1.1. Розвиток теорії державного боргу

Поширення грошей у розрахунках між окремими особами потрібно розглядати, з одного боку, як підсумок розвитку суспільно-економічних відносин, суспільного розподілу праці, досягнення значного рівня розвитку продуктивних сил, а з іншого – як базу для подальшого розвитку економічних систем.

Вчені мислителі здавна звертали увагу на кредитні відносини. Їх вивчення спочатку пов’язувалося з визначенням суті явища і дослідженням поняття кредиту. Це пояснює існування тільки поверхневих уявлень про кредит на підставі моральних та етичних міркувань. Так, суть кредиту до XVII–XVIII ст. визначалась як довіра кредитора до позичальника (від латинського «credo» – «вірю»).

Поява державних інститутів внесла додаткові можливості для розширення кредитних відносин. У той час держава в особі короля, царя стала суб’єктом кредитних відносин. Тому державні кредити надавалися у вигляді приватних кредитів. Приватний характер кредитних відносин свідчить про існування незалежних суб’єктів відносин з власними джерелами доходів. Проте державна казна була власністю короля, царя, який нею і розпоряджався відповідно до власних і державних потреб.

В історії держав часто виникали такі ситуації, коли єдиним виходом зі скрутного становища залишалося використання кредиту в тій чи іншій формі. Звернення держави до кредиту відбувалося тоді, коли всі інші засоби формування доходів державної казни були вичерпані. За таких обставин уряд брав кредит у заможних громадян, купців, торгівців, бояр, виписуючи власні боргові розписки. Таким чином тимчасово вільні кошти останніх надходили у вигляді позик до держави.

За відсутності коштів усередині держави запозичення здійснювалося і ззовні. Здебільшого у наданні зовнішніх позик до позичальника висували певні вимоги, які необхідно було виконувати: підтримка під час військових дій, зменшення оподаткування товарів кредитора тощо. Зазвичай, зовнішні запозичення надавали без застави. Головною умовою надання державних позик була довіра до держави-позичальника. Наприклад, з досвіду Росії відомі спроби попередників Катерини ІІ отримати позики на зовнішньому ринку, але всі вони закінчилися невдало. Така ситуація пояснювалася низьким ступенем довіри до російського уряду і рівнем обізнаності щодо Росії.

Таким чином, державний кредит і його розвиток були пов’язані безпосередньо з особою, яка керувала державою. Довіра до позичальника завжди була необхідним елементом державного кредиту. Проте в процесі розвитку державного кредиту приватноправовий принцип перестає впливати на державний кредит. Довіра до позичальника набуває особливого змісту та характеру. Для умов отримання кредиту державою велику роль відіграє не так позиція (думка) окремої особи, як думка загальної маси власників капіталу про надійність постійної сплати відсотків, про можливість продати одержані боргові зобов’язання. Уряд країни-позичальника виступає посередником між кредиторами та населенням країни-позичальника. У цьому полягає одна з відмінностей державного та приватного кредитів. Відхід державного кредиту від зв’язку з особою, що керує державою, призвів до перетворення особистого боргу на державний.

Поява суспільноправового (публічноправового) характеру державного кредиту свідчила про перехід кредитних відносин на вищий рівень, з одного боку, та про високий ступінь народногосподарського розвитку, з іншого. Це підтверджує висловлювання Карла Дитцеля: «… Кредит держави – архімедова точка опори, що піднімає світ з обох полюсів» [16].

Необхідність використання державного кредиту обумовлена тим, що держава за допомогою перерозподілу вартості здійснює мобілізацію коштів для фінансування державних видатків, покриття бюджетного дефіциту, регулювання економіки.

Важливою і дискусійною була і залишається проблема доцільності фінансування бюджетного дефіциту за рахунок залучення коштів через систему державного кредиту. Зазвичай, в умовах сталого функціонування економічної системи податкова система створює достатні за розмірами фонди коштів для виконання державою своїх функцій. Майже всі вчені приходять до висновку, що надзвичайні умови (наприклад військові дії) призводять до браку коштів для фінансування потреб держави.

Тривалий час у країнах Західної Європи фінансова практика обходилася без балансування доходів і витрат і, відповідно, не визначала бюджетного дефіциту. За відсутності в економічній системі публічно-правового принципу державного кредиту, коли король (цар) не здійснював балансування своїх доходів і витрат, більшу частину його ресурсів становили натуральні повинності королівських васалів і підданих, а грошові доходи були винятком. Завжди можна було підрахувати, скільки в королівській казні є готівкових грошей. Тільки перетворення королівських фінансів на державні, впровадження в сферу фінансових відносин суспільно-правового принципу призвело до необхідності балансування державних доходів і видатків.

У Росії ідея бюджетного балансування починає формуватися за часів Катерини ІІ. То була перша спроба привести фінанси Росії до цивілізованої форми. Упродовж усього царювання Катерини ІІ державні витрати перевищували розміри державних доходів [38].

У той період бюджетний дефіцит (у нашому розумінні цього поняття) визначався трохи інакше, ніж нині, і не мав того значення у фінансовій політиці держави, якого набув у подальшому. Сам факт існування бюджетного дефіциту визначався або під час завершення бюджетного року, або всередині року, коли з’ясовувалося, що коштів до закінчення бюджетного року не вистачить. Сам бюджет того часу не передбачав дефіциту.

Існування бюджетних дефіцитів стало підставою для появи російських паперових грошей, укладання перших зовнішніх позик і відкриття системи запозичень із державних кредитних установ.

Можливість користуватися паперово-грошовою емісією та іншими джерелами поповнення доходів не зосереджувала увагу уряду на існуванні бюджетного дефіциту. Брак коштів у скарбниці спричиняв підвищення розмірів оподаткування, запровадження нових податків, випуск нових асигнувань або укладання зовнішніх позик. Усі заходи з фінансового управління були спрямовані не на фінансування самого бюджетного дефіциту, а на покриття нестачі в грошових коштах для проведення тих чи інших урядових заходів. Фінансова політика абсолютно не враховувала і не відображала державне та господарське значення бюджетної рівноваги й бюджетного дефіциту. Вона була розрахована на задоволення окремих фінансових потреб уряду і не пов’язувалася із загальним розвитком економічної системи держави. Запроваджувані фінансові заходи не спрямовувалися на поліпшення організації господарства держави для усунення дефіцитності. Боротьба з окремими бюджетними дефіцитами не дасть позитивних результатів, якщо не впливати на причини, що породжують ці дефіцити.

За таких обставин утворюються сприятливі умови для перетворення випадкових дефіцитів на постійне явище, внаслідок чого бюджетне господарство упродовж тривалого часу буде не в змозі відновити й утримати рівновагу. Такий дефіцит, через неправильно враховані методи боротьби з ним, стає причиною дестабілізації усіх фінансових відносин. Систематичний брак коштів зумовлює перевантаження системи оподаткування, зростання податкового тягаря для населення та господарюючих суб’єктів, постійного запозичення коштів через систему державного кредиту, випуску додаткових паперових грошей та застосування інших надзвичайних засобів і джерел.

Більшість учених середини ХІХ – початку ХХ ст. вважали, що порядок, в умовах якого за рахунок позик покривається бюджетний дефіцит, свідчить про фінансову нестабільність держави і є ненормальним. Але фінансова історія багатьох країн свідчить, що дефіцити здебільшого покривалися за рахунок державних позик.

Геккель вважав, що держави мають змогу боротися з дефіцитністю бюджету через підвищення старих податків і запровадження нових, проте багато держав, стомившись від дефіцитів, ухилялися від цього правила та обирали зручніший шлях вирішення проблеми – укладання позик і використання державного кредиту [16].

Розвиток фінансових відносин в умовах зародження і формування вільної конкуренції призвів до складання державного бюджету як фінансового плану, що балансує державні доходи і видатки. Стан бюджетної рівноваги став найточнішою ознакою стану державного господарства, навіть якщо для досягнення такої рівноваги обмежується задоволення найбільш невідкладних потреб країни або посилюється податковий тягар.

Необхідність і можливість збільшення надходжень або скорочення витрат держави залежать від конкретного історичного етапу її розвитку, соціально-економічних і національних особливостей конкретної країни. Держави з давніми культурними традиціями, з розвиненою системою правовідносин, високим життєвим рівнем населення, історично обумовленим високим рівнем самодіяльності та ініціативи в суспільстві характеризувалися стриманим або негативним ставленням уряду до державної діяльності взагалі. Розміри державних видатків у таких країнах можна обмежувати зменшенням державного регулювання економіки. Проте є й інші держави, в яких історично уряд виступає ініціатором розвитку суспільства, а суспільство – інертне, народ – бездіяльний, капітал «спить». У таких країнах діяльність держави не має меж. Скорочення державних витрат у такому суспільстві може призвести до регресу і без того відсталої економічної системи держави.

У зв’язку з існуванням наведених вище прикладів одна з причин бюджетного дефіциту – функціонування принципу достатності. Його суть полягає в тому, що господарська діяльність держави залежить і визначається не кількістю наявних фінансових коштів у розпорядженні уряду, а обсягами завдань, які вважаються невідкладними. Скорочення дефіциту за рахунок скорочення кола діяльності держави відбувається в незначних розмірах.

Історія свідчить про значне зростання державних витрат порівняно з державними надходженнями. Це типове явище для сучасної держави. Визначення можливостей скорочення державних витрат зумовило необхідність розробки методу розподілу державних видатків на невідкладні та відкладні. Невідкладні видатки мають бути здійснені протягом бюджетного періоду. Відкладні – це видатки, які можуть бути відстрочені до наступного бюджетного року.

Такий метод було застосовано в Англії 1786 року Піттом. Пізніше (1806 року) цей метод запропонував у Пруссії Штейн, але застосував його канцлер Гарденберг лише у складанні бюджету на 1820 рік. У Франції його було застосовано 1832 року бароном Луї, якого вважають засновником публічного кредиту Франції, і повторно використано Фульдом за часів Наполеона ІІІ 1855 року та 1871 року Тьєром для нагромадження коштів для прискорення сплати 5 млрд. франків воєнної контрибуції [90]. Використання зазначеного методу дало змогу в цих країнах, абсолютно різних за природними умовами, розвитком торгівлі, промисловості, історичними та етнографічними особливостями, отримати позитивні підсумки за рахунок визначення справді відкладних витрат.

На території Росії формування нового за суттю державного бюджету припадало на пізніший час. Це пов’язано з відставанням суспільного розвитку держави. Існування постійних бюджетних дефіцитів, феодальний лад стримували прогресивний розвиток країни. Головним джерелом покриття бюджетного дефіциту був державний земельний кредит.

З 1859 року в Росії сформувалася система державного господарювання, пов’язана з реорганізацією існуючих державних кредитних установ. Вона знищила державний земельний кредит, що існував у країні близько століття. Це відбулося напередодні реформи 1861 року, коли виникла потреба не тільки в довгостроковому земельному кредиті, а й у короткостроковому сільськогосподарському кредиті і для поміщиків, і для селян.

Проведення політичної реформи супроводжувалося впровадженням різних фінансових заходів, які можна охарактеризувати як фінансові реформи. Результатом реорганізації і проведення фінансових реформ стало значне зростання державного боргу. За приблизними оцінками, ці фінансові реформи і заходи коштували Росії більше, ніж витрати на ведення війни між Росією та Туреччиною в ХІХ ст.

Зростання розмірів державного боргу під впливом проведення фінансової реформи було обумовлене неможливістю збалансувати бюджет за рахунок скорочення видатків і досягти бюджетної рівноваги за допомогою збільшення державних доходів у зв’язку з тим, що їхнє природне зростання зупинилося.

Для підвищення ефективності державного регулювання економіки в Росії у цей період існували бюджети звичайні, надзвичайні і спеціальні. Державний бюджет поєднував звичайний, надзвичайний та спеціальний бюджети. Звичайні доходи – це доходи і податки від майна, підприємств. Надзвичайні – це доходи від державних внутрішніх і зовнішніх позик, грошової емісії (випуску золотих, срібних і паперових грошей і боргових зобов’язань), продажу державного майна та ін. Посилення емісії паперових грошей і боргових зобов’язань свідчило про існування дефіциту.

З 1862 року запроваджено «Нові правила касового порядку», які містили визначення потреб першого року. Відповідно до кошторисних правил існували чотири роди витратних кредитів:

— витратні кредити на утримання особистого складу адміністрації і взагалі державних установ (ці кредити витрачаються упродовж кошторисного року);

— господарські операційні кредити (постачання продуктів харчування, фуражу, амуніції в армію, заготівлі металів). Ці кредити витрачаються упродовж першого кошторисного року та двох наступних років за кредитними списками;

— витратні будівельні кредити – використовуються упродовж двох кошторисних років і двох наступних років за кредитними списками;

— кредити для сплати державних боргів витрачаються безстроково [90].

Таким чином, після 1862 року для балансування державних доходів і витрат у Росії використовували метод розподілу доходів на відкладні та безвідкладні (за терміном використання коштів протягом одного, двох або більше бюджетних (кошторисних) років.

Використання цього методу не стало панацеєю від бюджетного дефіциту. За специфічних обставин (війна, переозброєння, боротьба зі стихійним лихом та ін.) дефіцит був єдиним індикатором обставин, що склалися. В окремих випадках уряд міг свідомо закладати бюджетний дефіцит, коли необхідно було закріпити фундамент розвитку державних фінансів. Така ситуація складалася і за умов здійснення капітальних витрат на виробничі цілі.

Наступною причиною, що призводить до появи бюджетного дефіциту, може бути розлад фінансової системи, її застарілість і невідповідність новим умовам господарювання.

Існує ще ціла низка причин, що зумовлюють виникнення бюджетного дефіциту внаслідок безперервного зростання витратної частини бюджетів. Ця тенденція свідчить про недосконалість і недієздатність такої фінансової системи.

Інтенсивне зростання державних витрат спричиняє зростання бюджетного дефіциту і, тим самим, державної заборгованості. Ситуація розвивається так, що кожна нова державна позика стає причиною укладання цілої низки наступних позик.

Залучення додаткових коштів створює додаткові можливості для розвитку економіки держави. Простота, з якою держави здійснюють запозичення, стимулює зростання обсягів запозичених у борг коштів. А. Сміт у праці «Дослідження про природу та причини багатства народів» писав, що настання війни створює ситуацію, коли уряди не мають ні бажання, ні можливостей збільшити власні доходи і не в змозі винайти такий податок, який би забезпечив необхідними для війни коштами [157]. За допомогою позик, збільшуючи повільно податки, уряд може щорічно отримувати значні суми і тим самим підтримувати військові дії.

А. Сміт застерігав, що збільшення кількості отриманих позик призводить до зростання державного боргу, що може спричинити банкрутство держави як позичальника.

Аналогічні погляди поділяв і видатний представник німецької економічної науки, один із засновників теорії державного кредиту Ф. Небеніус [16]. Він вважав, що державні позики знищують капітали, які зберігалися старанністю й бережливістю, знищують одну з головних причин прогресу у виробництві та поліпшенні народного побуту, вони зумовлюють розвиток нерівності в розподілі багатств і збільшують кількість невиробничих (непрацюючих) членів суспільства.

Розглядаючи необхідність і суть державного кредиту, англійський економіст Мальтус критичніше висловлював свої погляди. Він погоджувався з тим, що в окремих випадках (наприклад для зменшення тягаря витрат під час військових дій) державні позики є необхідними, корисними та дохідними. Але результатом будь-яких державних позик є виникнення значного за розмірами державного боргу. А великий державний борг – це «рак, що роздирає політичне життя народу та його добробут» і який неминуче, раніше або пізніше, занапастить державу [21].

Так розглядали необхідність, суть і наслідки функціонування державного кредиту більшість вчених того часу. У глибину самого явища державного кредиту вони не вникали, і тому їхні теоретичні погляди мали поверхневий характер. Негативне ставлення до класичної форми державного кредиту, коли держава виступала позичальником, виявлялося в застереженні щодо неминучої загибелі держави-позичальника.

Інтенсивне зростання державних витрат, що здебільшого використовуються для досягнення політичних цілей, фінансування військово-політичних витрат свідчать про зростання частки сукупного суспільного продукту, який використовується державою (рис. 1.1).

Проте всупереч прогнозам вчених, сума державних боргів зростала, а народне багатство не тільки не зменшувалось, а й продовжувало зростати завдяки значному розвитку промисловості і торгівлі. Найбільш значний розвиток спостерігався в тих країнах, які були боржниками, наприклад в Англії. Англія вважається батьківщиною державного кредиту, оскільки уряд держави вперше уклав угоду державної позики з англійським банком.

Це вплинуло на зміну наукових і життєвих поглядів щодо суті та наслідків застосування державного кредиту. Державний кредит (усередині держави) почав розглядатися як борг правої руки лівій [16]. А це не знищує промисловість, а навпаки – сприяє її розвитку. Відповідно до таких поглядів, державний борг як підсумок використання державного кредиту збільшує масу корисних і цінних речей і дає змогу ефективно використовувати кошти, нагромаджені працею та ощадливістю.

У праці «Про державний кредит» анонімний автор висловлює думку про те, що кредит став тією межею, яка визначила суттєві розбіжності між сучасними та первісними суспільствами. Особливо велика заслуга припадає на розвиток державного кредиту в Новому Світі. Державний кредит змінив усі попередні уявлення про процвітання народів, заснував засади, спрямувавши на європейські ринки необмежені багатства світу [90].

Підтримуючи такі погляди, К. Дитцель висловив положення, що народ тим багатший, народне господарство тим квітучіше і прогресивніше, чим більшу частину загальних державних витрат поглинають відсоткові платежі за державним боргом [16]. І якби не було державного боргу, його варто було б вигадати.

У пошуках джерел зростання національного багатства вчені дійшли висновку, що кредит не створює капіталу, а сам є капіталом, продуктивним капіталом, оскільки має властивості приносити прибуток у вигляді відсотка.

Визначення таких поглядів призвело до формування капіталотворчої теорії кредиту. Прихильниками цієї теорії були Дж. Ло, Г. Маклеод, Й. Шумпетер, А. Тан, Дж. Кейнс. Значного розвитку капіталотворча теорія набула у Дж. Кейнса. Сприйнявши її основні положення та ідею А. Тана щодо державного регулювання економіки для виходу держави з економічної кризи, він пропонував проводити кредитну експансію. Зниження позикового відсотка стимулюватиме зростання обсягів інвестицій у виробництво. У праці «Загальна теорія зайнятості, процента і грошей» Дж. Кейнс пропонував регулювати рівень позикового відсотка і тим самим стимулювати активність виробничого або позикового капіталу, з одного боку, а з іншого – впливати на попит і пропозицію позикового капіталу. Дж. Кейнс зазначав, що непродуктивні витрати, які фінансуються за допомогою позик, можуть виступати стимуляторами попиту, який падає в період кризи [56].

Проте світова економічна криза трохи змінила погляди Дж. Кейнса на можливості кредитного регулювання економіки за допомогою позикового відсотка. Надмірне кредитування скоріше зумовлює прискорення інфляційних процесів, ніж розширення інвестицій. Розвиток економічної системи відбувається через збільшення розмірів інвестицій, і тому Дж. Кейнс акцентував увагу на зростанні відповідальності держави за організацію інвестиційного процесу. На його думку, державні інвестиції мають компенсувати недостатні обсяги приватних інвестицій. Вчений висловив ідею дефіцитного фінансування за рахунок державного кредиту.

Значне місце в теорії державного кредиту та державного боргу треба відвести марксистській концепції. Вона виникла як продовження і розвиток натуралістичної теорії кредиту. З кругообігу промислового капіталу К. Маркс виділив окремо кругообіг позикового капіталу і на цій основі розвинув теорію позик, кредиту та відсотка [52].

К. Маркс визначав державний кредит як один із найсильніших важелів первісного нагромадження. Своє ставлення до державного кредиту він висловив у першому томі «Капіталу»: «Система суспільного кредиту, тобто державних боргів, зародки якої ми відкриваємо у Генуї та Венеції ще у середні віки, поширилася по всій Європі протягом мануфактурного періоду… Державний кредит стає символом довіри до капіталу» [52].

Держава залучає кредитні ресурси, що приносять дохід у вигляді відсотка, переважно через емісію державних облігацій. Державні процентні папери, як і акції та інші цінні папери, – це суть сфери вкладання для позикового капіталу, призначеного приносити відсотки. Останні – суть форми надання його в позику.

На думку К. Маркса, облігації державних позик є гіршою формою фіктивного капіталу, оскільки акції та облігації, випущені акціонерними компаніями, – це дублікати реально існуючого капіталу, а державні облігації – дублікати неіснуючого капіталу. Провівши порівняльний аналіз обігу державних облігацій і цінних паперів підприємств як складників ринку позикових капіталів, К. Маркс відзначив, що кредитор не бачить різниці між державними облігаціями й облігаціями підприємств, оскільки і перші, і другі формують його дохід. Державні позики перетворюються на один із вагомих видів державних доходів, який дає змогу значно впливати на відтворювальний процес.

К. Маркс розкрив та обґрунтував обумовленість і взаємозв’язок державних позик і податків. Державні позики розглядаються як антиципійовані податки, тобто податки, отримані авансом. Залучені грошові кошти за допомогою випусків позик використовуються для фінансування витрат, а відсотки за борговими зобов’язаннями держава сплачує за рахунок коштів, залучених за допомогою податків. У розміщенні державних позик значні верстви платників податків не відчувають їхньої ваги, оскільки остання виявляється пізніше, під час сплати відсотків або повернення первісної суми позики. К. Маркс визначає податкову систему «…необхідним доповненням системи державних позик» [52] і робить висновок, що джерелом позикового відсотка стають податки.

Наприкінці ХІХ ст. західні економісти розвинули теорію державних послуг. У ХХ ст. вона переросла в концепцію «суспільних товарів». Сфера виробництва, розрахована на суспільне споживання, має бути у державному секторі, фінансуватися повністю за рахунок бюджетних коштів, її товари і послуги повинні надаватися населенню безплатно або за помірну (нижче ринкової) плату. Розвиток фінансового ринку призводить до збільшення кола його учасників та інструментів, якими вони оперують. Державні зобов’язання теж стають об’єктами купівлі-продажу на фінансовому ринку.

Вчені припускали можливість фінансування державних витрат у борг. Так, включення до «суспільних» військових витрат держави частково пов’язувалося зі здійсненням невиробничих витрат. Проте дуже тісний зв’язок між ціною і кількістю грошей в обігу потребує ухвалення виважених рішень щодо розвитку державного кредиту як системи, що впливає на сталість національної валюти, розвиток інфляційних процесів тощо.

У ХХ ст. кейнсіанські погляди щодо дефіцитного фінансування державних витрат і здатності центральних банків регулювати ставку відсотка і через неї впливати на економічний цикл набули подальшого розвитку. Прихильниками таких поглядів стали представники неокейнсіанства Е. Хансен, С. Харріс, П. Самуельсон, Дж. Гелбрейт, Дж. Робінсон та ін. [149, 174]. Але, на відміну від Дж. Кейнса, деякі з них зазначають негативний вплив використання державного кредиту як засобу залучення додаткових коштів у розпорядження держави на інвестиційний процес. Ідеться про так званий «ефект витіснення».

Державні позики витісняють приватні інвестиції, підвищують ставку відсотка, як наслідок, заробітна плата зменшується, що знижує розмір відрахувань на соціальні заходи. Це спричиняє погіршення добробуту тих верств населення, які отримують пенсії і соціальну допомогу (за постійних ставок відрахувань). Але більша частина зобов’язань держави концентрується у заможніших верств населення. Що більше, виплата відсотків за державними облігаціями, зазвичай, має пільги в оподаткуванні.

Збільшуючи частину бюджетних ресурсів на здійснення платежів кредиторам, держава скорочує видатки на забезпечення економічних і соціальних потреб країни. Проте у використанні зовнішнього запозичення для забезпечення економічного зростання, по-перше, створюються можливості для обслуговування боргу в майбутньому, а по-друге, позики, спрямовані на непродуктивне використання залучених ресурсів, матимуть у результаті обтяжливий вплив у майбутньому, коли борг треба буде обслуговувати або повертати.

Державна заборгованість має протилежні наслідки залежно від термінів запозичення коштів:

— у короткостроковому періоді зростання державного запозичення зменшує оподаткування (дохід і приватне споживання зростають) – поліпшується стан економіки;

— у довгостроковому періоді державні позики заміщають приватні інвестиції, зменшують запас капітальних благ (дохід і споживання падають) – погіршуються макроекономічні показники, а також розподіл доходу: питома вага доходів від власності зростає, а частка оплати праці зменшується. Тягар зменшення доходу падає на заробітну плату. Відбувається збільшення державного боргу і зростання відсотків, які необхідно сплачувати за державні борги. Це призводить до підвищення податків.

Здавна дискусії між ученими точилися навколо питання: чи є державний борг тягарем для майбутніх поколінь. Відповідь на це питання треба почати з визначення того, перед ким виник борг. В умовах розміщення зобов’язань держави всередині країни (серед громадян, господарюючих суб’єктів, фінансово-кредитних установ) ми винні самі собі. Коли ж боргові зобов’язання держави розміщуються на світовому фінансовому ринку, то, сплачуючи відсотки та повертаючи суму боргу, ми маємо передати у розпорядження інших (країн, міжнародних фінансово-кредитних інститутів, фізичних або юридичних осіб) частину нашого валового національного продукту.

Протягом декількох століть між представниками різних економічних шкіл точаться суперечки щодо того, чи є державний борг тягарем для економіки. Представники необтяжливої позиції так обґрунтовують свою позицію:

1) Ресурси, які одержує держава, завжди сплачуються її кредиторам у формі зменшення кількості товарів для приватного споживання, яке не може бути оплачене наступними поколіннями. Суспільство не може збільшити кількість вироблених товарів і послуг, розраховуючись за них майбутнім випуском. Збільшити нинішній обсяг товарів і платити за них виробленим у майбутньому можливо лише, якщо запозичення – зовнішнє (кредитори надають нинішню позику в обмін на пізніший випуск товарів).

2) Зобов’язання для майбутніх платників податків за відсотками та за основною сумою боргу, до яких призводить зовнішнє запозичення, не є тягарем для суспільства в цілому, оскільки ці платежі – лише перенесення доходів до майбутніх членів суспільства. Втрати платників податків компенсуються вигодою одержувачів платежів.

Зазначені вище погляди розкритиковано після Другої світової війни такими впливовими економістами, як Дж. Б’юкенен, Р. Масгрейв, Ф. Модільяні [197]. Їхня концепція полягає у такому:

1) Тягар державних видатків, що фінансується податками, переноситься у даний час, оскільки вилучаються ресурси у теперішніх платників податків. Але видатки, що фінансуються запозиченням (зовнішнім або внутрішнім), не є тягарем для сучасного покоління, оскільки ресурси надаються в обмін на державні облігації чи інші активи. Для кредиторів лише змінюється форма утримання їхніх заощаджень.

2) Тягар покладається на майбутні покоління, які платять податки для обслуговування боргу. Ці податки – не просте перенесення доходу, а тягар для всього суспільства, оскільки за відсутності видатків, що фінансуються запозиченням, ці податки стягувалися б, тоді як, інвестуючи кошти в облігації, інвестори одержували б такий самий дохід від прибутковості фізичних активів, у які їхні заощадження були б індексовані.

Так було обґрунтовано додаткове оподаткування, необхідне для фінансування відсоткових зобов’язань.

Сьогодні більшість вчених-економістів вважає, що дійсний тягар полягає у витісненні державними позиками приватних інвестицій. «Ефект витіснення» обґрунтовується таким чином:

— залучаються вільні позикові кошти на фінансування дефіциту державного бюджету, держава позбавляє підприємства ресурсів, які могли б бути інвестовані у виробництво;

— розширення запозичення державою зумовлює підвищення відсоткових ставок на ринку державних цінних паперів. Це впливає на зростання відсотків у інших секторах фінансового ринку. Кредитні ресурси стають менш доступними для позичальників, і інвестиційна активність падає.

Група вчених під керівництвом В.М. Гейця Інституту економіки України розглянула проблеми внутрішнього та зовнішнього державного боргу нашої держави, прийшовши до висновку, що рівень державних запозичень повинен визначатися, виходячи з досягнення справедливості між поколіннями через використання позикового фінансування [145].

Питання доцільності залучення додаткових коштів у розпорядження держави через систему державного кредиту має визначати та узгоджувати сучасний і майбутній ефект від здійснення запозичень, оскільки здійснення окремих витрат для стимулювання розвитку виробничих галузей, техніки, технологій, науки та інших інвестицій у майбутнє створить умови для отримання економічного ефекту майбутніми поколіннями. Тобто перекладання боргового тягаря в цьому випадку, на думку автора, відсутнє. Погашення боргів здійснюють покоління, які отримують і доходи від використання кредитних ресурсів. Отже, постає питання: чи відповідають доходи та витрати від боргового фінансування конкретним державним програмам?

Необхідно зазначити, що доцільність здійснення інвестицій можна розглядати і в іншому аспекті. Наприклад, несвоєчасне фінансування окремих програм (науково-технічного прогресу тощо) призведе до збільшення фінансових витрат у майбутньому. Для подолання відставання в окремих галузях, підготовки фахівців потрібно буде профінансувати ще більші витрати.

Прихильниками обтяжливої позиції виступали Д. Б’юкенен, Д. Меаде, Р. Масгрейв, Ф. Модільяні [145, 197]. Їхня позиція полягала в тому, що державні витрати, які фінансуються поточними податковими надходженнями, накладають тягар на сучасні покоління, а використання державних запозичень для фінансування поточних державних витрат не накладає боргового тягаря на поточне накопичення, оскільки отримується державою в обмін на державні боргові папери.

Прихильники обтяжливої позиції вважають, що на особливості сучасного використання наявних ресурсів впливають майбутні випуски боргових зобов’язань. За допомогою регулювання обсягів виробничих запасів або створення майбутніх капіталів можна формувати майбутні випуски.

На відсоткову ставку впливають рівень виробництва в умовах повної зайнятості, кількість грошей в обігу (оскільки за їх скорочення відбувається зростання відсоткової ставки). Одночасно попит приватного сектору залежить і від узгодженості між повною зайнятістю, стабільністю цін, рівнем оподаткування та відсоткової ставки.

За несприятливих умов «тягар для майбутніх поколінь» визначається тим, що за відсутності достатніх бюджетних податкових надходжень у майбутньому розміри податкових платежів мають бути збільшені. Тобто це не просто перенесення доходу в часі.

Аналізуючи співвідношення між розмірами залучених коштів і ВВП, доходимо висновку, що виникнення негативних наслідків можливе за умов відставання темпів зростання ВВП, що призведе до зростання питомої ваги витрат з обслуговування державного боргу щодо ВВП. Отже, йдеться про вимивання фінансових ресурсів з економіки країни і створення ситуації, коли витрати з обслуговування державного боргу можуть дорівнювати чи перевищувати її ВВП.

Проблема тягаря державного боргу, крім зростання податків, у майбутньому пов’язана з «ефектом витіснення». Коли державні видатки фінансуються за рахунок запозичень, відбувається скорочення податкового тягаря за рахунок скорочення розмірів податків з доходів і, відповідно, зростає попит на товари, тому відбувається зростання обсягів випуску та відсоткової ставки.

Проблеми «ефекту витіснення» полягають не тільки в тому, що держава непродуктивно використовує запозичені кошти, а й у тому, що внаслідок зростання обсягів державних запозичень зростає попит на фінансові ресурси. Це, своєю чергою, призводить до зростання відсоткових ставок на кредитні ресурси, внаслідок чого зменшуються обсяги використання кредитних ресурсів для інвестування. Зростання розмірів позикових емісій є гальмом інвестиційних процесів.

У разі зниження податкового тягаря через надання податкових пільг для інвестицій відбувається зростання інвестицій і споживання. А у випадку, коли податковий тягар залишається незмінним і залучені кошти використовуються на фінансування соціально-економічних проблем, ефект залишається таким, як і під час проведення державних запозичень: зростають обсяги споживання та відсоткова ставка.

За незмінного податкового тягаря залучені кошти використовуються для виробничих капіталовкладень держави. Питання «тягаря для майбутніх поколінь» залежить від ефективності використання залучених коштів:

де Е – ефективність;

Р – доходи на запозичені кошти;

D – обсяги залучених кредитних ресурсів.

Розміри фінансування державою соціально-економічної сфери мають певні обмеження. Визначальними факторами є: рівень розвитку виробництва, обсяги грошової маси, позиковий відсоток, рівень інфляції та соціально-економічні і національні традиції. Обсяги видатків на споживання не повинні дестабілізувати економічну ситуацію в державі.

Якщо визначити, що

G – розміри державних видатків;

D – розміри бюджетного дефіциту;

C – обсяги приватного споживання;

I – інвестиції, то

∆G = ∆C + ∆I

Якщо ∆G = ∆D, то ∆I = 0. Відповідно, якщо ∆G = ∆C, то ∆D = ∆C.

Згідно з концепцією Ф. Модільяні, в умовах фіксованої пропозиції складники сукупного попиту мають взаємно узгоджуватися для забезпечення відповідності між попитом і фіксованою пропозицією. При тому що уряд збільшує видатки на ДD за незмінних податків, бюджетний дефіцит зростає відповідно і визначається як ДG. Тому ДD = ДG. З урахуванням зазначеного вище для уникнення інфляційних процесів необхідно дотримуватися рівності:

∆G + ∆C + ∆I = 0,

де G – державні видатки;

C – приватне споживання;

I – інвестиції [145].

Якщо припустити, що податки незмінні, то і споживання не змінюється, і ∆C = 0. Тоді наведена вище рівність набуває вигляду ∆G = ∆D = -∆I. Таким чином, видатки, що фінансуються позиками, повинні супроводжуватися відповідним зменшенням інвестицій. Зроблене припущення характерне для економіки з повною зайнятістю, де випуск обмежений пропозицією ресурсів (фіксована пропозиція).

Розкриваючи «ефект витіснення» з погляду теорії раціональних очікувань, за базові положення приймаються: конкурентна відкрита економіка, вільно плаваючий обмінний курс, висока мобільність капіталу. Фінансування дефіцитних бюджетних видатків за допомогою державних запозичень, несталість фінансової політики уряду призводять до зростання відсоткових ставок, а розрив національних відсоткових ставок і відсоткових ставок за кордоном – до ревальвації курсу національної валюти.

Експортні виробництва за нестабільної фінансової політики та високого курсу національної одиниці занепадатимуть. А це спричинить витіснення державними позиками чистого експорту.

Пряма протилежність наслідків державного боргу в короткостроковому та довгостроковому періодах полягає в такому:

1) По-перше, в короткостроковому періоді зростання розмірів державного запозичення не призводить до посилення боргового тягаря, а в довгостроковому періоді відбувається його посилення за рахунок обмеженості капітальних благ. Витрати з обслуговування та погашення державного боргу мають покриватися за рахунок додаткових податкових надходжень.

2) По-друге, в короткостроковому періоді за рахунок державних запозичень фінансується зростання сукупного попиту, а в довгостроковому періоді за зростання доходів суб’єктів господарювання скорочується питома вага заробітної плати.

3) По-третє, в короткостроковому періоді зростання сукупного попиту призводить до зростання обсягів виробництва та НД, а в довгостроковому періоді за рахунок «ефекту витіснення» скорочуються розміри приватних інвестицій і тому зменшуються розміри капітальних благ. Оскільки сукупний попит складається з державних видатків, споживання, інвестицій і чистого експорту, витіснення відбувається через механізм зростання цін (що знижують споживання й експорт) і підвищення відсоткових ставок, які пригнічують інвестування.

Дефіцитні державні видатки сприяють зростанню сукупних витрат і, відповідно, ВВП. Економіка – це неперервні потоки доходів і витрат, де витрати одного економічного суб’єкта є доходами іншого. Це підтверджується кейнсіанською моделлю, де стимулювання сукупного попиту здійснюється за рахунок зростання державних видатків або зниження податків.

Проте проблема суті державного боргу як тягаря має коло й інших аспектів:

1) Державні позики в довгостроковій перспективі зумовлюють зниження споживання внаслідок спаду обсягів інвестицій в основні виробничі фонди, хоча за короткий термін державні позики підвищують споживання (через зменшення оподаткування).

2) У разі підвищення певної критичної величини державні позики підвищують рівень оподаткування внаслідок зростання відсотків за державним боргом.

3) Державний борг погіршує розподіл доходів. Внаслідок зростання ставки відсотка і спаду заробітної плати частка оплати праці в національному доході падає, а частка відсотків на позиковий капітал зростає.

4) Обслуговування зовнішнього боргу потребує передачі частини виробленого національного продукту у власність інших країн, тобто частина національних ресурсів має бути вилучена зі споживання і нагромадження та передана кредиторам. Ці процеси стримують економічне зростання.

Шотландський вчений М. Браунриг визначив, що коли уряд підтримуватиме баланс між витратами і податками, то його політика буде пасивною [187]. Це стосується і його здатності досягати визначених економічних цілей, і можливостей змінювати економічну ситуацію. Балансування бюджету може порушити економічну рівновагу в суспільстві. Таким чином, було розроблене економічне підґрунтя для відходу від концепції «здорових фінансів».

Кейнсіанська теорія розглядала фіскальну урядову інтервенцію як засіб для вирівнювання економічного циклу. Держава стримує фіскальними методами економічний бум і стимулює економіку в період спаду. Послідовники Кейнса розвивали теорію дефіцитного фінансування за різними напрямами.

В. Хеллер, колишній радник американського президента, визначив існування активного та пасивного бюджетного дефіциту [191]. Пасивний дефіцит утворюється через те, що за умов кризових явищ у виробництві скорочуються прибутки корпорацій і зменшуються доходи населення, обсяги торгівлі та, відповідно, податкові надходження до бюджету. Активний бюджетний дефіцит утворюється внаслідок державного втручання в подолання кризи. Він формується за рахунок скорочення податкових ставок, запровадження додаткових податкових пільг для стимулювання інвестиційної активності або зростання державних витрат для розвитку державного споживання. Тому пасивний державний борг утворюється автоматично, а активний державний борг – у зв’язку з дискретними заходами уряду.

Важливий внесок у розвиток теорії державного кредиту вніс А. Лернер [193, 194]. У розгляді суті, ролі та наслідків державного боргу він поділяє його на внутрішній і зовнішній. На його думку, внутрішній борг не є тягарем майбутніх поколінь, оскільки суб’єкти різних вікових груп дають у тимчасове користування певні суми. Під час погашення боргу відбувається переміщення грошових потоків від позичальника до кредитора. І тому рівень споживання не зменшується, а лише відбувається перерозподіл доходів.

У розгляді зовнішнього боргу ситуація змінюється суттєво. Важливим у цьому випадку є визначення мети позики. Якщо позики фінансували поточні витрати, то майбутні покоління погашатимуть борги і сплачуватимуть відсотки за власний рахунок. Отже, грошові потоки переміщуватимуться з країни-позичальника до країни-кредитора. Якщо за рахунок позик здійснювалося фінансування капітальних державних витрат, то постає проблема ефективності використання запозичених коштів.

Явище, за якого бюджетні дефіцити покриваються за рахунок позик, вважається ненормальним і свідчить про нездоровий стан фінансів у державі. Боротьба з окремими дефіцитами не сприяє викоріненню причин, що породжують ці дефіцити. Бюджетні дефіцити, внаслідок неправильних засобів боротьби з ними, стають причиною розладу всієї системи фінансових відносин. Це пояснюється систематичним браком коштів у уряду, і тому останній повинен постійно посилювати податковий прес та одночасно вдаватися до позик, випуску паперових грошей та інших надзвичайних засобів і джерел. У державі, що кредитується, кожна нова позика призводить до необхідності укладання цілої низки наступних позик. У такій ситуації держава повинна проводити виважену кредитну політику. Значна увага має приділятися підвищенню ефективності управління фінансами і державним боргом.

Сучасні вчені, на противагу поглядам учених ХІХ ст., стверджують, що немає потреби в погашенні сучасних боргів, оскільки відбувається постійний розвиток економіки, який забезпечує надходження коштів у достатніх обсягах для здійснення платежів з обслуговування державного боргу. Держава за допомогою державного регулювання повинна здійснювати управління державним боргом.

Р. Масгрейв вважає, що питання про погашення державного боргу є некоректним [197]. На відміну від приватних господарств, які вимушені постійно погашати отримані кредити, у погашенні державних боргів немає необхідності, оскільки економіка держави розвивається постійно. Заміна боргових зобов’язань на інші свідчить про рефондування боргу. Операції з рефондування боргів є не платіжними проблемами, а проблемами управління державним боргом. На думку Р. Масгрейва, проблема полягає в тому, щоб уряд зміг регулярно сплачувати відсотки за державні борги кредиторам. Таким чином, питання стосується того, чи достатньо буде додаткових податків, які запровадила держава, для забезпечення доходів кредиторам.

Доки зростання національного доходу відбувається швидшими темпами, ніж зростання відсоткових платежів з обслуговування боргу, тягар державної заборгованості (розрахований як відношення державного боргу до національного продукту у відсотках) зменшуватиметься. Якщо відсоткові платежі враховувати як дохід, то це співвідношення буде більше або дорівнювати 1. У цьому разі доходів завжди буде достатньо, щоб оплатити боргові зобов’язання.

К.Р. Макконнелл та С.Л. Брю у праці «Економікс» регулювання розмірів боргу та балансування бюджету пов’язують із циклічністю розвитку економіки. Вони вважають, що щорічне балансування бюджету поглиблює коливання економічного циклу, і тому достатньо, коли бюджет балансується упродовж економічного циклу. Розгляд розмірів державного боргу необхідно пов’язувати з обсягами ВНП, створеного економікою. На їхній погляд, не треба скорочувати державний борг (не говорячи вже про повну його ліквідацію), бо, на відміну від приватних господарств і корпорацій, які можуть збанкрутувати, уряд не може стати банкрутом. На відміну від поглядів на зовнішній борг як на тягар, внутрішній борг вони розглядають як суспільний актив [79].

К.Р. Макконнелл і С.Л. Брю зазначають, що емісія грошей більше стимулює фінансування дефіцитних витрат порівняно з розширенням позик [79]. Вони пояснюють це положення з кейнсіанської позиції зростання державних витрат для стимулювання інвестицій і споживання.