1.1 Место доходов бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления

Бюджет является важнейшей финансовой категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. Сущность бюджета обусловлена не только сущностью приоритетной по отношению к ней категории финансов, но и сущностью государства и общественно­политического строя.

Бюджет функционирует в рамках относительно обособленной финансовой системы государства. Такое обособление связано с тем, что любое государство призвано, защищать национальные интересы граждан. Бюджет представляет собой соотношение целей развития общества и средств их достижения, задаёт исходные параметры баланса социальной и экономической политики. Конкретными формами этого баланса являются соотношения между накоплением и потреблением, между экономической эффективностью и социальной справедливостью, между различными моделями экономического развития [78. С. 16 —17].

С позиции, носящей прикладной характер, бюджет как экономическую категорию, можно рассматривать как «систему экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением

по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общества» [163. С. 146].

В ряде исследований под термином «бюджет» понимается совокупность доходов и расходов, приведённая в определённую систему и приуроченная к определённому периоду времени. Финансист дореволюционной России Л.В.

Бюджет — это специфический, универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все сферы экономического и социального развития территории. Кроме того, бюджет можно охарактеризовать как объективно обусловленное звено финансовой системы, особый сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения функций и задач как всего государства, так и всех его территориальных подсистем.

Муниципальные бюджеты имеют свою специфику по сравнению с бюджетами федерального и субфедерального уровней. Специфика муниципального бюджета последовательно проведена практически в

каждой главе Бюджетного кодекса РФ. Так в статье 9 установлена компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений; в статьях 60 — 64 определяется состав налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также закрепляется ряд норм по вопросам бюджетного регулирования; в статье 87 установлены расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов [80. С. 6].

Таким образом, в статьях 9, 60 — 64, 87, 96, 100, 141 Бюджетного кодекса законодательно установлена специфика местных бюджетов; в статье 14 Бюджетного кодекса дано определение понятия «бюджет муниципального образования».

«Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления».

Мы согласны с таким пониманием муниципального бюджета.

Рассматривая доходы муниципального бюджета как основу формирования финансовых ресурсов самоуправления, в методическом плане и в целях обработки практического инструментария, весьма важно, как нам представляется, первоначально определить содержание понятия «финансовые ресурсы».

В теории самоуправления существенная роль принадлежит анализу финансовых ресурсов самоуправления. Основополагающее положение ресурсов в системе научного познания процессов, формирующих те или иные значения потенциала самоуправления, определяет необходимость их последовательного рассмотрения. Исходной базой для оценки социально­экономического развития муниципальных образований в условиях самоуправления можно выделить экономический потенциал

муниципального образования, нормативно-правовую базу местного

самоуправления и управленческие факторы.

Исследование ресурсной составляющей потенциала самоуправления представляет собой познание о максимально возможном масштабе использования ресурсов муниципального образования в условиях реализации конкретной хозяйственной деятельности при наиболее полном удовлетворении многообразных потребностей жизни общества. Ресурсы в этой связи рассматриваются как материальное наполнение изучаемого объекта. Иными словами, под ресурсной составляющей потенциала самоуправления муниципального образования в данной работе предлагается понимать совокупную величину реализуемых и нереализуемых финансовых возможностей самоуправления для удовлетворения общественных потребностей.

Серьёзную проблему представляет получение информации о всей совокупности финансовых ресурсов муниципального образования. Множественность источников финансирования объективно обуславливает необходимость координации финансовых отношений на территории.

При широком использовании в экономической науке и на практике термина «финансовые ресурсы» его толкование различно.

В Большом экономическом словаре «финансовые ресурсы» рассматриваются как совокупность фондов денежных средств, находящихся в распоряжении государства, предприятия, организации, которые создаются в процессе распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода [66. C. 447].

В Экономической энциклопедии даётся следующее определение финансовых ресурсов: это составная часть экономических ресурсов, представляющая собой средства денежно-кредитной и бюджетной системы, которые используются для обеспечения бесперебойного функционирования и развития народного хозяйства, расходуются на социально-культурные мероприятия, нужды управления и обороны [180].

В Современном экономическом словаре [143. С. 368] под финансовыми

ресурсами государства, региона, предприятия, фирмы предлагается понимать совокупность всех видов денежных средств, финансовых активов, которыми располагают экономические субъекты, находящиеся в его распоряжении. Финансовые ресурсы являются результатом взаимодействия поступления и расходов, распределения денежных средств, их накопления и использования.

А.М. Бирман в очерках теории советских финансов финансовые ресурсы определяет как выраженную в деньгах часть национального дохода, которая может быть использована государством (непосредственно или через предприятия) на цели расширенного воспроизводства и на общегосударственные расходы. При чрезвычайных обстоятельствах в качестве финансовых ресурсов могут выступать оборотные средства как часть созданного в прошлом национального достояния [61. С. 31].

Содержание научных терминов зависит от того, какой аспект финансовой деятельности рассматривается автором.

Л.П. Павлова и A.M. Бабич в своей работе приводят интересную взаимосвязь понятий «финансы», «денежный оборот», «финансовые

ресурсы» и «фонды денежных средств» [55. С. 176].

По их мнению, финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте при формировании, распределении и использовании фондов финансовых ресурсов. Денежный оборот составляет материальную основу финансов. Реальный денежный оборот — это экономический процесс, вызывающий движение стоимости и сопровождающийся потоком денежных платежей и расчётов. Объектом реального денежного оборота выступают финансовые ресурсы как источники финансирования расширенного производства. К ним относятся прибыль, доходы от различных видов предпринимательской деятельности и др. За счёт финансовых ресурсов формируются фонды денежных средств. Они имеют строго целевое назначение и служат инструментом финансирования расширенного производства.

Г.Б. Поляк под финансовыми ресурсами предлагает понимать

совокупность фондов денежных средств, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государства, домашних хозяйств, т.е. деньги, обслуживающие финансовые отношения. Они образуются в процессе материального производства, где создается новая стоимость и возникает валовой внутренний продукт (ВВП) и национальный доход (НД). Поэтому объём финансовых ресурсов зависит от величины ВВП и НД [167. С. 62 — 64].

Г.Б. Поляк выделяет субъекты и объекты, состав финансовых ресурсов.

Если субъектом финансовых ресурсов выступают домохозяйства и юридические лица, владеющие децентрализованными финансовыми ресурсами, государство в форме различных бюджетов и внебюджетных фондов, то объектами финансовых ресурсов являются финансовые отношения, в результате действия которых образуются целевые денежные фонды. Они концентрируются в двух блоках: децентрализованные финансовые ресурсы (микроуровень) и централизованные финансовые ресурсы (макроуровень).

Состав финансовых ресурсов, описываемый в работе Г.Б. Поляка, можно представить в виде таблицы 1.

Приведённый состав финансовых ресурсов, по нашему мнению, можно представить несколько в ином виде. Во-первых, выделяемый вид средств «средства, мобилизованные на рынке» целесообразно разделить на средства, мобилизуемые на возвратной основе, и средства, мобилизуемые на безвозвратной основе. Во-вторых, в графе «Государство (макроуровень)», вместо понятия «доходы от государственных предприятий...», точнее использовать понятие «Доходы от государственных и муниципальных унитарных предприятий.». К источникам средств, поступающих в порядке перераспределения для государства (макроуровень), можно отнести, кроме перечисленных средства от продажи невостребованного имущества граждан, доходы (дивиденды) по ценным бумагам и др. В-третьих, в соответствии с нормами законодательства третью графу таблицы можно назвать

«Организации и домохозяйства...».

Таблица 1 — Состав финансовых ресурсов

Говоря об источниках пополнения собственных средств организаций, Г.Б. Поляк не упомянул амортизационные отчисления, выручку от реализации, мобилизацию внутренних ресурсов и др. К средствам, привлекаемым на рынке на безвозвратной основе, можно отнести средства от продажи акций, дополнительные паевые взносы организаций и домохозяйств (микроуровень); к средствам, привлекаемым на возвратной основе, можно также отнести средства от продажи долговых ценных бумагах (облигаций, векселей, чеков и др.). К средствам, поступающим в порядке перераспределения на микроуровне, можно также отнести дополнительные средства, поступающие в порядке перераспределения от вышестоящих и других организаций и другие источники.

Уточняя понятие «финансовые ресурсы», Г.Б. Поляк подчеркивает, что

они не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения, а финансовая наука изучает не ресурсы, а денежные отношения, возникающие на основе обращения, распределения и использования ресурсов.

Интересен также взгляд В.А. Останина, касающийся разделения понятий «финансы» и «финансовые ресурсы». По его мнению [124. С. 13], по своему содержанию финансы есть целевые фонды денежных средств. В своей совокупности эти денежные фонды составляют финансовые ресурсы страны. В то же время, финансы и финансовые ресурсы не являются тождественными экономическими понятиями. Финансовые ресурсы не раскрывают социально-экономической сущности финансов. Они — не более чем индифферентная совокупность возможностей страны. Столь оригинальный взгляд существенно отличается от мнений большинства экономистов.

Рассмотрим далее подходы к таким понятиям, как «финансовые ресурсы государства», «финансовые ресурсы территории» и, наконец, «финансовые ресурсы муниципального образования».

В этой связи, заслуживает внимания взгляд на финансовые ресурсы государства П.И. Вахрина и А.С. Нишитого: «Финансовые ресурсы государства — это фонды денежных средств, находящиеся в распоряжении государства, предприятий, организаций и населения и предназначенные для обеспечения расширенного воспроизводства и общегосударственных потребностей. Основными источниками финансовых ресурсов являются национальный доход (НД), прибыль организаций независимо от форм собственности, амортизационный фонд, страховые фонды» [70. С. 70].

Таким образом, по мнению этих авторов, первым и основным источником формирования централизованных финансовых ресурсов на общегосударственном уровне является НД, на основе распределения которого создаются централизованные фонды денежных средств. Часть НД формируется и остаётся в распоряжении предприятий, т.е. создаются

децентрализованные ресурсы на микроуровне, которые используются на затраты производства на предприятии.

Таким образом, финансовые ресурсы государства, или централизованные финансовые ресурсы, — это результат перераспределения чистого дохода (ЧД) через налоговые и неналоговые платежи и отчисления.

Кроме указанных, важными источниками формирования централизованных фондов финансовых ресурсов являются отчисления предприятий в централизованные фонды государственного социального страхования, во внебюджетные фонды. Централизованные финансовые ресурсы формируются ещё и за счёт части национального богатства, вовлекаемой в хозяйственный оборот, а также за счёт средств, полученных от реализации государственных ценных бумаг. Часть централизованных финансовых ресурсов создается за счёт поступлений от населения (налогов, сборов, доходов от займов и лотерей).

Централизованные финансовые ресурсы сосредоточиваются в основном в государственном бюджете, внебюджетных фондах.

Подход указанных авторов к трактовке понятия «финансовые ресурсы государства» в большей степени отражает методику формирования планового баланса финансовых ресурсов советского государства, которое осуществлялось за счёт следующих источников: денежные накопления народного хозяйства; амортизация; средства предприятий, обращённые на покрытие собственных затрат в финансовом плане; доходы бюджета от колхозов, потребительской кооперации и общественных организаций; государственные налоги с населения; доходы от внешней торговли; поступления по государственным внутренним займам и денежно-вещевым лотереям; поступление сумм в погашение кредитов, ранее предоставленных зарубежным странам, и процентов по ним; кредиты, получаемые от зарубежных стран.

Нам представляется, что такое определение не отражает современные подходы к пониманию финансовых ресурсов государства, поскольку

государственный сектор экономики в настоящее время существенно сокращён за счёт увеличения различных негосударственных форм собственности, а финансовые ресурсы частных хозяйств и организаций коллективных форм собственности не входят в состав финансовых ресурсов государства.

Авторы учебного пособия «Финансы, деньги, кредит и банки» В.Е. Леонтьев и Н.П. Радковская [92. С. 9] под общегосударственными ресурсами понимают «централизованные и децентрализованные денежные фонды и средства», которые формируются общегосударственным органом управления путём изъятия в своё распоряжение части совокупного общественного продукта.

Далее перейдём к рассмотрению взглядов российских специалистов на понятие финансовые ресурсы региона.

Учёные института экономических исследований ДВО РАН Н.Н. Михеева и С.Н. Леонов финансовые ресурсы территории трактуют как «систему экономических отношений, посредством которой национальный доход распределяется и перераспределяется на экономическое и социальное развитие территории» [96. С. 12]. Аргументируя своё мнение, авторы считают, что поскольку общий объём финансовых ресурсов территории включает финансовый потенциал производственной сферы, кредитной системы и государственные средства бюджетов, то работа всех этих финансовых ресурсов территории в конечном итоге определит уровень совокупного среднедушевого дохода территории. На наш взгляд, такой подход в большей степени отражает сущность категории «финансы», а не «финансовые ресурсы».

Иного мнения придерживаются авторы учебника под ред. Л.А. Дробозиной [164. С. 134], которые полагают, что «региональные финансовые ресурсы — это совокупность денежных средств, созданных и используемых на экономическое и социальное развитие территорий». При этом главными источниками региональных финансовых ресурсов они считают бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования.

Рассмотрев взгляды учёных на государственные и региональные финансовые ресурсы, перейдём к определению финансовых ресурсов на муниципальном уровне.

В.Г. Игнатов и В.В. Рудой считают, что финансовые ресурсы, которые находятся в распоряжении органов местного самоуправления и предназначены для удовлетворения потребностей населения муниципального образования, являются материальными носителями финансовых отношений [81. С. 184], то есть авторы выделяют понятие «финансовые ресурсы муниципального образования».

С их утверждением можно согласиться, учитывая, что распределение финансовых ресурсов по существу есть распределение соответствующих материальных благ и услуг посредством финансовых потоков.

Рассмотрим имеющиеся в законодательных актах определения финансовых ресурсов.

В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 № 126-ФЗ в ст. 1, которая оставалась в силе до 01.01.2000 г., давалось понятие «местные финансы». В ней под понятием «местные финансы» фактически понимаются финансовые ресурсы муниципальных образований. Так, согласно этому документу, под «местными финансами» понималась совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансы в соответствии с этим законом включали в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 09 июля 1999 г. № 159-ФЗ, рассмотренная выше, статья 1 утратила силу.

В Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в ст. 85 указывается только, что необходимо понимать под термином «финансовые ресурсы органов территориального общественного

самоуправления», идентичен ли приведённый термин с термином «финансовые ресурсы территории» в законодательстве не указано. Самих же определений «финансовые ресурсы территории» или региона и «финансовые ресурсы муниципального образования» в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено. В то же время сам термин «финансовые ресурсы» в нормативных актах использовался. Так, например, в ст.3, п. 3 Закона Амурской области «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления» [15] говорится, что местный бюджет является частью финансовых ресурсов местного самоуправления.

Проведя анализ различных подходов к термину «финансовые ресурсы», в данной работе под понятием «финансовые ресурсы муниципального образования» мы предлагаем понимать совокупность денежных средств, формируемых посредством определённого государством порядка аккумулирования определённой части стоимости национального дохода и распределяемых в соответствии с функциями и полномочиями, возложенными на муниципальные органы самоуправления.

В официальных изданиях в качестве синонимов принято употреблять понятия «муниципальные финансы» и «местные финансы», что связано с особенностями российского законодательства. Учитывая этот факт, слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания в данной работе применяются в одном значении.

Выбор того или иного аспекта рассмотрения понятия «финансовые ресурсы» зависит от решаемой задачи. При решении масштабной задачи, связанной с выявлением перспектив развития муниципального образования, формирования межбюджетной политики на уровнях центр — субъект — муниципальное образование, определением бюджетной обеспеченности муниципального образования, необходимо опираться на оценку состава и структуры финансовых ресурсов муниципального образования.

Осмыслению понятия «финансовые ресурсы» способствует понимание различий между потенциально возможными финансовыми ресурсами и

имеющимися в наличии.

«Потенциал» (от лат potentia — сила) в широком смысле представляет собой средства, запасы, источники, которые имеются в наличии, могут быть мобилизованы; это сила, приведённая в действие, использованная для достижения определённой цели, осуществления плана, решения задачи. Потенциал можно представить как наличие сил, материальных средств и других возможностей, которые ещё не раскрылись для каких-либо действий.

До недавнего времени в рамках политэкономии рассматривался такой термин как «экономический потенциал», который характеризовал совокупную способность отраслей народного хозяйства производить промышленную и сельскохозяйственную продукцию, осуществлять капитальное строительство, перевозки грузов, оказывать услуги населению в определённый исторический момент. Экономический потенциал определяется количеством трудовых ресурсов и качеством их профессиональной подготовки, объёмом производственных мощностей промышленных и строительных организаций, производственными возможностями сельского хозяйства, протяженностью транспортных магистралей и наличием транспортных средств, развитием отраслей непроизводственной сферы, достижениями науки и техники, ресурсами разведанных полезных ископаемых, то есть элементами, составляющими в совокупности производительные силы общества. Он зависит от размеров национального богатства, которое является одним из наиболее важных показателей экономической мощи страны, представляющий в денежном выражении всю совокупность потребительных стоимостей, накопленных обществом за весь период его производственной деятельности (по состоянию на определённую дату) [64. Т. 29. С. 627; 65. Т. 28. С. 363].

Термин «финансовый потенциал» в последнее время прочно вошёл в лексикон российских экономистов. Нередко его используют в качестве синонима термину «налоговый потенциал», что обусловлено особенностью перевода на русский язык англоязычного термина и спецификой рассмотрения

данного вопроса применительно к странам с развитыми формами моделей бюджетного федерализма в рамках развитой рыночной экономики [122. С. 3 — 5].

Российские экономисты (Т.Ю. Юткина, А.Л. Коломиец, А.Д. Мельник и др.) считают, что понятия финансовый и налоговый потенциал отражают разные экономические явления, которые для целей построения межбюджетных расчётов и межрегиональных сопоставлений требуют дифференциации.

Т.Ю. Юткина, исходя из принципиальной установки о том, что между экономикой, финансами и налогами устанавливается детерминированная зависимость, утверждает, что, цитируем: «... развитие процессов объективного познания экономических, финансовых и связанных с ними денежных отношений является предпосылкой методологической основательности толкования существа налогового потенциала, а воспроизводственные финансовые процессы закладывают фундамент налогового потенциала, определяют его теоретический смысл и формы практического использования.» [181. С. 121 — 122].

Т.Ю. Юткина логическую зависимость воспроизводственных процессов для определения алгоритма исчисления налогового потенциала представляет в виде следующей цепочки: Экономический потенциал (ЭП) — Финансовый потенциал (ФП) — Денежный потенциал (ДП) — Налоговый потенциал (НП) — Бюджетно-расходный потенциал (БРП). Обоснование выбора именно такой зависимости Т.Ю. Юткина видит в экономических, финансовых и налоговых теориях, служащих своеобразным методологическим фундаментом для выбора функциональных ограничителей величины налогового потенциала. Между тем, автор не расшифровывает сущность элементов предложенной цепочки.

Под финансовым потенциалом территории А.Л. Коломиец и А.Д. Мельник предлагают понимать совокупность (общий объём) финансовых ресурсов территории субъекта Российской Федерации [123. С. 5 — 8], при

этом налоговый потенциал является частью этих ресурсов, которая в соответствии с действующим налоговым законодательством отражает потенциально возможную сумму налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории субъекта Российской Федерации. Следовательно, по мнению А.Л. Коломиеца и А.Д. Мельника, в состав финансового потенциала могут входить финансовые ресурсы, которые либо вообще не составляют объекта налогообложения в рамках принятой в государстве налоговой системы, либо подпадают под налогообложение частично. Финансовый потенциал, по утверждению авторов, интегрирует не только налоговую базу бюджета, но и формирует неналоговые доходы (например, доходы от собственности и операций с ней), а также предоставляет возможность осуществления заимствований на финансовых рынках для бюджетных целей. Кроме этого, финансовый потенциал определяет инвестиционную привлекательность частного сектора хозяйства территорий и перспективу её экономического развития.

Приведённая точка зрения А.Л. Коломиеца и А.Д. Мельника бесспорно интересна. Однако мы не совсем согласны со сторонниками данного утверждения, упоминающими «бюджет», но упускающими из своего рассуждения такое понятие, как «бюджетный потенциал».

Разделяя теоретическую позицию А.Л. Коломиеца и А.Д. Мельника, считаем целесообразным уточнить содержание понятий бюджетный и финансовый потенциал.

В связи с тем, что в данной работе исследуются финансовые ресурсы муниципального образования, считаем целесообразным определить состав бюджетного и финансового потенциала именно муниципального образования, а не территории в целом.

Прежде чем мы приступим к уточнению понятий «бюджетный потенциал муниципального образования» и «финансовый потенциал муниципального образования», необходимо определить структуру доходов местных бюджетов. Для этой цели обратимся к Бюджетному кодексу

Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации и законодательству, посвящённому вопросам местного самоуправления.

Федеральное законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субсидий для осуществления отдельных государственных полномочий

Доходы бюджетов, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (БК РФ) образуются за счёт налоговых и неналоговых доходов, а также за счёт безвозмездных и безвозвратных перечислений. Собственными доходами бюджета можно считать (ст. 47 БК РФ): налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Формирование доходов местных бюджетов (согласно ст. 60 БК РФ) осуществляется за счёт собственных доходов и доходов за счёт отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов. В местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объёме поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти,

приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относят: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов; штрафы; добровольные пожертвования; иные поступления.

Учитывая вышеуказанное, состав доходов местных бюджетов будет по нашему мнению иметь следующий вид (рисунок 1).

Таким образом, проведя анализ бюджетного и налогового законодательства, а также законодательства, посвящённого вопросам местного самоуправления, нами определён состав доходов местного бюджета, что должно позволить определить состав бюджетного потенциала муниципального образования и финансового потенциала муниципального образования.

Вопрос оценки финансового потенциала, на наш взгляд, связан с возможностью территории в увеличении доходной части бюджета (бюджетным потенциалом).

Рисунок 1 — Состав доходов местных бюджетов

В соответствии с внесёнными изменениями в законодательство о местном самоуправлении, Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ и теми изменениями, которые вступят в силу в период 2005 — 2006 гг., мы пришли к выводу, что бюджетный потенциал муниципального образования можно определить величиной местных налогов и сборов, отчислениями от федеральных и региональных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством, средствами самообложения граждан,

доходами от продажи и использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, безвозмездными перечислениями из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, штрафами и иными суммами принудительного изъятия, добровольными пожертвованиями, также прочими доходами (часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями и др.).

Схематически состав бюджетного потенциала муниципального образования, на наш взгляд, можно представить в следующем виде (рисунок 2).

Рисунок 2 — Состав бюджетного потенциала муниципального образования

Из приведённой схемы видно, что под бюджетным потенциалом мы понимаем совокупность денежных средств, которые могут быть мобилизованы муниципальным образованием. Уровень этой мобилизации будет зависеть напрямую от результата финансово-хозяйственной деятельности муниципального образования, то есть именно собственных возможностей.

Таким образом, те источники поступления денежных средств, которые в законодательстве, посвящённом вопросам местного самоуправления, относят к источникам поступления собственных доходов бюджета муниципального образования, можно отнести к источникам формирования бюджетного потенциала муниципального образования.

В ст. 39 Бюджетного кодекса закреплено положение о том, что в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов; это указывает на целесообразность выделения понятия «финансовый потенциал».

Потенциал целевых бюджетных фондов представляет собой потенциальную сумму финансовых ресурсов, которую планируется перераспределить и перечислить для финансирования конкретных целевых социальных и экономических потребностей общегосударственного, регионального и местного значения.

В состав финансового потенциала муниципальных образований, также считаем целесообразным включить средства, полученные путём муниципального заимствования. Финансовые ресурсы, полученные таким образом, относятся к заёмных средствам.

Есть мнение (В .Г. Игнатов, В.В. Рудой) что в состав финансового потенциала муниципального образования необходимо включать финансовый потенциал муниципальных предприятий и муниципальных учреждений [81. С. 185]. На наш взгляд, здесь необходимо уточнение.

Муниципальное предприятие — предприятие, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование.

Муниципальные предприятия создаются, как правило, в производственной сфере (городской транспорт, водоснабжение и т.п.), где возможно, но не обязательно получение прибыли. Муниципальное учреждение — учреждение, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование. Они создаются в сферах, требующих бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, культура и т.п.). Органы местного самоуправления, начиная с 2003 года, в отношении муниципальных предприятий и учреждений могут: определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждать их уставы; назначать и увольнять руководителей; заслушивать отчёты об их деятельности. Поэтому, принимая решение о создании муниципального предприятия или учреждения, органы местного самоуправления должны сопоставить эффективность принимаемого решения с другими вариантами, например, использование для производства соответствующей продукции или оказания услуг частного сектора.

Анализируя налоговое и бюджетное законодательство, а также нормативно-правовые акты, посвящённые вопросам местного самоуправления, мы определили состав доходов местных бюджетов, где отражены поступления финансовых средств от муниципальных унитарных предприятий. То есть финансовые ресурсы муниципальных предприятий и муниципальных учреждений в части указанной в ст. 42,43 БК РФ относятся к составу собственных доходов местного бюджета и к составу бюджетного потенциала муниципального образования, определённого нами выше.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131- ФЗ, имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований определяют экономическую основу местного самоуправления, следовательно, имущество, находящееся в распоряжении муниципальных

предприятий и муниципальных учреждений, относить в состав финансового потенциала муниципального образования не совсем уместно.

Таким образом, по нашему мнению, финансовый потенциал муниципального образования будет иметь следующий состав (рисунок 3).

Рисунок 3 — Состав финансового потенциала муниципального образования

Таким образом, под финансовым потенциалом муниципального образования мы предлагаем понимать совокупность бюджетного потенциала муниципального образования, потенциала целевых бюджетных фондов и муниципальных заимствований, направленная на решение вопросов местного значения.

Исходя из принципиальной установки, что «стратегическое» (потенциальное) и «тактическое» (имеющееся в наличии) представляют собой органически взаимосвязанную систему, разделение понятий «финансовые ресурсы», «финансовый потенциал», «бюджетный потенциал» даёт возможность решать масштабные задачи, связанные с формированием межбюджетных отношений на уровнях центр — субъект — органы местного самоуправления, определением бюджетной обеспеченности муниципального образования и, наконец, выявлением перспектив развития муниципального образования.

Обеспечение и выполнение социальных, экономических и политических функций местного самоуправления реализуют финансовые ресурсы муниципального образования в совокупности с местным хозяйством.

Под местным хозяйством будем понимать всю совокупность объектов социальной и производственной инфраструктуры, обеспечивающую нормальные условия жизнедеятельности населения на территории. Материальные ресурсы формируются через хозяйственный механизм, финансовые — через финансово-кредитный.

Финансово-кредитный механизм представляет собой совокупность методов и форм, инструментов и рычагов воздействия на экономическое и социальное развитие общества в процессе распределительных и перераспределительных отношений, а также органов их осуществляющих. Он имеет свою количественную определённость, что проявляется в сумме финансовых ресурсов. При этом чрезвычайно важно, каким образом осуществлялось формирование данных ресурсов, в каких формах и по каким каналам, на каких условиях происходит это движение. Эта сторона характеризует качественную определённость действия финансово­кредитного механизма, основными из которых являются финансовое обеспечение и финансовое регулирование.

Финансовое обеспечение осуществляется в следующих формах: безвозвратное финансирование из вышестоящего бюджета, кредитование и самофинансирование. Дополнительным источником финансового обеспечения является акционирование.

Финансовое регулирование представляет собой метод финансового воздействия на экономические и финансовые процессы развития муниципального образования. Инструменты воздействия: амортизационные отчисления, налог на прибыль (доход), налог на добавленную стоимость и другие элементы распределения дохода и прибыли. Рычаги управления — это принципы и условия формирования доходов, накоплений, фондов; принципы и условия финансирования и кредитования; нормы и нормативы; стимулы и санкции.

Иными словами, финансовый механизм муниципального образования представляет собой часть механизма хозяйствования, или экономического

механизма, обеспечивающего согласованное сбалансированное и эквивалентное взаимодействие разных субъектов хозяйствования и управления в части образования и использования финансовых ресурсов.

Новое качество работы финансовых органов с хозяйствующими субъектами предполагает анализ и прогнозирование финансовой деятельности этих субъектов.

Основой формирования финансового потенциала муниципального образования является балансировка потребностей и ресурсов развития местного социально-экономического комплекса, в связи с этим, нами предлагается схема формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования (см. Приложение 1). Схема состоит из двух блоков: «потребность местного социально-экономического комплекса в финансовых ресурсах» (левая часть схемы) и «потенциальные финансовые ресурсы, предназначенные для развития муниципального образования» (правая часть схемы). В левой части схемы объединены основные направления использования финансовых ресурсов муниципального образования: финансирование социальной сферы, общехозяйственной структуры, экологической инфраструктуры и прочих сфер использования. Взаимосвязь источников финансовых ресурсов муниципального образования с финансовым потенциалом муниципального образования осуществляется с помощью социально-экономических нормативов, прогнозных показателей, на основе которых определяются требуемые финансовые ресурсы. В правой части схемы объединены источники поступления финансовых ресурсов муниципального образования. Для связи этих источников с финансовым потенциалом муниципального образования следует использовать финансовые нормативы для определения конкретных размеров отчислений, при этом как первоначальная целевая величина выступает общий объём финансовых ресурсов и их примерное распределение по основным направлениям использования.

Схема наглядно отражает процесс формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования с точки зрения практического подхода к данному вопросу, определяет место финансового потенциала муниципального образования в данном процессе.

Таким образом, в данном параграфе нами рассмотрены основные понятия, обеспечивающие понимание сущностных категорий, позволяющих оценить финансовую базу муниципальных образований.