5.1. Облік державного боргу та його специфіка

Державний борг відображає розмір отриманих і несплачених кредитних ресурсів відповідно до випущених чи гарантованих боргових зобов’язань. Отже, під час розроблення боргової та фінансово-економічної політики уряду реєстрація стану державного боргу на конкретну дату відіграє важливу роль в управлінні державним боргом.

Наявність державного боргу як наслідку розміщення прямих зобов’язань держави потребує вивчення стану державного боргу та затвердження граничних розмірів внутрішнього і зовнішнього боргів перед затвердженням державного бюджету на наступний рік.

Державне кредитування здійснюється не для отримання дохідних активів, а для виконання функцій держави, фінансування загальнодержавних програм соціально-економічного розвитку країни. Фінансування бюджетного дефіциту в умовах нестачі власних ресурсів здійснюється за рахунок запозичень. Найбільшу питому вагу у складі фінансування посідають кошти, отримані від операцій запозичення, за рахунок випуску державних цінних паперів, і позики, надані міжнародними фінансово-кредитними організаціями.

До державного боргу входять тільки офіційно визнані прямі фінансові зобов’язання держави. Обслуговування цих фінансових зобов’язань здійснюється через погашення основної суми боргу та/чи сплати відсотків.

Гарантовані урядом внутрішні або зовнішні кредити, що є умовною заборгованістю, до складу державного боргу не повинні входити до того моменту, доки не настав гарантований випадок і державні органи не вимушені здійснювати виплати в рахунок погашення такого боргу. Враховуючи ситуацію в Україні з погашенням іноземних позик, уряд обліковує у складі державного боргу ці зобов’язання як умовний державний борг.

Вилучаються зі складу державного боргу зобов’язання органів грошово-кредитного регулювання, пов’язані з грошовою емісією, оскільки функції цих органів належать до функцій фінансових установ.

Поточна заборгованість за неоплаченими зобов’язаннями не враховується у складі державного боргу до того часу, доки ці зобов’язання не будуть визнані як борг з фіксованим терміном погашення.

Розмір непогашеного боргу – це сума, яку необхідно сплатити під час погашення, а не сума, визначена на момент виникнення боргового зобов’язання. Між зазначеними вище сумами може бути розбіжність, пов’язана з наявністю дисконту чи премії відповідно до умов формування боргу.

Непогашений борг обчислюється незалежно від потоків, унаслідок яких він виникає. Наприклад, безготівковий випуск боргових зобов’язань, що визначається на касовій базі, не враховується у складі фінансування. Крім того, до складу непогашеного боргу держави може входити заборгованість інших суб’єктів державної влади чи господарювання, що враховується відповідно до поданих раніше державних гарантій або виходячи з міркувань державної політики. Наприклад, незадовільна ситуація з розрахунками резидентів-позичальників іноземних кредитів, гарантованих урядом, призвела до необхідності внесення до складу державних видатків витрат, пов’язаних з виконанням урядом гарантійних зобов’язань за такими кредитами.

Скорочення розмірів непогашеного державного боргу може відбуватися внаслідок і його погашення, і застосування різних методів управління державним боргом (відмови від сплати, рефінансування, конверсії, анулювання боргу кредиторами тощо). Таким чином, зміна розмірів непогашеного боргу не завжди відповідає розмірам потоків запозичення.

В умовах внесення до складу непогашеного боргу зовнішніх боргів, які погашатимуться в іноземній валюті, необхідно проводити коректування індексованих боргів. Це пов’язано з розбіжностями між валютним курсом на час виникнення боргового зобов’язання і валютним курсом на дату погашення боргу.

Під час планування державних видатків України з обслуговування зовнішнього державного боргу розміри витрат обчислюються і в національній валюті, відповідно до прогнозного курсу валют, і у валюті кредиту чи боргового зобов’язання.

Непогашений борг відіграє неоднозначну роль у функціонуванні економічної системи держави. На її функціонування впливають ліквідність боргових зобов’язань, терміни погашення боргу, тип кредитора, можливості реалізації боргових зобов’язань або їх використання для взаємозаліків.

Інформація про розміри, структуру, графік платежів за борговими зобов’язаннями дає змогу здійснювати певні заходи з управління непогашеним боргом. Від видів боргових зобов’язань, відсоткової ставки за надані кредитні ресурси та кредиторів залежать методи управління державною заборгованістю, що можуть бути застосовані для мінімізації державних витрат і планування з розміщення нових випусків боргових зобов’язань.

Сума основного боргу (принципал) – первісна сума позики, на яку нараховуються відсотки. На сьогодні вона покривається за рахунок здійснення нових запозичень, тому інформація про розміри, структуру, графіки погашення боргових зобов’язань дає змогу вживати певні заходи з управління непогашеним боргом.

Відсоткові платежі за державним боргом – це платежі, які здійснюються за рахунок коштів державного бюджету за користування запозиченими коштами. Особливість цього виду платежів держави полягає в тому, що ці витрати розглядаються й обліковуються як витрати на обслуговування державного боргу. Їхні розміри визначаються на момент платежу.

Платежі відсотків, що здійснюються урядом для виконання гарантійних зобов’язань за простроченими боргами позичальників-резидентів, не належать до відсоткових платежів за державним боргом. За настання гарантованих урядом держави випадків, відповідно до укладених внутрішніх угод або угод з банками, що виступали страховиками у залученні цих позик, та чинного в Україні законодавства, відповідні органи державного управління (місцеві органи Державного казначейства України та податкової служби) висувають фінансові вимоги підприємству-позичальнику.

Здійснення відсоткових платежів і погашення основних коштів за рахунок коштів державного бюджету за гарантованими урядом позиками класифікуються як державне кредитування підприємств-позичальників.

Витрати, пов’язані зі сплатою комісійних зборів за сприяння в розміщенні боргових зобов’язань, класифікуються як витрати на придбання товарів і послуг.

Погіршення стану платіжного балансу, що проявляється у вигляді накопичених прострочених платежів за зовнішніми зобов’язаннями, обсяги яких перевищують валютні запаси країни, змушує центральний банк держави виступати посередником між національними позичальниками та іноземними кредиторами.

В окремих випадках уряд чи центральний банк беруть на себе зобов’язання за зовнішніми боргами резидентів за допомогою підписання угоди про перегляд термінів погашення боргу. Така посередницька діяльність, що проводиться з метою регулювання платіжного балансу країни, управління валютними резервами, є функцією органів грошово-кредитного регулювання. За рішенням центрального банку, погодженим з урядом, відкриваються спеціальні рахунки, на яких здійснюється депонування коштів у національній валюті для погашення зовнішніх зобов’язань. Такі рахунки в національній валюті визначаються як рахунки грошово-кредитного регулювання.

Потоки платежів між органами грошово-кредитного регулювання, що виконують зазначену функцію, та органами державного управління класифікуються відповідно до характеру операцій. Наприклад, платежі державних органів на такі рахунки для сплати відсотків чи погашення основної суми зовнішнього боргу визначаються як державні витрати або погашення боргу відповідно. Надходження на такі рахунки коштів боржників-резидентів для сплати доходів за іноземними кредитами визначатиметься як державне запозичення.

Збитки, покриті за рахунок коштів органів державного управління, пов’язані з простроченням боргів чи їх реорганізацією, відображаються як державні трансферти.

Державне фінансування може розглядатися за типом кредитора та за типом боргового зобов’язання. Класифікація за типом кредитора дає змогу поєднати економічні одиниці, що мають спільну мету та моделі економічної поведінки. Класифікація за типом боргового зобов’язання доступніша.

Обслуговування боргів суб’єктів господарювання здійснюється не за рахунок коштів державного бюджету, тому вони обліковуються фінансовими агентами позичальника. Інформація про такі борги надходить до уряду в узагальненому вигляді й використовується для управління національною економікою.

Особливу увагу привертає стан обліку заборгованості держави за гарантованими позиками. Облік такої заборгованості здійснюють НБУ, Укрексімбанк і Мінфін України (в узагальненому вигляді). Необхідність обліку такої заборгованості пояснюється потребою відшкодування боргу за настання гарантованих випадків за рахунок коштів Державного бюджету України.

Облік державного боргу посідає важливе місце в системі управління державним боргом:

1) за допомогою боргового обліку визначаються розміри фактичних надходжень і платежів на касовій основі;

2) визначаються обсяги емітованих боргових зобов’язань, їх структура, терміни обігу та погашення;

3) забезпечується складання графіка платежів (відсотків і суми основного боргу).

Облік державного боргу охоплює:

1) Бухгалтерський облік – систему виявлення, вимірювання, реєстрації, накопичення, узагальнення, зберігання та передачі інформації про діяльність держави, пов’язану з рухом фінансових потоків і боргових зобов’язань, що виникли внаслідок діяльності і позичальника, і кредитора (відображає всі етапи кругообігу коштів і зобов’язань).

2) Статистичний облік – облік державних боргів спеціальними установами відповідно до затверджених форм. Здійснюють НБУ, Держказначейство України, Мінфін України, Мінстат України, Укрексімбанк та інші уповноважені органи.

3) Аналітичний облік – використовує дані бухгалтерського обліку для виявлення загального стану державного боргу та тенденцій його розвитку.

4) Депозитарний облік – це облік цінних паперів на рахунках власників цінних паперів у зберігачів або облік на рахунках у цінних паперах, який здійснює депозитарій для зберігачів та емітентів. Депозитарний облік ведеться депозитарною системою через облік на спеціальних рахунках цінних паперів, операцій з придбання, погашення та отримання доходів за емітованими державними борговими цінними паперами.

Відповідно до Закону України «Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні» від 10 грудня 1997 року № 710-97 визначаються такі основні чинники:

— депозитарний облік, кліринг і розрахунки здійснюються на підставі укладених депозитарних договорів між зберігачем та обраним ним депозитарієм;

— обслуговування обігу державних цінних паперів, зокрема депозитарну діяльність щодо цих цінних паперів, здійснює НБУ;

— для забезпечення функціонування єдиної системи депозитарного обліку у формі відкритого акціонерного товариства створено Національний депозитарій;

— для обліку цінних паперів, депонованих власником згідно з договором про відкриття рахунку в цінних паперах, зберігач відкриває на його ім’я такий рахунок. На ньому обліковуються права власності на цінні папери, що належать депоненту, а також обмеження щодо цих цінних паперів депонента;

— облік цінних паперів у Національній депозитарній системі здійснюється відповідно до норм і правил обліку цінних паперів, затверджених Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку за погодженням з НБУ, зареєстрованих у Мін’юсті України.

Облік державного боргу має на меті відобразити рух потоків фінансових ресурсів, боргових зобов’язань і здійснення взаємозаліків для формування повної інформаційної бази. Облік здійснюється одночасно з проведенням розрахунків.

Процедура обліку проводиться залежно від джерел формування державного боргу (внутрішній чи зовнішній) і конкретних кредиторів. Особливість обліку державного боргу полягає в тому, що чотири види обліку ведуть різні суб’єкти управління державним боргом:

1) НБУ:

— депозитарний облік державних цінних паперів;

— бухгалтерський облік кредитних ресурсів, що надходять на рахунки НБУ і пов’язані з виконанням ним функцій центрального банку країни;

— статистичний облік руху фінансових активів за окремими кредитними лініями, гарантованими урядом України (разом з Укрексімбанком).

2) Державне казначейство України:

— бухгалтерський облік руху залучених фінансових ресурсів на єдиному казначейському рахунку та розрахунків за борговими зобов’язаннями;

— аналітичний облік внутрішнього та зовнішнього державного боргу.

3) Міністерство фінансів України:

— загальний статистичний облік державного боргу за допомогою інформації, що регулярно надходить від Державного казначейства України, НБУ, Укрексімбанку та інших фінансових посередників уряду;

— аналітичний облік державного боргу, витрат з обслуговування внутрішнього, зовнішнього та гарантованого урядом боргів, а також виконання графіка платежів (зокрема облік простроченого непогашеного боргу).

Облік державного боргу розпочинається з реєстрації випущених державних боргових зобов’язань. Процедура реєстрації з погляду руху інформаційних потоків здійснюється залежно від того, внутрішній чи зовнішній це борг, а також залежно від джерел запозичення.

Функції генерального агента Мінфіну України з обслуговування розміщення ОВДП і проведення платежів за ними НБУ виконує на підставі договору з Мінфіном. Відповідно до договору визначаються правила розміщення ОВДП, надання інформаційних повідомлень про продаж паперів і результати проведених аукціонів, порядок виконання НБУ функцій платіжного агента з ОВДП.

Напередодні проведення аукціону НБУ передає до Державного казначейства інформацію про майбутній аукціон та умови його проведення. Після проведення аукціону Мінфін передає до НБУ примірник глобального сертифіката та доручення на задоволення заявок з придбання облігацій. Відповідно до нього формується зведена відомість розподілу ОВДП за їхніми власниками – учасниками торгів, які згідно із заявками і встановленою ціною відсіку придбали облігації на торгах. На підставі зведеної відомості розподілу ОВДП за учасниками торгів і даних депозитарного обліку визначаються результати проведення торгів.

За результатами проведеного аукціону НБУ надсилає до Державного казначейства повідомлення про результати операцій з розміщення облігацій. У ньому міститься інформація про номер аукціону, код випуску облігацій, оголошену ставку, кількість виставлених облігацій, дату оплати за придбання облігацій, термін погашення, мінімальну та максимальну ціну за заявками, ціну відсіку, середньозважену ціну, ставку дохідності, кількість фактично проданих облігацій і суму залучення від продажу ОВДП.

Для контролю за проведенням розрахунків із державним бюджетом ОПЕРУ НБУ надаються доручення Мінфіну на задоволення заявок з придбання облігацій; глобальний сертифікат; зведена відомість розподілу ОВДП за учасниками торгів; клірингова відомість перерахування коштів від учасників ринку, які придбали ОВДП.

Після оформлення всіх документів НБУ перераховує кошти на відповідний рахунок дохідної частини бюджету в системі єдиного казначейського рахунку. Інформація про перерахування коштів надходить до Державного казначейства. Одночасно засобами телекомунікаційного зв’язку НБУ надсилає до Державного казначейства України клірингову відомість, що характеризує обсяги платежів від учасників торгів і суму витрат коштів Державного бюджету для погашення або сплати доходу за ОВДП.

Вся інформація, що надійшла до Державного казначейства про результати проведення аукціонів, надходить і фіксується у відповідних регістрах. Після цього інформація у вигляді балансів надходжень і витрат (щоденна оперативна звітність) подається до відділу фінансового обліку та звітності, де реєструються отримані документи і на їх основі складаються відповідні бухгалтерські проведення.