3.1. Правове забезпечення використання державного кредиту як засобу мобілізації фінансових ресурсів

Важливе значення в ефективності та дієвості системи управління державним боргом займає забезпечення правової бази для здійснення внутрішніх і зовнішніх запозичень, обслуговування державних боргів.

1) Група законодавчо-правових актів, які визначають загальні тенденції формування державної заборгованості, її критичні розміри відповідно до економічного розвитку країни.

2) Закони, постанови, які регулюють сутність, структуру, порядок, умови, терміни, види, прибутковість, емісію державних внутрішніх боргових зобов’язань, тобто визначають порядок формування і функціонування ринку внутрішніх боргових зобов’язань.

3) Правові акти, які регулюють питання залучення кредитних ресурсів із зовнішніх фінансових ринків для стимулювання і розвитку виробничо-господарської діяльності, що надаються суб’єктам господарювання під гарантію Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів і Національного банку України.

4) Правові акти, що регулюють обіг зовнішніх боргових зобов’язань, а також правові акти, які визначають і регулюють питання отримання кредитних ресурсів зі світового ринку позикових капіталів для фінансування державних програм. Значна частина правової бази, яка стосується цієї проблеми, охоплює безпосередньо угоди між урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними організаціями та Україною щодо надання позик. Цей складник містить правову базу, яка регулює питання, пов’язані з отриманням, використанням ресурсів, сплатою доходів і погашенням заборгованості, і визначається відповідно до законодавчої бази країни-кредитора.

5) Правові акти, пов’язані з врегулюванням питання правонаступництва боргів колишнього СРСР, між Україною та Росією.

Перша група нормативно-правових актів, що впливають на залучення внутрішніх і зовнішніх фінансових ресурсів, охоплює закони, положення, постанови, які визначають і регулюють загальні проблеми розвитку фінансово-кредитної системи, фінансово-кредитну політику держави, місце, роль і функції фінансово-кредитних агентів і органів управління, держави, особливості здійснення ними операцій, пов’язаних із формуванням та обслуговуванням державного боргу і кредитів, отриманих під гарантію уряду держави.

Головним законом кожної держави є конституція, яка визначає правові основи функціонування органів законодавчої влади, місце, роль і права виконавчих органів щодо формування та використання фінансових ресурсів, можливості залучення ними додаткових фінансових ресурсів із внутрішніх і зовнішніх джерел для фінансування загальнодержавних програм розвитку економіки та суспільства.

Конституція України у ст. 95 визначає прагнення держави до збалансованого бюджету. Порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу, порядок випуску та обігу, відповідно до ст. 92 Конституції України, мають встановлюватися лише законами України.

З ухваленням Бюджетного кодексу України 2001 року внесено зміни до законодавства країни. Після його ухвалення втратив чинність Закон України «Про бюджетну систему України». У Бюджетному кодексі визначено суть понять «державний борг», «запозичення», «бюджетний дефіцит». У складі класифікації видатків бюджету визначено класифікацію фінансування бюджету за типами кредитора та боргового зобов’язання.

Бюджетний кодекс затвердив, що державний бюджет може бути профіцитним лише тоді, коли передбачається здійснити погашення основного боргу. Право здійснювати державні внутрішні та зовнішні запозичення надано міністру фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України в межах і на умовах, передбачених законодавством про Державний бюджет України. Заборонено використовувати емісійні кошти НБУ для фінансування бюджетного дефіциту.

Одночасно забороняється використовувати запозичення для фінансування поточних видатків держави. Виняток становлять випадки, коли запозичення необхідні для збереження загальної економічної рівноваги.

Бюджетний кодекс у ст. 18 визначає, що граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу та граничний обсяг надання гарантій має встановлюватися на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України. Разом із проектом закону про державний бюджет до Верховної Ради України має подаватися й інформація про обсяги державного бюджету, зокрема й за типом боргового зобов’язання, та державних гарантій на поточний і бюджетний періоди до повного погашення боргових зобов’язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу, графік погашення боргу, обсяги та умови запозичень.

Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту (ВВП) України.

Одночасно Бюджетним кодексом встановлено, що державні гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів, а платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань, належать до платежів з боргу.

Відповідно до прийнятого Бюджетного кодексу (ст. 73) для покриття тимчасових касових розривів місцевим органам влади дозволено отримувати короткотермінові позики у фінансово-кредитних установах терміном до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду. Зовнішні позики мають право отримувати міські ради міст із чисельністю населення понад вісімсот тисяч мешканців. Проте у ст. 74 визначено, що держава не відповідає за зобов’язаннями із запозичень до місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс України визначив відповідальність керівників бюджетних установ, розпорядників бюджетних коштів за організацію і стан внутрішнього фінансового контролю, а Рахункової палати України та Головного контрольно-ревізійного управління України – за проведення зовнішнього контролю (ст. 26).

Головним щорічним фінансовим планом держави є державний бюджет. Закон України про державний бюджет на поточний рік щорічно визначає граничні розміри державного внутрішнього боргу на 1 січня наступного року та граничні розміри внутрішніх і зовнішніх запозичень держави для фінансування поточного бюджетного дефіциту та підтримки платіжного балансу держави.

Розроблення і впровадження в життя прийнятої фінансово-економічної програми розвитку суспільства покладається на центральний фінансовий орган виконавчої влади – Міністерство фінансів України. Прийняте Указом Президента України від 26 серпня 1999 року за № 1081/9 «Положення про Міністерство фінансів України» визначило статус, завдання і функції Мінфіну.

Проведення у 2000–2003 роках реорганізації структури Мінфіну дало змогу створити департамент управління державним боргом у складі п’яти управлінь.

Велике значення для фінансової системи України має створення Державного казначейства України та впровадження казначейської системи виконання державного бюджету. Казначейська форма виконання державного бюджету заснована на формуванні єдиного казначейського рахунку. Єдиний казначейський рахунок – це сукупність бюджетних рахунків, відкритих на ім’я Державного казначейства України та його територіальних відділень. Формування системи єдиного казначейського рахунку дає можливість уряду України централізовано отримувати кошти для фінансування витрат з обслуговування та погашення внутрішніх, зовнішніх і гарантованих державних боргів, крім заборгованості перед Міжнародним валютним фондом, яка обліковується, обслуговується та погашається Національним банком України.

До першої групи законодавчих актів треба віднести і Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 року № 679-ХІV та агентську угоду між Міністерством фінансів України та НБУ. Ці законодавчі акти регламентують питання щодо функцій і завдань головного фінансового агента уряду України – НБУ, роль НБУ в розміщенні державних боргових зобов’язань та обслуговуванні первинного і вторинного ринку внутрішніх боргових зобов’язань держави, а також питання, що регулюють взаємовідносини між центральним банком та урядом держави.

До групи, що регулює внутрішнє та зовнішнє запозичення держави, належить і Закон України «Про цінні папери та фондову біржу», який було ухвалено 18 червня 1991 року, а пізніше до нього вносилися зміни та доповнення. Цей закон – один із перших законодавчих актів, що став базою для започаткування ринкових перетворень в Україні. Він визначає суть, форми, види цінних паперів, які можуть випускатися у державі, у тому числі й боргові внутрішні та зовнішні державні цінні папери. 1999 року до закону було внесено доповнення щодо суті, умов випуску, розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик. Ці зміни потрібно було внести ще до 1995 року, оскільки 1995 року було ухвалено закон «Про випуск облігацій зовнішньої державної позики України в 1995 році», що суперечило чинному законодавству України.