<<
>>

Основные проблемы в организации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями в Хабаровском крае и направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов

Проведенный анализ показал, что Хабаровский край обоснованно относится к регионам с высоким уровнем неэффективных расходов. В отношении практики межбюджетных трансфертов этот вывод применим в полной мере.

Эффективность межбюджетных трансфертов, а это более трети бюджетных расходов края, оставляет желать много большего (рис. ЗЛ).

Рис. ЗЛ. Эффективность межбюджетных трансфертов края по результатам проведенной оценки

В практике организации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями края в 2012 г. наличествуют 3 крупные проблемы.

Во-первых, меэісбюдэісетные отношения не носят системного характера. Признаки системности МВТ, перечисленные во введении, в отношении существующей организации межбюджетных отношений края могут применяться только с отрицательными значениями. А именно:

1. Большинство трансфертов не взаимоувязаны, существуют изолировано, без учета влияния других трансфертов, т. е. не формируют систему, а являются бессистемной совокупностью. Их принятие во многом хаотично (в течение года трансферты принимались и отменялись), служит конъюнктурным задачам отраслевых министерств и других структур Правительства края. Целесообразность введения значительной части трансфертов неочевидна, увязка со стратегией развития территории либо отсутствует вовсе, либо носит декларативный характер. Таким образом, МБТ в крае не являются инструментом достижения стратегических целей и инструментом реализации политики края, как субъекта государственного управления.

2. Объем трансфертов в крае, в сравнении с другими регионами Российской Федерации, не очень высок (32,8 % от объема расходной части бюджета), т. е. межбюджетные трансферты не являются основным механизмом решения социально-экономических задач в регионе. Это скорее подсобный механизм. При этом удельный вес различных форм трансфертов в общем объеме расходов по этому направлению вызывает множество вопросов (особенно в части иных МБТ) и не коррелирует с задачами, решаемыми на муниципальном уровне.

3. Объем и структура МБТ не предсказуема для муниципальных образований края даже в периоде текущего года, что означает неустойчивость в межбюджетных отношениях не только в долгосрочном, но и краткосрочном плане.

4. Распределение большинства МБТ характеризуется высоким уровнем субъективизма, плохо регламентировано и носит закрытый характер.

5. Таким образом, говорить о системе МБТ Хабаровского края в настоящее время нельзя. Основной причиной можно считать отсутствие понимания в органах исполнительной власти края назначения и возможностей межбюджетных трансфертов как действенного механизма решения задач социального и экономического развития региона. Трансферты играют служебную роль в деятельности краевых органов исполнительной власти, некоторые из них принимаются для формального исполнения каких- либо федеральных требований, с мизерным объемом финансирования, который не может оказать какого-либо влияния на реальную деятельность муниципальных образований.

Во-вторых, из участия в межбюджетных отношениях в Хабаровском крае исключены городские и сельские поселения, которые являются самостоятельным видом муниципальных образований, а их муниципальные бюджеты являются частью бюджетной системы РФ. Незначительная величина (1,8 %) от всего объема трансфертов, предназначенная для зачисления в бюджеты поселений, возникает в краевом бюджете лишь в силу требований федеральных законов и/или решений федеральных органов власти. При этом трансферты передаются в поселения через бюджеты муниципальных районов. Игнорирование городских и сельских поселений, их исключение из организации межбюджетных отношений является глубоко ошибочным, так как значительное количество вопросов по организации жизнедеятельности населения находится в сфере компетенции этого уровня власти. Их решение с уровня районов (как, вероятно, предполагают органы исполнительной власти края принимая, например, субсидии, деятельность по которым может осуществляться только в поселениях) неэффективно, так как получателем субсидии становится неполномочное лицо, а также искажает взаимоотношения между двумя видами муниципальных образований, ставя поселения в фактическую подчиненность районам, что прямо запрещено законом № 131-ФЗ.

Еще одним негативным следствием сложившейся практики является маргинализация органов местного самоуправления поселений, что особенно характерно для небольших сельских поселений. Не имея ресурсов для фактического исполнения своих полномочий, они вынуждены имитировать какую-то деятельность, без реального влияния на ситуацию в своих поселках. Производными от этого являются: падение авторитета не только местных, но и краевых властей, проблемы с кадровым обеспечением органов местного самоуправления поселений, усугубление социальных и экономических проблем территорий.

В-третьих, организация межбюдэюетных отношений в крае не обеспечивает эффективность межбюджетных трансфертов, т. е. эффективность и результативность использования бюджетных средств (критерии эффективности приведены во введении). Основными признаками наличия данной проблемы, являются: проблема с легитимностью краевых межбюджетных трансфертов: большинство правовых актов, регламентирующих межбюджетные трансферты, содержат прямые нарушения или не в полной мере соответствуют требованиям бюджетного законодательства, а также другим федеральным законам (в первую очередь, закону № 131-ФЗ); не обеспечивается предсказуемость МВТ для муниципальных образований, как по формам, так и объемам, что крайне негативно влияет на качество управления муниципальными финансами

и эффективность использования средств трансфертов. Большинство проблем муниципальных бюджетов являются прямым следствием сложившейся практики организации межбюджетных трансфертов

на уровне края. Возможности муниципалитетов по получению МБТ не равны, одни муниципалитеты имеют преимущества перед другими, значительную роль в распределении трансфертов играют субъективные факторы; результаты предоставления МБТ чаще всего не определены, а их влияние на социально-экономическое развитие региона неочевидно; объем МБТ не связан с результатами их предоставления, поэтому оценить объем трансфертов как оптимальный или даже достаточный зачастую невозможно.

Таким образом, в Хабаровском крае сложилась крайне

неэффективная практика межбюджетных трансфертов, характеризующаяся комплексом проблем, без решения которых нельзя рассчитывать на устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов края, а также на повышение рейтинга края по качеству финансового управления и достижения результативности в государственном

управлении территориальным развитием.

Совершенствование практики организации межбюджетных отношений в Хабаровском крае должно концентрироваться на нескольких основных направлениях:

1. Реформирование бюджетного планирования - переход от краткосрочного (один год) на среднесрочное (три года) бюджетное планирование и исполнение бюджета. Такой переход необходимо потребует упорядочивания всех элементов бюджетного процесса, включая и организацию межбюджетных отношений. Следствием принятия трехлетнего бюджета станет: большая предсказуемость по формам и объемам трансфертов; повышение эффективности использования средств трансфертов из-за прекращения практики "освоения любой ценой" больших объемов средств, поступающих в конце финансового года; возможность для муниципальных образований края перейти на трехлетнее бюджетное планирование.

2. Реформирование правого обеспечения системы межбюджетных трансфертов края. В этом направлении минимально необходимо привести правовые акты к полному соответствию нормам федерального законодательства. А оптимальным решением по этому направлению станет подготовка и принятия краевого закона о межбюджетных отношениях в Хабаровском крае. Во всех регионах, опыт которых изучался в качестве лучших региональных практик организации межбюджетных отношений, приняты подобные акты.

Примером лучшей практики в этом направлении является закон Ростовской области "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления". В законе урегулированы все вопросы взаимоотношений органов власти и органов местного самоуправления по межбюджетным отношениям, вт. ч.:

1) утверждены единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов:

- в бюджеты поселений;

- в бюджеты муниципальных районов;

- в бюджеты городских округов;

2) утвержден перечень государственных полномочий, исполнение которых передается органам местного самоуправления;

3) определена общая методика регулирования межбюджетных отношений в Ростовской области, которая позволяет определить:

- размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- порядок расчета субсидии;

-порядок распределения субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение переданных на исполнение государственных полномочий.

По каждой форме межбюджетных трансфертов приведены формулы расчетов, в том числе по передаваемым государственным полномочиям (отдельно по каждому полномочию).

Уже в процессе подготовки закона произойдет осмысление и упорядочивание краевых межбюджетных трансфертов, так как для их регламентирования требуется единообразить подходы к выделению, распределению и использованию трансфертов по их формам.

Следствием принятия такого закона в крае станет: создание целостной системы межбюджетных отношений на региональном уровне; формирование общих принципов предоставления МВТ и единых требований к участникам межбюджетных отношений; снижение (а, возможно, и полное устранение) субъективизма при распределении финансовой поддержки муниципальным образованиям из бюджета субъекта РФ.

3. Пересмотр отношения к городским и сельским поселениям в крае, с их включением в систему межбюджетных отношений.

4. Повышение эффективности по всем формам межбюджетных трансфертов и по отдельным трансфертам. Основные проблемы по формам трансфертов представлены во второй главе, так же как и предложения по их преодолению.

5. Повышение ответственности ГРБС за достижение результатов предоставления администрируемых ими трансфертов. Главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетным полномочием по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (статья 158 БК РФ). Результаты использования МБТ должны быть четко определены и количественно измеримы, т. к. именно они определяют достижение целей данного вида трансферта. Расходы бюджета не могут признаваться эффективными, если не зафиксировано достижение конкретных результатов использования бюджетных средств. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 "О бюджетной политике в 2013-2015 годах" (далее - Бюджетное послание) говорится, что "систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление".

6. Включение края в реализацию предложений по реформированию системы межбюджетных отношений, сформулированные на федеральном уровне. Многие проблемы региональной системы организации межбюджетных отношений существуют, как в других регионах РФ, так и в целом в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации. Многие из проблем диагностированы и сформированы подходы к их решению, внедрение которых в практику края не только повысит эффективность межбюджетных отношений, но и покажет готовность нашего региона двигаться в русле модернизационных процессов в сфере публичных финансов. К числу таких направлений реформирования относятся:

6.1. Переход к распределению межбюджетных трансфертов непосредственно в бюджете (70 % объема МБТ из федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, в перспективе до 2015 г. планируется перейти на 100 % распределение МБТ непосредственно в федеральном бюджете).

6.2. Укрупнение субсидий (с расширением возможностей для получателей выбора форм ее использования), переход к предоставлению субсидий по принципу "одна государственная программа - одна субсидия".

6.3. Обеспечение прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений, распределение трансфертов на основе единых методик, исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.

6.4. Внедрение современных процедур и методов управления

бюджетным процессом, в том числе: внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат и регулярной (ежегодной) оценки эффективности бюджетных расходов.

В соответствии с Бюджетным посланием, "соответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов".

Совершенствование межбюджетных отношений в Хабаровском

крае должно преобразовать их в полноценную систему МБТ, т. е. в действенный механизм государственного управления

социально-экономическим и территориальным развитием, обеспечивающий результативное и эффективное использование бюджетных средств. В Бюджетном послании говорится,

что "бюджетная политика должна стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики.

Механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное

обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно - итоги реализации мер

социально-экономической политики.

Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства"

<< | >>
Источник: Е. Б. Веприкова, Е. А. Федорова, А. А. Новицкий, Е. Н. Телушкина. Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям: основы теории и практика распределения / Е. Б. Веприкова, Е. А. Федорова, А. А. Новицкий, Е. Н. Телушкина. - Хабаровск : Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та,2015. - 124 с.. 2015

Еще по теме Основные проблемы в организации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями в Хабаровском крае и направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов:

  1. Субсидии как механизм реализации краевой государственной политики по поддержке местного самоуправления
  2. Иные межбюджетные трансферты Хабаровского края
  3. Основные проблемы в организации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями в Хабаровском крае и направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  5. Финансово-правовые основы реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
  6. Финансово-правовые особенности государственных программ и федеральных целевых программ, направленных на экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
  7. БИБЛИОГРАФИЯ