффективном использовании имеющейся налоговой базы, что обусловило отказ от предоставления необоснованных налоговых льгот, повышение или снижение ставок налогов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе это делать, введение новых или отмену действующих налогов и сборов, в отношении которых органы местного самоуправления пользовались таким правом;

— повысилась заинтересованность органов местного самоуправления в сокращении влияния теневой экономики, в том числе путём упорядочения розничной торговли, усиления контроля за подачей деклараций физическими лицами и отчётностью предприятий;

— повысилась заинтересованность органов местного самоуправления в выявлении и регистрации в качестве плательщиков налогов в местный бюджет юридических лиц, вставших на налоговый учёт на иной территории, но ведущих экономическую деятельность на территории данного муниципального образования.

Методика оценки налогового потенциала муниципальных образований была предназначена для «оценки и прогнозирования налогового потенциала муниципальных образований в процессе подготовки проектов законов об областном бюджете на очередной финансовый год и финансового баланса территорий, а также выявления расчётов по распределению средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований»[21]. Разработанная на

основе рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, утверждённых комиссией Минфина РФ и рекомендаций Минэкономразвития РФ, Методика оценки налогового потенциала стала «механизмом определения налогово-финансовой обеспеченности территории» и служила «одним из индикаторов объективной оценки доходов, которые могут быть собраны на территориях муниципальных образований в планируемом году» [21].

Методы оценки налогового потенциала, описанные в современной экономической литературе, проанализированы в Приложении 7.

Начиная с 2004 года, в связи с изменением законодательства о местном самоуправлении произошли изменения и в методике расчёта доходов районов и городов областного значения.

Теперь расчёт оценки доходов производится по укрупнённым группировкам классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Основой расчёта оценки доходов бюджетов стали следующие показатели:

— прогноз социально-экономического развития муниципальных

образований и области в целом;

— данные о ежемесячном поступлении налоговых и неналоговых доходов в бюджет области за три года, предшествующих текущему году;

— динамика недоимки налога на прибыль организаций (по данным отчётности налоговых органов);

— данные налоговой отчётности о налогооблагаемой базе на последнюю отчётную дату;

— данные Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области о погашении реструктуризированной задолженности в текущем финансовом году;

— ожидаемый объём поступления доходов в текущем финансовом году, который рассчитывается исходя из фактических поступлений за последний отчётный период текущего года по данным ежемесячного налогового отчёта 1-НМ (неналоговых доходов из отчёта об исполнении

консолидированного бюджета области), делённых на среднюю долю аналогичных поступлений в годовых суммах за последние три года;

— индексы-дефляторы изменения макроэкономических показателей социально-экономического развития, разработанные Минэкономразвития России, а именно, индекс-дефлятор материального производства, отражающий темп прироста цен производителей промышленной продукции, на текущий и планируемые финансовые годы; коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары, работы, услуги, принятый на 2004 год со значением 1,104 (в 2005 году данный коэффициент разработан Департаментом экономического развития и внешних связей Администрации Амурской области и составил 1,107).

При расчёте налогооблагаемой базы применяются единые для всех муниципальных образований области индексы-дефляторы изменения макроэкономических показателей и единый уровень заданий по погашению недоимки. В случае, если расчёт прогноза какого-либо налога или сбора по новой методике не соответствует реальным поступлениям в базовом году более чем на 30 процентов, расчёт производится методом альтернативного прогноза.

Для того чтобы точнее определить размер доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области, рассмотрим порядок расчёта расходов.

Оценка расходов бюджетов также производится Финансовым департаментом Амурской области согласно Методике формирования межбюджетных отношений с территориями области для определения нормативов отчислений от регулирующих налогов и доли в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований на оцениваемый год.

Оценка расходов бюджетов муниципальных образований производится на основе индекса бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчёте на душу населения) на данной территории с учётом объективных территориальных факторов и условий по сравнению со средним по

территории области уровнем для предоставления одного и того же объёма бюджетных услуг.

Начиная с 2002 года ИБР и определяемые при его расчёте условно­нормативные расходы используются для сопоставления бюджетной обеспеченности и не являются прогнозируемой (рекомендуемой, планируемой) оценкой расходов бюджетов городов и районов областного значения.

Расчёт ИБР представляет собой отношение суммарных нормативных бюджетных расходов i-ой территории области в оцениваемом году по учтённому кругу отраслей, делённых на численность постоянного населения i-ой территории на 01 января года принятия Методики (то есть года, предшествовавшего планируемому), к суммарным нормативным бюджетным расходам бюджетов городов и районов области в оцениваемом году по учтённому кругу отраслей, делённых на численность постоянного населения Амурской области (без закрытых административно-территориальных образований).

Суммарные нормативные бюджетные расходы районов и городов областного значения рассчитывались как сумма нормативных расходов по следующим отраслям:

— управление;

— жилищно-коммунальное хозяйство;

— дошкольное, начальное и среднее общее (школьное) образование, внешкольное, дополнительное и прочее образование;

— здравоохранение и физическая культура;

— культура и искусство;

— социальное обеспечение и социальная защита населения;

— прочие расходы.

В расчёте индекса бюджетных расходов дополнительно учтены расходы на исполнение Федерального законодательства, законодательства Амурской области в той части, исполнение которого ложится на органы местного самоуправления территорий области.

После проведения оценки доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Финансовый департамент Амурской области рассчитывает дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности и повышение стимулирования доходов муниципальных образований Амурской области.

Сам механизм практической оценки доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области приводится в Приложении 8.

Итак, расчёт доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов по единым нормативам отчислений от федеральных и областных налогов по территориям Амурской области произведён, исходя из оценки налоговых баз 27 муниципальных образований Амурской области по единому перечню платежей, предусмотренных налоговым законодательством на исследуемый период. Основные виды налогов, приведённые в расчёте: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы на алкогольную продукцию и пиво, налог на имущество предприятий и организаций, платежи за пользование природными ресурсами (плата за недра, водный налог, лесной налог), налог на игорный бизнес -- рассчитаны с помощью метода репрезентативной системы налогов и налогового потенциала.

Прочие виды налогов рассчитаны на основе ожидаемых налоговых сборов в базовом (текущем) году и прогнозируемого индекса потребительских цен, доведённого Минэкономики России в размере 1,14. Прогноз собственных доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований 27 городов и районов Амурской области рассчитан путём сложения налоговых и неналоговых ресурсов.

Основным результатом проведённого расчёта для нашей работы является исчисление удельного веса (именно относительной величины) собственных доходов (налоговых и неналоговых) каждого муниципального образования Амурской области в собственном консолидированном доходе области. Наибольший удельный вес доходов имеют следующие муниципальные образования области: г. Благовещенск — 30,5%, г. Белогорск — 8,0%, г. Тында — 7,2%, г. Зея и Тындинский р-н — 6,1%, Сковородинский

р-н 5,4%, г. Свободный — 5,0%, остальные территории — менее 4,3%.

Таким образом, по уровню относительного показателя удельного веса доходов мы делаем вывод, что доходы, собираемые на территории г. Благовещенска обеспечивают покрытие третьей части налоговых и неналоговых консолидированных доходов Амурской области.

Из анализа проведённого расчёта нормативных расходов бюджетов и индекса бюджетной обеспеченности по 27 муниципальным образованиям Амурской области видно, что оценка расходов бюджетов строится по принципу формирования минимально необходимых затрат для поддержания жизнедеятельности муниципального образования.

Для нашего исследования важным показателем, дающим возможность увидеть работу всей системы оценки доходов и расходов бюджетов муниципальных образований области, является показатель соотношения рассчитанных доходов и расходов бюджетов (см. таблицу 7). Так для г. Благовещенска данное соотношение показало величину 51,3%, г. Белогорска — 46,9%, г. Зеи — 35,1%, г. Тынды — 45,3%. Это означает, что получаемых муниципальными образованиями доходов недостаточно даже для обеспечения самых необходимых потребностей городского самоуправления, что требует расчёта дотаций.

Так удельный вес дотаций муниципальных образований в общей расчётной величине финансовой помощи составил в г. Благовещенске — 11,7%, г. Белогорске — 4,0%, г. Свободном — 6,1%.

Таким образом, нами выявлено, что на состояние финансовой базы муниципальных образований влияет применяемая на территории субъекта РФ система оценки доходов и расходов бюджетов муниципалитетов.

Далее считаем целесообразным провести сравнительный анализ формирования бюджетов Амурской области и муниципального образования г. Благовещенска.

Таблица 7— Основные показатели, используемые для анализа системы оценки доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Амурской области

Рассмотрим структуру распределения фактических поступлений бюджетов за период 2002 — 2004 гг. (см. таблицу 8) и их распределение по уровням, что позволит оценить уровень обеспечения финансовой базы муниципалитетов в условиях самоуправления.

Таблица 8 — Формирование бюджетов Амурской области и г. Благовещенска в 2002 — 2004 гг.¹, млн рублей и процентах

Таким образом, обобщая результаты проведённого анализа, можно утверждать, что состояние финансовой базы муниципальных образований напрямую зависит от применяемой на территории субъекта РФ системы

Данные рассчитаны автором

оценки доходов и расходов бюджетов муниципалитетов.

Доля города Благовещенска в областном показателе собираемости налоговых и неналоговых доходов за период 2002 — 2004 гг. увеличилась с 34,8%, в 2002 г. до 44,9% в 2003 г. и сократилась в 2004 г. до 40,4%. Доходная часть бюджета города в консолидированном бюджете области увеличилась с 11,1% в 2002 г. до 12,1% в 2003 г. и сократилась до 10,6% в 2004 г. В городском бюджете осталось в 2002 году только 29% собранных на его территории налоговых и неналоговых доходов, тогда как в 2004 г. наметилась тенденция к сокращению данного показателя (в 2004 г. он составил 25,3%).

Из общей суммы поступившего в область трансферта (в 2003 году — 5 939 млн руб., а в 2004 г. — 5725 млн руб.) в городской бюджет перечислено в 2003 г. — 8,9%, а в 2004 г. — 10%.

По данным таблицы 6 видно, что бюджет Амурской области за период 2002 — 2004 гг. являлся дефицитным. Источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета за данный период времени являлись: бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней, кредиты по кредитным соглашениям и договорам, заключённым от имени субъекта РФ (Амурской области), а в 2004 г. ещё и поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Бюджет г. Благовещенска в 2002 г. являлся дефицитным. Источниками внутреннего финансирования дефицита городского бюджета стали в значительной степени бюджетные ссуды, полученные из бюджета Амурской области, а также кредитные соглашения и договоры, заключённые от имени муниципального образования г. Благовещенск. В 2003 — 2004 гг. бюджет города сложился с профицитом: в 2003 г. — 64 млн рублей, или 4,1% к доходной части, а в 2004 г. — 1,7%.

Подводя итог проведённому исследованию, можно констатировать, что на территории г. Благовещенска собирается более трети всей суммы налоговых и неналоговых доходов Амурской области. Удельный вес

собственных доходов (налоговых и неналоговых) муниципального образования г. Благовещенск в собственных консолидированных доходах области за период 2002 — 2003 гг. вырос на 10,1% и составил 44,9%, а за период 2003 — 2004 гг. снизился и составил 40,4%. Доля остающихся в бюджете г. Благовещенска налоговых и неналоговых поступлений за период

2002 — 2003 гг. увеличилась лишь на 0,3% и составила 29,3%, а за период

2003 — 2004 гг. снизилась до 25,3%. Такая фискализация межбюджетных отношений отрицательно сказывается на формировании финансовых ресурсов муниципального образования, что приводит к необходимости разработки и применения новых подходов к вопросу совершенствования основных направлений практической деятельности местных органов власти, направленных на укрепление доходной части местного бюджета.