Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации являются значимым видом МБТ для муниципальных образований, так как именно эта форма предполагает пополнение доходной части бюджетов муниципальных образований без установления каких-либо условий по использованию средств, т.

Целевой функцией дотаций является выравнивание бюджетной обеспеченности, что крайне важно для обеспечения дееспособности местного самоуправления в условиях существенной неравномерности доходных источников муниципальных образований, которые зависят:

-от численности и экономической деятельности населения (налог на доходы физических лиц);

- востребованности, а следовательно, стоимости земли (налог на землю);

- объема и стоимости иного имущества граждан и организаций (налог на имущество физических и юридических лиц).

Возможности по формированию доходов различных муниципалитетов различаются в десятки и даже сотни раз, поэтому обеспечить финансовую возможность муниципальным образованиям исполнять возложенные на них полномочия по решению вопросов местного значения на приемлемом уровне качества невозможно без эффективного осуществления выравнивания бюджетной обеспеченности.

Статья 135 БК РФ устанавливает, что дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов). При этом БК РФ содержит достаточно подробную регламентацию для этих МБТ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений регламентируется нормами ст. 137 БК РФ, а дотации для муниципальных районов (городских округов) - ст. 138 БК РФ.

БК РФ предусматривает обязанность субъектов РФ выравнивать бюджетную обеспеченность поселений "в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности" (ч.

Эффективно работающий механизм дотаций позволяет:

-заметно сократить разрывы в бюджетной обеспеченности муниципальных образований, но при этом сохраняет стимулы для органов местного самоуправления по повышению налогового потенциала;

-обеспечивать предсказуемость объема доходов для муниципальных образований, а, следовательно, планирования и осуществления деятельности по решению вопросов местного значения и расходов для бюджета субъекта.

Эффективные дотации имеют объективную, прозрачную методику расчета, не создающую необоснованных преференций для одних получателей в ущерб другим и не вызывают неблагоприятных внешних эффектов, в том числе в части формирования нежелательного поведения органов местного самоуправления.

Эти признаки эффективности дотаций как формы межбюджетных трансфертов были положены в основу оценки действующей системы дотаций в Хабаровском крае.

В бюджете Хабаровского края предусмотрено предоставление 2 дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности:

-дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) края - 3 194, 913 млн р.;

-дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений - 28, 173 млн р.

Особенностью этих МБТ является не соответствие их названий и содержания. Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) не включает городские округа, а дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений не предполагает предоставление дотаций городским и сельским поселениям края.

В 2012 г. к поселениям в Хабаровском крае относились 211 муниципальных образований. Численность жителей и бюджетная обеспеченность поселений в Хабаровском крае является крайне неравномерной, что повышает значимость выравнивания бюджетной обеспеченности для поселений. Однако в бюджете 2012 г. получателями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (общий объем 28 173,00 тыс. р.) в Хабаровском крае являются 2 городских округа: Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре, что прямо противоречит части 3, ст.

БК РФ (ч. 5 ст. 137) предусматривает возможность выравнивать бюджетную обеспеченность поселений не напрямую из краевого бюджета, а через бюджеты муниципальных районов, наделив их государственным полномочием по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений.

В бюджете 2012 г. предусматриваются субвенции, установленные Законом Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. № 312 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти Хабаровского края по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств краевого бюджета" в объеме 6,78 млн р. Сумма этой субвенции по своему объему является настолько мизерной, что не только не может обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, но в ряде случаев не покроет даже административных расходов муниципальных районов на расчет и предоставление дотаций поселениям. Например, размер субвенции Тугуро-Чумиканскому району составил в 2012 г. всего 15 тыс. р., а Аяно-Майскому району - 17 тыс. р. Доля этого МВТ составила всего 0,003 % от объема МБТ Хабаровского края в 2012 г., поэтому он не вошел в перечень трансфертов для проведения детальной экспертизы. Очевидно, что объем выделяемых в рамках этой субвенции средств не может значимо влиять на существующее в крае неравенство в бюджетной обеспеченности поселений. Другими словами, выполнение полномочия края по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений носит фиктивный характер. Смысл принятия этого трансферта в Хабаровском крае - формальное соблюдение требования БК РФ.

По результатам проведенного экспертного анализа предоставление дотаций на выравнивание бюджетной Хабаровского края оценивается как крайне неэффективное. По мнению экспертов, проводивших анализ, существующий в Хабаровском крае механизм предоставления дотаций на выравнивание, является одним из примеров худшей региональной практики в данной сфере общественных финансов в Российской Федерации.

Таким образом, весь существующий в крае механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (порядок и методика предоставления дотаций, объемы выделяемых финансовых средств, в том числе в соотношении разных видов муниципальных образований, распределение по получателям) требует радикальной переработки. Для этого, необходимо осознать проблемные зоны существующего механизма и разработать новые подходы к осуществлению выравнивания, юридически закрепив новый механизм, внеся изменения в краевые законы:

-закон Хабаровского края от 29.09.2005 № 297 (ред. от 27.07.2011) "О порядке и методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)";

-закон Хабаровского края от 29.09.2005 № 298 (ред. от 27.07.2011) "О порядке распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений".

Так как главным распорядителем бюджетных средств по данному направлению является министерство финансов края, то неэффективность краевой политики в этом направлении является его ответственностью. Будучи администратором расходов, министерство финансов обязано проводить анализ эффективности дотаций, их соответствия нормам бюджетного законодательства, готовить и обосновывать предложения по совершенствованию существующей системы трансфертов.

Без изменения текущего механизма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности нельзя создать условий для стабильного функционирования системы местного самоуправления в крае и реализовать одно из основных полномочий края как субъекта Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" "органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации".

2.2.