2.1. Сутність і структура системи управління державним боргом

Управління державним боргом не треба розглядати як відокремлений складник, що може існувати і функціонувати відособлено від загальнодержавного управління. Управління державним боргом – це частина макрорівневого фінансового менеджменту.

Цьому складнику властиві елементи, що пов’язані з управлінням фінансами на загальнодержавному рівні:

1) Розробка боргової політики держави.

2) Розробка напрямів стратегічного й оперативного управління.

3) Законодавче забезпечення розвитку процесів запозичення і на загальнодержавному, і місцевому рівнях.

4) Розробка, вивчення і поповнення боргової статистики та показників, що характеризують рівень економічного розвитку і стан заборгованості держави.

5) Здійснення аналізу ефективності та доцільності залучення, обслуговування боргів держави.

6) Здійснення оперативного управління державним боргом.

7) Підготовка фахівців з управління державним боргом.

8) Контроль за рівнем ефективності функціонування всієї системи управління державним боргом та окремих її складників.

Управління державним боргом у вузькому розумінні – це система заходів уповноважених органів управління, пов’язана із залученням додаткових фінансових ресурсів у розпорядження держави та увідповіднення витрат з обслуговування державного боргу до її можливостей.

Оскільки виникнення державного боргу (активного чи пасивного) пов’язано з недосконалістю функціонування фінансово-економічної системи держави і потребою органів влади та управління в додаткових надходженнях для виконання властивих їм функцій, то це свідчить про те, що інші методи і джерела мобілізації фінансових ресурсів у розпорядження держави та її органів не спрацьовують або їх використання не вважається доречним.

Іншим методом, що використовується для мобілізації фінансових ресурсів у розпорядження держави, є паперово-грошова емісія. Використання цього методу може швидко вирішити проблему отримання додаткових коштів, але цей метод має чималі хиби, пов’язані зі стимулюванням інфляційних процесів. Тому залучення додаткових ресурсів має бути ретельно вивченим і зваженим. Залучення коштів за рахунок паперово-грошової чи кредитної емісії має відповідати основним напрямам грошово-кредитної політики держави і враховувати особливості економічної політики уряду на перспективу. Грошово-кредитна політика уряду впливає на ситуацію на грошово-кредитному та валютному ринках, на депозитні та відсоткові ставки, стан, розвиток і функціонування фондового ринку (зокрема й ринку боргових зобов’язань).

Управління державним боргом треба розглядати в єдності з управлінням кредитно-банківською системою, оскільки грошово-кредитна політика держави та кредитна політика окремих суб’єктів цієї системи, операції, які вони здійснюють на фінансовому ринку держави, та наслідки від їхньої діяльності суттєво впливають і на розміри фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження держави, і на боргову політику уряду, механізм залучення коштів за борговими зобов’язаннями органів державної влади.

Отже, управління державним боргом треба розглядати не тільки як систему заходів органів управління з прогнозування, планування, залучення необхідних фінансових ресурсів, обслуговування та погашення державних боргів.

Головна мета функціонування системи управління державним боргом – задоволення потреб уряду в додаткових фінансових ресурсах для фінансування загальнодержавних програм за рахунок внутрішнього та зовнішнього запозичення на умовах сприяння розвитку національної економіки та забезпечення високого рівня економічної та політичної безпеки держави.

Завдання системи управління державним боргом:

1) Мінімізація вартості залучення та обслуговування державних боргів, але не за рахунок використання фінансових ресурсів і валютних резервів НБУ для покриття бюджетного дефіциту.

2) Визначення обсягів залучених у розпорядження держави коштів за рахунок внутрішнього ринку.

3) Узгодження боргової та грошово-кредитної політики уряду і центрального банку, оскільки неврахування взаємного впливу цих чинників призводить до зростання плати за кредитні ресурси, перетікання капіталу з виробничої сфери до сфери обігу, значних ускладнень у розвитку ринку цінних паперів тощо.

4) Залучення необхідних державі ресурсів за рахунок зовнішніх джерел фінансування за умов дотримання необхідного рівня економічної і політичної безпеки держави.

5) Сприяння розвитку інвестування у виробництво за рахунок надання державних гарантій у разі запозичення з внутрішніх і зовнішніх джерел.

6) Недопущення переповнення фінансового ринку державними борговими паперами.

7) Забезпечення контролю за ефективністю використання залучених кредитних ресурсів.

Система управління державним боргом складається з:

— об’єктів управління державним боргом;

— суб’єктів управління;

— боргової політики;

— боргового механізму;

— кадрового забезпечення;

— систем обліку та контролю.

Об’єктами управління державним боргом є: випущені та непогашені боргові зобов’язання держави; запозичені кошти, що надійшли у розпорядження уряду та суб’єктів господарювання (за наданими державними гарантіями) з внутрішніх і зовнішніх джерел; кошти, отримані урядом за міжнародними угодами від міжнародних та іноземних інвесторів і частина валового внутрішнього продукту країни, яка спрямовується для обслуговування державної заборгованості.

Суб’єктами системи управління державним боргом є органи, організації, установи, на які відповідно до чинного законодавства покладено зобов’язання здійснювати заходи, пов’язані з управлінням державним боргом; а також юридичні особи (позичальники гарантованих кредитів), міжнародні фінансово-кредитні організації та уряди іноземних держав, що виступають кредиторами держави.

Боргова політика – це складник економічної політики держави щодо можливого залучення додаткових фінансових ресурсів за рахунок випуску і розміщення державних боргових зобов’язань, підписання міжнародних, міждержавних угод для фінансування державних видатків чи програм економічного розвитку та обслуговування державного боргу.

Борговий механізм держави – це сукупність економіко-організаційних і правових форм і методів управління державним боргом, спрямованих на забезпечення потреб у додаткових фінансових ресурсах та ефективне використання залучених коштів, здійснення своєчасного, в повному обсязі обслуговування державного боргу.

Борговий механізм держави має кількісне та якісне вираження. Кількісне вираження характеризує розміри залучених і непогашених боргів у вигляді сум платежів за основним боргом, відсотками, комісійними витратами, загальні розміри внутрішнього та зовнішнього боргу. Якісне – характеризує умови, порядок залучення коштів, структуру державного боргу, особливості його обслуговування.

Ефективність функціонування системи управління державним боргом залежить від чинників, що впливають на поточні завдання цієї системи. Залежно від рівня розвитку економіки країни, фінансово-кредитної ситуації в державі, соціально-політичних та інших проблем уряд може надавати переваги тим чи іншим пріоритетам. Вони й визначатимуть конкретні завдання системи управління державним боргом.

Проте систему управління державним боргом треба розглядати як єдність двох її складників: стратегічного та оперативного управління.

Стратегічне управління державним боргом – це сукупність заходів уряду, спрямованих на забезпечення фінансування державних витрат через формування достатньої кількості фінансових ресурсів у розпорядженні держави за умов мінімізації вартості залучення коштів та обслуговування боргових зобов’язань у довгостроковому періоді.

Стратегічне управління має визначатися і функціонувати відповідно до довгострокового курсу боргової політики держави. Державним органом, що займається стратегічним управлінням, є Міністерство фінансів держави як центральний орган виконавчої влади, який має забезпечувати проведення єдиної фінансово-економічної політики країни. Всі рішення Міністерства фінансів щодо розробки і втілення боргової політики держави у довгостроковому періоді мають бути затверджені вищим органом державної влади – Верховною Радою України за поданням Президента України.

Досягнення визначеної мети залежить від рівня організації оперативного управління державним боргом. Суть оперативного управління державним боргом полягає у здійсненні комплексу заходів, пов’язаних з отриманням та обслуговуванням, зокрема й погашенням, державного боргу, який розробляється на підставі стратегічного управління державним боргом та аналізу поточного стану державного боргу, стану планових і прострочених за ним платежів.