1.3 Обоснование необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления

В настоящее время перед органами местного самоуправления муниципальных образований по-прежнему стоит задача не только выживания, но и развития территории, в связи с чем вопрос об обосновании необходимости укрепления экономической базы местного самоуправления остаётся актуальным.

Обладание муниципальными образованиями рядом прав, призванных регламентировать финансовые возможности территории, не означает обязательную их реализацию в практической деятельности, что часто и приводит органы самоуправления к «ущемлению» собственных возможностей.

В целях наиболее полного обоснования необходимости укрепления экономической базы местного самоуправления считаем целесообразным, рассмотреть основные финансовые права муниципальных образований.

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать достаточными ресурсами, в том числе финансовыми. Одно из важнейших прав муниципальных образований в отношении финансовых ресурсов — право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Формирование бюджета — процесс кратко-, средне- и долгосрочного планирования доходов и расходов, что невозможно без закрепления на долговременной основе доходных источников местных

бюджетов. Муниципальные образования имеют собственные доходные источники, призванные обеспечивать качество жизни в муниципальном образовании.

Решения государственных органов влекут дополнительные расходы местных бюджетов, что выражается в потребности получения муниципальными образованиями компенсации финансовых потерь за счёт органов, принявших эти решения.

Местный бюджет, наряду с выполнением финансовых функций, является средством проведения муниципальной политики. В качестве регуляторов при этом используются местные налоги и сборы. Самостоятельная финансовая политика выражается в наличии у муниципальных образований права на самостоятельное установление местных налогов, сборов и льгот по их уплате, что позволяет определить источники финансирования программ существования и развития муниципалитетов в рамках общероссийского законодательства.

Одной из нерешённых проблем остаётся проблема использования и восстановления природных ресурсов. Природные ресурсы являются одним из экономических факторов, связанных с территорией муниципального образования. Вопросы сохранения и восстановления данных ресурсов — забота муниципальных образований. Ресурсы являются объектом государственной собственности, что определяет право муниципального образования на получение части платы за пользование природными ресурсами.

Обладая самостоятельными финансовыми ресурсами, муниципальные образования могут повысить эффективность управления финансами, а также получить возможность в их приращении, если воспользуются правом равноправной деятельности на финансовом рынке, которое обеспечивается рядом других прав, например, правом муниципального заимствования, хотя о реальной самостоятельности можно вести речь, когда собственных доходов местного бюджета достаточно для финансирования всех обоснованных

муниципалитетом расходов.

В сфере муниципальной собственности муниципальные образования должны не только обладать правами самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления собственностью, создания предприятий, решения вопросов их реорганизации и ликвидации, определения целей, порядка, условий деятельности муниципальных предприятий, регулирования цен на их продукцию и услуги, контроля за их деятельностью, но и обладать реальными экономическими рычагами по повышению эффективности их деятельности.

Для выполнения работ по благоустройству территории, строительству, ремонту объектов социальной инфраструктуры и т.п. не силами муниципальных предприятий, а привлечением для этого других организаций, муниципальные образования обладают правом на размещение муниципального заказа с использованием собственных материальных и финансовых средств.

Развитие рыночной экономики, международного разделения труда привело к необходимости выхода муниципальных образований на внешние рынки, что привело к возникновению права муниципальных образований на осуществление внешне-экономической деятельности.

В настоящее время одной из главных задач, стоящих перед муниципальными образованиями, является комплексное социально­экономическое развитие территории (это ещё одно право, которым в настоящее время обладает муниципальное образование). Очевидно, что только за счёт собственных ресурсов муниципальные образования не в состоянии обеспечить полноценное развитие территории. Важно, чтобы муниципальные образования имели возможность и обладали правом самостоятельной координации действий в вопросах, касающихся собственного социально-экономического развития.

Экономическая база является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Она обеспечивает хозяйственную

самостоятельность местных органов власти, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создаёт условия для его нормальной жизнедеятельности. В ней заложен экономический потенциал для преобразования хозяйственной жизни муниципального образования. Экономическая база тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.

В российском законодательстве, касающемся вопросов местного самоуправления, понятия «экономическая база местного самоуправления» или «финансовая база местного самоуправления» отсутствуют. В юридической практике используются термины «экономическая основа местного самоуправления» и «финансовая основа местного самоуправления».

В настоящее время наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». С точки зрения Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, под экономическими основами местного самоуправления принято понимать «общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований» [102.

Б.Р. Панкин, О.А. Киниченко считают, что экономические основы местного самоуправления — «система взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований» [140. С. 6].

Данные определения дополняют друг друга, раскрывают различные стороны одного и того же экономического явления. Первое — отражает процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов

муниципальных образований, точнее, механизм взаимодействия органов местного самоуправления по поводу образования, расходования и приумножения имущественно-финансового комплекса территории. Второе — позволяет рассмотреть явление в его материально-вещественном выражении, раскрыть его состав и содержание. Объединение обоих подходов создаёт единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного самоуправления.

Для анализа сущностных характеристик экономических основ местного самоуправления необходимо опираться, прежде всего, на положения Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 49 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическая основа местного самоуправления состоит «из муниципальной собственности, местных финансов (средств местных бюджетов), имущественных прав муниципальных образований».

Экономическая основа местного самоуправления строится исходя из нескольких групп отношений: отношений по поводу муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущественных прав муниципальных образований. Принципиальных отличий в составе экономической основы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ от аналогичного закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ нет.

Закон Амурской области «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» устанавливает, что «экономическая основа местного самоуправления состоит из муниципальной собственности, местных финансов, имущественных прав муниципальных образований», то есть данный закон трактует состав экономической основы местного самоуправления такой же, как и ст. 49 Федерального закона «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Н.В. Постовой [136. С. 81 — 83], исследуя состав экономических основ местного самоуправления в законах о местном самоуправлении 26 субъектов РФ, пришёл к выводу, что в 19 из исследуемых им субъектов состав указываемых экономических основ соответствует составу, указанному в Федеральном законе. Экономическая основа местного самоуправления Республики Адыгея, Белгородской и Вологодской областей, Краснодарского края, Магаданской области, Свердловской области, Рязанской области имеет состав, отличный от закреплённого в федеральном законодательстве.

Следует заметить, что одни субъекты Российской Федерации в содержание экономической базы включают все виды финансовых ресурсов, другие относят финансовые ресурсы к разновидности элементов муниципальной собственности и включают их в состав муниципальной собственности. Назвать это недостатком не представляется целесообразным, так как в любом случае местные финансы выступают в роли формирующего элемента экономической базы местного самоуправления.

Следует обратить внимание на тот факт, что законы в любом случае тесно увязывают отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например, в виде предприятий, создаёт условия для расширения источников доходов местного бюджета.

Финансовая база местного самоуправления связана с экономической базой и является её составной частью. Финансовая и экономическая базы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и значению.

Необходимо отметить, что понятие «финансовая база» значительно уже,

чем понятие «экономическая база», так как «финансовая база» является составной частью «экономической базы» и они соотносятся, как частное и общее. Между частным и общим нельзя ставить знак равенства точно так же, как нельзя ставить знак равенства между элементом и системой, в которую включается этот элемент.

Это правило не является исключением для определения понятий, касающихся финансовых отношений. Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.

Поэтому считаем, что название Главы V Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (старая редакция) «Финансово­экономические основы местного самоуправления» являлось неправомерным. Данная статья в новом аналогичном Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ носит название «Экономические основы местного самоуправления», что вполне является обоснованным.

Под финансовой основой местного самоуправления Н.В. Постовой предлагает понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной

деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В нашей работе под финансовой базой местного самоуправления предлагается рассматривать совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, а также отношений, возникающих в связи с их хранением, накоплением, передачей, распределением, обменом, превращением из одной формы в другую. Финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объёмом компетенции местного самоуправления. Чем большими финансовыми средствами обладает

орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенций. Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.

С наличием финансовых полномочий в системе местного самоуправления существенную роль играют процессы финансового планирования и прогнозирования.

Финансовое планирование — это процесс разработки системы финансовых планов и достижения полной сбалансированности всех типов финансовых ресурсов [165. С. 86]. С помощью финансового планирования можно решать такие задачи, как эффективное управление финансовыми потоками, сбалансированность финансовых ресурсов как на уровне государства, так и на уровне территорий хозяйствующих субъектов.

Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования и базируется на показателях плана социально-экономического развития территории. Его главным объектом являются звенья финансов (отношения), получающие в плане своё количественное выражение. Результаты финансового планирования конкретного денежного фонда выражаются и закрепляются в соответствующих финансовых планах, разрабатываемых, как правило, на предстоящий год. Центральное место в системе финансового планирования принадлежит бюджетному плану, отражающему состав и структуру доходов и расходов.

В финансовом планировании на макроуровне, региональном и на уровне муниципалитетов много общего: однотипность финансово-экономических показателей, сходство методологии и формы, в которую облекаются результаты финансовых планов.

Следует отметить, что наряду с понятием «финансовое планирование» в экономической литературе используется термин «финансовое прогнозирование», который означает предвидение возможного финансового положения территории, целью которого является определение реально

возможного объёма финансовых ресурсов, источников формирования и их использования в прогнозируемом периоде [165. С. 88].

По своей актуальности финансовое планирование и прогнозирование являются важными элементами в системе финансового управления государством, об этом говорит тот факт, что реальность бюджетов всех уровней тесно связана и зависит от обоснованности и точности определения основных бюджетных параметров. В то же время нормативными документами правительственных органов России не предусмотрены единые подходы к организации финансового и налогового планирования на региональном и местном уровне [85. С. 51].

Как показывает практика, область финансового планирования, предусматривающая оценку величины финансовых ресурсов территории, является проблемой весьма многоплановой.

Неотделимость процессов финансового планирования и прогнозирования от понятия «финансовая политика» очевидна.

Финансовая политика как часть экономической политики территории представляет собой совокупность бюджетно-налоговых, иных финансовых инструментов и инструментов государственной финансовой власти, обладающих, в соответствии с законодательством полномочиями по формированию и исполнению финансовых ресурсов территории в соответствии со стратегическими и тактическими целями экономической политики территории [168. С. 4].

Определение неполно раскрывает, на наш взгляд, сущность финансовой политики, а описывает инструменты и механизмы её реализации.

В данной работе финансовая политика рассматривается нами в большей степени как часть социально-экономической политики территории по обеспечению сбалансированного роста её финансовых ресурсов для удовлетворения потребности населения муниципального образования.

В современных условиях хозяйствования сущность планового регулирования на муниципальном уровне состоит в деятельности

представительных и исполнительных органов местного самоуправления по реализации централизованного начала управления с целью обеспечения баланса интересов различных субъектов управления и хозяйствования в решении совокупности проблем социально-экономического регулирования и комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Субъектом планового регулирования на местном уровне являются органы местного самоуправления, а объектом — все отрасли и сферы жизнедеятельности муниципального образования, экономические и социальные процессы, протекающие в границах его территории.

Традиционная практика долгосрочного финансового планирования развития муниципальных образований в условиях дефицитности местного бюджета становится неэффективной. Эффективно развиваться могут те муниципальные образования, органы власти которых используют творчество, инициативу, предприимчивость и ориентированы на эффективное использование собственного социально-экономического потенциала, а также использующие технологии планирования, которые учитывают местные особенности и сложившиеся закономерности, видят и прогнозируют возможные изменения внешних и внутренних условий развития и адаптируются к ним в интересах местного сообщества.

В настоящее время у муниципальных образований сложилась потребность в таком планировании, которое позволяло бы руководителям местного самоуправления видеть перспективу развития своего муниципального образования, осознано осуществлять свой стратегический выбор, а не следовать сложившейся тенденции (реагировать на события, которые уже наступили).

Переход к современному качеству финансового планирования развития муниципальных образований, на наш взгляд, должен предполагать:

— изменение сущности финансового планирования (из орудия административного принуждения оно должно превратиться в инструмент

научно обоснованных сбалансированных решений по достижению намеченных целей социально-экономического развития);

— усиление стратегического характера планирования;

— демократизацию процесса разработки и принятия плановых документов.

Финансовые ресурсы местных и региональных бюджетов планируются субъектами РФ на основе самостоятельно разработанных методик. В качестве оценки используются данные по налоговым поступлениям, рассчитанные по муниципальным образованиям на региональном уровне. В сложившихся условиях нагрузка по бюджетному регулированию местных бюджетов возлагается на трансферты, выделение которых происходит в установленном Правительством России порядке. Подобная практика способствует снижению финансовой самостоятельности местного самоуправления и заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты.

Не претендуя на целостность рассмотрения проблемы, отметим лишь некоторые важные её аспекты.

Логика реализации идеи об объективности анализа и оценки возможностей территорий должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах планирования, позволяющих стимулировать территорию к саморазвитию. Следовательно, в настоящее время назрела объективная необходимость в повышении уровня научного обоснования местной финансовой политики, поиску новых нетрадиционных подходов к укреплению финансовой базы местного самоуправления.

При этом под традиционными и нетрадиционными подходами к укреплению финансовой базы местного самоуправления нами понимаются способы решения проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления, при которых проблема или задача рассматривается с различных взаимосвязанных сторон: экономической, правовой, организационной, технической, социальной и т.д.

При традиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы связаны с воспроизводством действий, при котором поддержание последних обуславливается, узаконивается самим фактом их существования в прошлом.

При нетрадиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы должны быть ориентированы на поиск новых возможностей, действий для самоадаптации муниципального образования к условиям внешней среды.

Подводя итоги из вышеизложенному, делаем следующие выводы:

Бюджет является важнейшей экономической категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. Его можно охарактеризовать как объективно обусловленное звено финансовой системы, сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для выполнения функций и задач как государства, так его территориальных подсистем.

Доходы бюджета представляют собой основу формирования финансовых ресурсов территории.

Как экономическая категория финансовые ресурсы муниципального образования представляют собой совокупность денежных средств, формируемых посредством установленного государством порядка аккумулирования определённой части стоимости национального дохода и распределяемых в соответствии с функциями и полномочиями, возложенными на муниципальные органы самоуправления.

На основе действующего российского законодательства доходы местного бюджета можно разделить на: собранные на территории муниципального образования (местные налоги и сборы, законодательно закреплённые доли федеральных и региональных налогов, имущественные доходы, средства самообложения граждан, часть прибыли муниципальных предприятий, часть доходов от оказания платных услуг органами местного

самоуправления и муниципальными учреждениями, штрафы, зачисляемые в местные бюджеты, добровольные пожертвования, др.) и полученные из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов, субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований, субсидии на осуществление отдельных государственных полномочий и иная финансовая помощь).

Состав доходов местных бюджетов позволил уточнить понятия «бюджетный потенциал муниципального образования» и «финансовый потенциал муниципального образования». Под бюджетным потенциалом муниципального образования понимается совокупность денежных средств, которые могут быть мобилизованы муниципальным образованием. Уровень этой мобилизации зависит напрямую от результата финансово­хозяйственной деятельности муниципального образования (его собственных возможностей). Под финансовым потенциалом муниципального образования понимается совокупность бюджетного потенциала муниципального образования, потенциала целевых бюджетных фондов и муниципальных заимствований, направленная на решение вопросов местного значения.

Анализ становления и развития финансовой базы местного самоуправления в России (период с 1864 по настоящее время) показал, что земства периода 1864 — 1917 годов в своей деятельности опирались на довольно прочную материально-финансовую базу. Гарантиями их экономической независимости являлись самостоятельно сформированный бюджет, право собственности, статус юридического лица, возможность осуществления самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности.

С 1917 по 1990 гг. доходная база местных бюджетов была крайне ограничена, она формировалась за счёт налога с оборота, платежей из прибыли предприятий и организаций местного подчинения (рентные платежи, фиксированные платежи, свободный остаток прибыли),

государственной пошлины; налога с доходов от демонстраций кинофильмов, местных налогов и других поступлений (налогового и неналогового характера).

Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальных экономических реформ и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации, что потребовало определения механизма межбюджетных отношений, решения вопроса выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.

Идея об объективности анализа и оценки возможностей муниципального образования должна строиться на разработке научного подхода к вопросу совершенствования традиционных и нетрадиционных направлений практической деятельности местных органов власти, направленных на укрепление финансовой базы местного самоуправления.