<<
>>

МЕТОДИ, ФОРМИ ТА ІНСТРУМЕНТИ ДЕРЖАВНОГО ВПЛИВУ НА ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

Комплекс проблем соціально-економічного розвитку країни на місцевому рівні обумовлює виникнення об’єктивної необхідності в посиленні регулюючого впливу держави на процеси територіального відтворення та фінансового забезпечення рівномірного постачання суспільних благ з метою подолання депресивності окремих регіонів, міст та сприяння підвищенню ефективності їх функціонування.

Важливе значення при вирішенні цього завдання надається державному регулюванню у сфері формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів. При цьому спрямованість впливу держави на процеси наповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами характеризуються багатоаспектністю.

Так, принципи та особливості організації державної влади в країні, реалізація державних та місцевих інтересів, можливість органів державної влади приймати та змінювати законодавство з метою максимального збалансування державних та місцевих інтересів відображають політичний аспект фінансового забезпечення розвитку міст.

З іншого ракурсу, відносини з приводу формування місцевих бюджетів характеризуються юридично-правовим аспектом і виникають виключно в тих країнах, де існують суб’єкти публічної влади, відмінні від державної. На даний спектр відносин держава здійснює безпосередній вплив через реалізацію вимог та рекомендацій законодавчої бази (Конституції, нормативно-правових актів держави, органів центральної влади). Офіційними документами такого роду визначаються концептуальні основи фінансового забезпечення функціонування як самої держави в цілому, так і органів місцевого самоврядування зокрема, та регламентується:

• розмежування повноважень держави та місцевого самоврядування щодо надання суспільних послуг;

• сфера спільних повноважень державних та місцевих органів влади;

• процес визначення видатків Державного та місцевих бюджетів, через які фінансуються суспільні послуги;

• процес розподілу доходів між Державним та місцевими бюджетами;

• перелік делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування;

• політика держави у сфері фінансового вирівнювання.

Економічний аспект розгляду державного впливу на формування місцевих бюджетів визначається економічною природою взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування з приводу акумуляції та мобілізації фінансових ресурсів. З даної точки зору, економічний ракурс пояснюється сукупністю наявних економічних функцій держави та органів місцевого самоврядування і включає розподіл доходів між рівнями бюджетної системи, розмір трансфертів, що передаються з Державного бюджету до місцевих, і навпаки, форми публічного контролю за витрачанням коштів з місцевих бюджетів.

Дослідження впливу держави на процеси формування централізованих фондів грошових коштів на місцевому рівні з метою забезпечення ефективного соціально-економічного розвитку регіонів, міст потребує адекватного розуміння сутності та використання таких категорій, як “фіскальне (бюджетне) регулювання”, “регулювання міжбю- джетних відносин”, “міжбюджетне регулювання”. Тобто у зв’язку з необхідністю активізації державної регіональної політики в Україні постає потреба належного наукового обґрунтування сутності методів, форм та інструментарію державного регулювання місцевого фінансового забезпечення. При цьому вплив держави на формування місцевих бюджетів реалізується шляхом проведення бюджетного регулювання, що в широкому розумінні означає процес упорядкування і регламентування розподільчих відносин, які складаються між органами влади та управління різних рівнів у бюджетній сфері [8].

У загальному розумінні під фіскальним регулюванням розуміють сукупність різноманітних важелів та інструментів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, за допомогою яких держава разом із органами місцевого самоврядування створює умови ефективного забезпечення фінансовими ресурсами для задоволення соціально- економічних потреб кожного регіону.

З економічної точки зору, фіскальне регулювання доходів місцевих бюджетів виражає економічні відносини, що виникають у органів місцевого самоврядування з центральною владою, підприємствами, організаціями і громадянами у процесі планування і виконання бюджету адміністративно-територіального формування за доходами.

Формою прояву цих економічних відносин є різні види платежів підпри - ємств, організацій і населення в бюджети, а їх матеріально-речовим втіленням - грошові кошти, що мобілізуються в “бюджетний кошик” адміністративно-територіальною одиницею регіону [8]. Склад і структура бюджетних доходів, форми мобілізації грошових коштів до місцевих бюджетів визначаються низкою факторів та, перш за все, залежать від системи та методів господарювання, а також економічних завдань, що вирішуються суспільством.

У правовому контексті фіскальне регулювання процесів формування місцевих бюджетів за доходами відображає сукупність конкретних стимулюючих правових інструментів та важелів, за допомогою яких забезпечується процес локального бюджетного вибору та практична його реалізація [8]. В умовах поступового переходу до ринкових умов функціонування економіки України, побудови демократичного суспільства важливим і пріоритетним завданням залишається забезпечення ефективного механізму фіскального регулювання формування доходів місцевих бюджетів з використанням стимулюючих правових інструментів їх розподілу і спрямування на здійснення видаткових повноважень.

Отже, державний вплив на процеси наповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами можна розглядати як зовнішній вплив на формування місцевих бюджетів, тобто сукупність дій різних органів управління з метою впорядкування структури системи забезпечення збалансованості між її окремим складовими, досягнення відповідності з принципами побудови всієї бюджетної системи в Україні. Прояв зовнішнього втручання держави доцільно розглядати через призму форм, методів та інструментів такого впливу, що здійснюється з метою забезпечення ефективності формування місцевих бюджетів та фінансової незалежності функціонування органів місцевого самоврядування. Ефективно налагоджений процес наповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами, у свою чергу, здійснює безпосередній вплив на макроекономічну стабілізацію.

Крім цього, система формування місцевих бюджетів має важливий економічний аспект, оскільки створює умови для економічної конкуренції між містами в межах країни.

Шляхом використання різноспрямо- ваних методів, форм та інструментів реалізації загальнодержавних інтересів на місцевому (регіональному) рівні здійснюється вплив на соціально-економічний розвиток регіонів (міст), на рівень їх фінансової забезпеченості, зменшення міжтериторіальних диспропорцій.

Основними результатами державного впливу на формування місцевих бюджетів має бути вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-територіальних одиниць країни та створення стимулів для заохочення місцевих бюджетів, що забезпечують успішну мобілізацію доходів у консолідований бюджет території [134].

Розглянемо інструментарій, за допомогою якого держава в цілому та органи місцевого самоврядування зокрема реалізують політику в сфері формування та наповнення доходів місцевих бюджетів. Загалом дія державних важелів впливу на процес наповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами реалізується через структурні складові бюджетного механізму.

З точки зору досліджуваної проблематики, під бюджетним механізмом слід розуміти сукупність взаємопов’язаних та взаємообумов- лених способів і форм організації відносин, що застосовуються органами державної влади з метою вирішення соціально-економічних проблем загальнонаціонального та регіонального розвитку країни. У свою чергу, бюджетний механізм передбачає застосування спеціальних методів, форм, способів, важелів мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів - інструментів державного регулювання економіки у сфері бюджетних відносин. Отже, бюджетний механізм є активним елементом державного впливу на досліджуваний процес.

Бюджетний механізм, як уже зазначалося, має низку важелів, за допомогою яких держава здійснює розподільчі та перерозподільчі функції, власне реалізує бюджетну політику. Ці важелі можуть бути умовно систематизовані як підсистеми бюджетного механізму. Кожній такій підсистемі притаманні свої функціональні особливості, але, незважаючи на відносну самостійність, вони функціонують як одне ціле і характеризуються взаємопов’язаним комплексним використанням.

Вивчаючи наявний бюджетний механізм, слід підкреслити, що він розкриває та зумовлює рух бюджетних потоків у рамках бюджетної системи України, опосередковує взаємовідносини між її різними рівнями.

Розгляд державного впливу саме на процес формування місцевих бюджетів, перш за все, передбачає дослідження таких складових бюджетного механізму, як механізм управління бюджетним процесом і бюджетними відносинами, а також механізм формування бюджетних ресурсів.

Вивчаючи підсистеми функціонуючого бюджетного механізму, слід звернути увагу на те, що перша підсистема - механізм управління бюджетним процесом і бюджетними відносинами та його складові, здебільшого реалізується саме через адміністративні важелі впливу, характеристика яких наведена на рис. 2.1. Тобто в основному державне втручання має юридично-правову основу, а отже є жорстко регламентованим та законодавчо закріпленим.

Рис. 2.1. Складові механізму управління бюджетним процесом

і бюджетними відносинами

Таким чином, механізм державного впливу на формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів реалізується через призму трьох головних підсистем забезпечення управління бюджетним процесом в цілому та бюджетними відносинами зокрема, а саме нормативноправового, організаційно-управлінського та інформаційно-аналітичного. Органи управління на загальнодержавному рівні, керуючись нормами та вимогами бюджетно-податкового законодавства, використовуючи методи бюджетного прогнозування, моделювання та планування, а також такі інструменти, як бюджетна звітність, статистика і моніторинг здійснюють контроль за процесами наповнення місцевих бюджетів з визначених джерел грошових коштів (див. рис. 2.1).

Розробка та реалізація бюджетної політики у частині формування місцевих бюджетних ресурсів як центральної складової економічної політики держави вимагає аналізу стану та проблем зміцнення фінансової основи органів місцевого самоврядування. Виявлення можливостей найбільш повного та адекватного використання наявних бюджетних ресурсів, проведення безперервного контролю та аналізу за використанням бюджетних ресурсів вимагає проведення бюджетного моніторингу як інструмента прямої дії з боку держави.

Бюджетний моніторинг, або моніторинг функціонування бюджетної системи України, займає особливе місце в системі моніторингу, та виступає специфічною складовою макроекономічного моніторингу. Основною метою використання зазначеного інструмента є забезпечення постійного спостереження та аналізу реалізації бюджетної політики, оцінки практичної дієвості бюджетної системи на основі бюджетного обліку та бюджетної статистики з метою з’ясування суб’єктивних її недоліків, програми та подальшої розробки оптимального проекту Державного бюджету, а також формування адекватних умов його виконання на майбутню перспективу [24]. Порівняльна характеристика основних видів моніторингу в контексті його об’єктів наведена в табл. 2.1.

Таблиця 2.1

Основні види соціально-економічного моніторингу за об’єктами досліджень

Вид Об’єкт Споживач результатів
Міждержавний Процеси соціально-економічних зв'язків між державами Органи державного управління
Макроекономічний

(державний)

Функціонування та розвиток основних соціально-економічних процесів на рівні національної економіки Органи державного управління
Муніципальний Процеси соціально-економічного розвитку області, району, міста Міська рада, мерія, держадміністрація, районне керівництво
Моніторинг

підприємства,

організації

Функціонування підприємства Дирекція, фондові біржі, інвестиційні та холдингові компанії
Ринковий моніторинг В окремому сегменті ринку Служби маркетингу на підприємствах, товарні біржі, фондові біржі, інвестиційні компанії

Застосування бюджетного моніторингу неможливе без використання бюджетного обліку, статистичної звітності. Бюджетний облік - це науково обґрунтована система спостереження, відображення, узагальнення та контролю за змінами, що мають місце в бюджетному процесі. Завдяки бюджетному обліку забезпечується інформаційна база для аналізу надходжень до місцевих бюджетів. Бюджетний облік - це функція Державного казначейства щодо касового виконання бюджету. Слід зазначити, що у світовій практиці існують декілька систем касового виконання бюджету: банківська, казначейська та змішана. В Україні введена казначейська система касового виконання бюджету [24].

Бюджетна статистика в рамках бюджетного моніторингу теж виконує певні задачі стосовно аналізу здійснення основних напрямів бюджетної політики. Показники бюджетної статистики є найважливішими показниками бюджетної політики. Ці показники на практиці групуються у два напрями: державні квоти та показники, що характеризують функції держави щодо трансформації економічної системи в змішану.

У сучасних умовах безпосередній механізм формування бюджетних ресурсів займає особливе місце, оскільки в залежності від того, як спрацьовують його адміністративні та економічні важелі державного впливу, складаються певні умови для вирішення актуальних проблем економічного розвитку (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Інструментарій механізму формування бюджетних ресурсів

Бюджетний кодекс України закріплює цілу низку адміністративних та економічних важелів державного впливу, що використовуються в бюджетній практиці та забезпечують формування бюджетних ресурсів [24].

Так, розробка бюджетних запитів виступає інструментом опосередкованої дії на процес формування місцевих бюджетів, та забезпечує тісний зв’язок між бюджетними установами, що потребують фінансування, та Міністерством фінансів України, яке на основі аналізу бюджетних запитів готує пропозиції проекту Державного бюджету України на поточний рік. Бюджетні установи, отримуючи певні повноваження, виступають головними розпорядниками бюджетних коштів.

У процесі підготовки бюджетних запитів суб’єкти, що їх розробляють, мають додержуватися певних вимог, а саме бюджетних обмежень - організаційних, фінансових та ін. Відповідно, ще одним важливим інструментом прямого впливу є бюджетні обмеження, що використовуються виключно на етапі формування бюджетних ресурсів і дозволяє забезпечити регулювання відповідності потреб у бюджетних коштах та можливостей їх задоволення шляхом підготовки інформаційно-аналітичних обґрунтувань.

Бюджетна експертиза є інструментом опосередкованого впливу на реалізацію фіскальної політики в частині формування бюджетних ресурсів на місцевому рівні. Його використання дозволяє здійснювати аналіз кожного законопроекту, внесеного на розгляд до Верховної Ради України, з метою оцінювання його впливу на дохідну частину бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України на поточний рік [24]. Так, наприклад, у структурі Конгресу США виокремлений незалежний орган - Бюджетний офіс Конгресу, що оцінює вплив законопроектів на бюджет. При цьому без його висновку жоден законопроект не приймається до розгляду. Таким чином, в Україні також зроблена спроба ввести елементи подібної практики, а Комітету ВР з питань бюджету доручається аналізувати вплив усіх поданих законопроектів на складові структурні компоненти бюджету.

Важливим економічним важелем державного впливу на процес реалізації бюджетної політики у сфері акумуляції та мобілізації фінансових ресурсів до бюджетів місцевого рівня є бюджетне стимулювання, спрямоване на своєчасне і повне надходження коштів до бюджету, найекономніше і найдоцільніше їх використання.

Ефективно діючий бюджетний механізм, крім бюджетних стимулів, обов’язково має і бюджетні санкції, що належать до групи адміністративних важелів впливу. Бюджетне санкціонування в Україні включає різного роду санкції за неповне і несвоєчасне надходження коштів до бюджету, за умисне ухилення від сплати податків і зборів та недодержання законодавства про оподаткування (див. рис. 2.2).

Досить дієвим важелем прямого впливу на етапі формування бюджетних коштів місцевого рівня є бюджетне нормування. Проте сукупність інструментів бюджетного нормування, так як і бюджетного санкціонування та стимулювання, більш активно використовується державою саме в процесі розподілу та використання бюджетних ресурсів, з метою контролю за доцільністю та цілеспрямованістю витрачання коштів із сформованого централізованого фонду. Тому їх вважають базовими складовими бюджетного механізму. Характеристика трьох зазначених інструментів наведена на рис. 2.3.

Основними методами формування бюджетних ресурсів є обов’язкова та добровільна мобілізація грошових коштів. Серед них провідна роль належить обов’язковому методу мобілізації, який полягає у примусовому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у їх власників на користь держави.

Рис. 2.3. Характеристика базових складових компонентів

бюджетного механізму

Найвагоміший і найпоширеніший з цього виду платежів - податок. Він є найбільш дієвим з усіх способів мобілізації коштів у дохід держави, необхідних для реалізації нею економічної політики.

Отже, ефективність бюджетної політики в регулюванні ринкової економіки багато в чому залежить від податкової політики. При її формуванні враховується здатність податків виконувати дві взаємозв’язані функції: фіскальну і стимулюючу. Держава через рівень оподаткування, порядок обчислення податкової бази і системи податкових пільг та обмежень визначає, з одного боку, величину доходів Державного та місцевих бюджетів, з іншого - спрямовує ділову активність господарюючих суб’єктів і окремих громадян певного регіону у відповідність з встановленими цілями і пріоритетами соціально- економічного розвитку країни.

За багато років у країнах з ринковою економікою склалася досить раціональна структура податків, яка включає в себе три основні види: прямі (податок з доходів фізичних осіб, податок з прибутку підприємств), непрямі (акцизи, податок на додану вартість, митні збори) та інші (податок на нерухоме майно, спадщину, землю та ін.). Провідну роль у системі оподаткування виконує податок з доходів фізичних осіб, ставки якого коливаються в окремих країнах від 10 до 50 %. Значно менше фіскальне навантаження виконує податок на прибуток підприємств, проте він є найбільш сильним інструментом держави у регулюванні ділової активності господарських суб’єктів на регіональному рівні. Нині коливання його ставок в окремих країнах таке: у США - 34 %, в Англії - 35 %, в Японії - 37,5 %, у Франції - 45 %, у Німеччині - 56 %. У відповідності з діючим законодавством деякі види господарської діяльності повністю або частково звільняються від податку на прибуток (наприклад, благодійна діяльність). У більшості країн діють знижені ставки для малих підприємств.

Значну фіскальну функцію виконують непрямі податки, які стягуються у вигляді надбавки до ціни товару або послуги і сплачуються споживачами. Поряд з цим вони є ефективним інструментом державного регулювання інфляції, розв’язання деяких завдань соціального характеру. Крім податків, обов’язковий метод мобілізації грошових коштів держави включає також різноманітні державні збори - митні, дорожні, за надання юридичних послуг, штрафи, плату за використання природних ресурсів та ін. Держава встановила також обов’язкові платежі до централізованих спеціальних фондів - пенсійного, соціального страхування.

Важливим елементом податкової політики є механізм розподілу податків між центральним і місцевими бюджетами. При його визначенні враховується роль окремих податків у підтриманні макроеконо- мічної та регіональної стабільності, регулюванні інфляційних процесів, фінансовому забезпеченні реалізації державних функцій. Так, у більшості країн Європи податок з доходів фізичних осіб і податок на прибуток підприємств (корпорацій) звичайно стягуються для формування центрального бюджету. Податок на додану вартість і податок з продажів у певній пропорції направляються як до центрального, так і до місцевого бюджетів. Повністю надходять до місцевого бюджету податки на землю (відповідно до нової редакції Бюджетного кодексу від 2010 року 100 % податку на землю буде в розпорядженні бюджетів міст), спадщину, різні штрафи і збори, детальна характеристика надходжень яких буде проаналізована нижче.

Метод добровільної мобілізації грошових коштів передбачає проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших цінних паперів, добровільні внески громадян тощо.

Найменш розповсюдженим методом акумуляції та мобілізації коштів до місцевих бюджетів є залучення позичок, внутрішніх та зовнішніх (див. рис. 2.2). Одним із потенційних джерел додаткових доходів у місцеві бюджети є кошти, залучені на фінансовому ринку шляхом здійснення запозичень через випуск облігацій місцевих позик.

Розвиток даного сегмента ринку цінних паперів сприяє вирішенню поточних та довготермінових потреб, що пов’язані з фінансування видатків місцевих бюджетів та ефективним розвитком територіальних громад. Запозичення до місцевих бюджетів - це метод мобілізації фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів влади. В Україні відповідні запозичення можуть здійснюватися у формі випуску облігацій місцевих позик та шляхом укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.

Варто відмітити, що у розвинутих країнах світу саме облігаційні запозичення є важливою складовою системи місцевих фінансів, дієвою основою фінансування муніципальних інвестиційних програм. Так, у Франції запозичені кошти становлять 32-35 % загального бюджету місцевого самоврядування, у Нідерландах - 19 %, Бельгії - 13 %, Чехії - 11 %, в Іспанії - 10 % [119].

Цікавим є той факт, що обсяг ринку місцевих облігацій в Україні за 2003-2008 рр. на 88,2 % сформований за рахунок випуску цінних паперів лише 7 міськими радами [135]. Обсяг випуску місцевих облігацій за 2003-2009 роки становить менше 1 % від загального обсягу зареєстрованих ДКЦПФР випусків цінних паперів, що свідчить про досить низький рівень розвитку даного сектора фондового ринку України. Причинами такого стану розвитку ринку облігацій місцевих позик вчені вбачають у наступному:

• відсутності можливості повноцінно виконувати самоврядні функції органами місцевого самоврядування на рівні територіальної громади;

• надмірній залежності від рішень місцевих рад вищого рівня та державних адміністрацій, зокрема у питаннях підготовки, затвердження і виконання власних бюджетів;

• значних диспропорціях у розвитку територій;

• відносно короткому терміні існування фондового ринку України;

• відсутності досвіду здійснення муніципальних запозичень;

• наявності окремих законодавчих обмежень розвитку ринку облігацій місцевих позик.

З одного боку, наявні обмеження є своєрідним запобіганням ризику невиконання боргових зобов’язань за облігаційними позиками, а з іншого боку, вони значно обмежують права територіальних громад і стримують надходження додаткових фінансових ресурсів.

Прикладом негативного впливу держави на процес формування фінансових ресурсів на місцевому рівні є надання права на здійснення випусків облігацій зовнішньої місцевої позики тільки місцевим радам міст з кількістю населення не менше 800 тис. чоловік. За даними державної статистики, на початок 2010 року цим правом могли скористатися лише 5 міст обласного значення: Київ, Дніпропетровськ, Донецьк, Харків, Одеса. А, наприклад, Запоріжжя як одне з потужних промислових міст України, що входить до трійки промислових міст України, трійки лідерів-емітентів з випуску облігацій внутрішньої місцевої позики, залучити додаткові кошти на зовнішніх ринках під менший відсоток права не має. Отже, в цілому до прийняття нової редакції Бюджетного кодексу від 2010 року державні органи влади були недостатньо зацікавлені у залученні додаткових коштів муніципалітетами шляхом випуску місцевих облігацій і не сприяли розвитку даного сектора фінансового ринку. Проте необхідно охарактеризувати зміни, що включені до оновленого Бюджетного кодексу.

Так, що стосується зовнішніх місцевих запозичень, то коло бюджетів, які мають право на їх здійснення, розширюється. І обмеження щодо чисельності населення міста встановлені на рівні п’ятисот тисяч осіб.

Розглядаючи проблему фіскального регулювання дохідної бази місцевих бюджетів, необхідно обов’язково враховувати специфіку місцевих бюджетів в суспільно-економічних відносинах, пов’язаних з розподілом і перерозподілом ВВП. Як було зазначено вище, фіскальне регулювання процесів формування місцевих бюджетів за доходами відображає сукупність конкретних стимулюючих правових інструментів та важелів, за допомогою яких забезпечується процес локального бюджетного вибору та практична його реалізація.

Місцеві фінанси сприяють досягненню пропорційності у розвитку регіонів та міст, є одним з інструментів міжтериторіального перерозподілу виробленого валового внутрішнього продукту і здійснення фінансового вирівнювання. На практиці це завдання реалізується шляхом надання бюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій) з Державного бюджету України місцевим бюджетам. У процесі бюджетного регулювання проводиться вирівнювання бюджетної забезпеченості територій і поступове усунення відмінностей. В останні роки відбувається збільшення абсолютних розмірів бюджетних трансфертів, зокрема дотацій вирівнювання та цільових субвенцій. Для більш ґрунтовного розуміння прояву впливу держави на формування місцевих бюджетів виникає об’єктивна необхідність розгляду інструментів розподілу доходів бюджетів (рис. 2.4).

Слід зазначити, що в Україні з 2001 року започаткована реформа міжбюджетних відносин, основи якої закладені в прийнятому Бюджетному кодексі України від 2001 року. Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які включають:

1) раціональний розподіл видатків;

2) закріплення дохідних джерел між різними типами бюджетів;

3) формульну систему трансфертів між Державним бюджетом і місцевими бюджетами;

4) систему цільових субвенцій на соціальний захист.

Рис. 2.4. Практичний інструментарій розподілу доходів між бюджетами різних рівнів в Україні

Розподіл доходів є похідним від розподілу видатків та під впливом регулювання з боку держави має здійснюватися на практиці з урахуванням наступних принципів:

• податки не повинні легко експортуватися поза межі території, на якій вони збираються, бо в іншому разі місцеві органи влади не відчуватимуть себе відповідальними за них;

• відносно рівномірний розподіл бази оподаткування між регіонами, що дозволить забезпечити рівні можливості одержання надходжень у різних регіонах;

• забезпечення достатності бази оподаткування для задоволення видаткових потреб місцевих бюджетів;

• низький рівень мобільності суб’єктів, з яких стягується податок, бо в іншому випадку платники податку будуть мати змогу переміщуватись з регіонів із порівняно великою базою оподаткування до регіонів із відносно невеликою базою оподаткування;

• податки не повинні створювати значних економічних викривлень;

• податки мають бути такими, щоб їхнє адміністрування не було пов’язано з великими труднощами;

• суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі.

Розподіл доходів ґрунтується на встановленні загальнодержавних податків і платежів та місцевих податків і зборів. Загальнодержавні податки та обов’язкові платежі поділяються на:

• закріплені - доходи, які повністю або частково (за твердо фіксованим нормативом) надходять до даного бюджету;

• регулюючі - доходи, від яких встановлюються відрахування до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їх потреб, тобто нормативи відрахувань диференціюються в розрізі окремих бюджетів і періодично (як правило) змінюються.

Місцеві податки і збори закріплюються за місцевими бюджетами відповідно до того, який орган їх встановлює. При цьому може також визначатися їх розподіл між ланками місцевих бюджетів.

Слід зазначити, що розщеплення основних загальнодержавних податків та зборів, таких як ПДВ, податок на прибуток підприємств та акциз, не дозволяє ясно і чітко розв’язати проблему збільшення власної бази оподаткування на місцевому рівні. Натомість, воно породжує додаткові проблеми, які негативно позначаються на обсязі надходжень, зокрема місцевих бюджетів, та економічному розвитку всієї країни. Водночас, є інші податки, базу та ставки яких уповноважений визначати центральний уряд, що їх доцільно було б закріпити за місцевими бюджетами, а саме податок на нерухомість (передбачений новою редакцією Бюджетного кодексу від 2010 року), податок на землю, податок з доходів фізичних осіб та інші (табл. 2.2).

Відповідно до нової редакції Бюджетного кодексу від 2010 року Державний та місцеві бюджети матимуть окремі дохідні джерела, розмежування яких дозволить реалізувати цілі міжбюджетної реформи. Крім того, зміниться склад та структура доходної частини місцевих бюджетів, що буде проаналізовано в наступному розділі.

Для фінансування видатків, що мають обраховуватися за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, що збираються на певній території від таких податків і зборів: податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення.

Таблиця 2.2

Характеристика розподілу податків Державного та місцевого бюджетів України відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2009 рік”

Рівень

бюджету

Частка

закріплення

Вид податків
Закріплені

доходи

Державного

бюджету

України

у повному обсязі - податок на додану вартість;

- акцизний збір з імпортних товарів;

- ввізне мито;

- платежі за користування надрами, лісовими та водними ресурсами загальнодержавного значення

частково - податок на прибуток підприємств;

- акцизний збір з вироблених в Україні товарів тощо

Закріплені

доходи

бюджетів

місцевого

самовряду

вання

у повному обсязі - плата за ліцензії на певні види господарювання та

за сертифікати, що видаються виконавчими органами;

- плата за державну реєстрацію об'єктів підприємництва;

- плата за торговий пакет на здійснення деяких видів діяльності

частково - єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним бюджетам;

- податок з доходів фізичних осіб

Структура доходів кошика не є випадковою - це, передусім, податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда, на сьогодні податок з доходів фізичних осіб в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, принаймні часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям. Номенклатура таких податків відповідає міжнародній практиці і засвідчує чіткий взаємозв’язок між величиною і місцем сплати податку та рівнем послуг, що їх отримує за ці кошти платник податку, який водночас є і виборцем. Місцеві платники податків значно більшою мірою схильні цікавитися видатковими рішеннями місцевої влади і відстежувати їх, коли вони знають, що ці рішення здійснюються головним чином коштом сплачуваних ними податків.

Частина, а саме 25 % податку з доходів фізичних осіб, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету Автономної Республіки Крим (табл. 2.3). Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу податку з доходів фізичних осіб для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, у розмірі 25:50 (решта 25 - зараховуються до обласного бюджету).

Таблиця 2.3

Алгоритм розподілу податку з доходів фізичних осіб

Рівень бюджету місцевого самоврядування Норматив відрахувань від податку з доходів фізичних осіб
До бюджету м. Києва та м. Севастополя 100 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території
До бюджетів міст республіканського (АРК) та обласного значення 75 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території
До бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань 25 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території

Інші доходи з “кошика”, визначені ст. 64 Бюджетного кодексу, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім, - решту забезпечать трансферти.

Зазначений алгоритм розподілу найперспективнішого джерела наповнення бюджетів місцевого самоврядування покликаний забезпечити певну дохідну незалежність бюджетам таких міст, сіл та селищ.

На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними і властивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих податків та зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75 % надходжень від плати за землю (60 % - для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних дохідних джерел. Важливим є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до “головного” кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншими словами, кожна “нарощена” гривня місцевих доходів не “витісняє” автоматично, як це відбувалось нещодавно, гривню трансфертів. Усі інші, крім згаданих вище, дохідні джерела мають використовуватися на фінансування видатків Державного бюджету.

Слід звернути увагу на те, що система міжбюджетного розподілу доходів доповнюється їх бюджетним регулюванням, що на даному етапі в Україні має проявитись в нових формах, закріплених в новій редакції Бюджетного кодексу від 2010 року.

Бюджетне регулювання доходів - це надання коштів із загальнодержавних доходних джерел, що закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для виконання планів економічного і соціального розвитку на певній території.

Окремим адміністративно-територіальним одиницям може не вистачати закріплених та власних доходів для покриття видатків у тих областях, що передбачені програмою економічного та соціального розвитку. В цьому випадку проявляється вплив держави на формування додаткових фінансових ресурсів бюджетів міст, а саме шляхом формування регулюючих доходів місцевих бюджетів (рис. 2.5).

Рис. 2.5. Складові компоненти регулюючих доходів місцевих бюджетів

Вплив держави на процеси наповнення місцевих бюджетів також проявляється через використання основних методів бюджетного регулювання:

1) метод відсоткових відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою вищого рівня в своєму акті про бюджет на наступний рік (законі чи рішенні про бюджет);

2) метод міжбюджетних трансфертів (див. рис. 2.5).

Механізм розмежування доходів, закріплених за бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та за бюджетами районів, міст обласного підпорядкування, районів у містах, з часу проголошення незалежності України весь час змінювався, що було пов’язано з недосконалістю бюджетної системи. У зв’язку з

бюджетним реформуванням, основою якого є прийняття нової редакції Бюджетного кодексу від 2010 року, основним методом бюджетного регулювання доходів є метод міжбюджетних трансфертів. Порядок і умови їх надання та використання затверджуються Верховною Радою України, нормативними документами Автономної Республіки Крим та рішеннями відповідних органів самоврядування в межах їхньої компетенції.

Міжбюджетні трансферти - це кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Міжбюджетні трансферти за чинним законодавством України поділяються на дотації вирівнювання, субвенції та вилучення коштів, які передаються до бюджету вищого рівня. Для визначення обсягів міжбюджетних трансфертів з метою їх оптимального розподілу Кабінет Міністрів України розробив Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2009 рік, в якому закладений формульний підхід до їх розподілу. Ба- гатофакторна формула, затверджена Кабінетом Міністрів України, враховує такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) прогнозний показник кошику доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського (АРК) і міст обласного значення та прогноз доходів - для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання (в межах від 0,60 до 1).

Слід зазначити, що в Україні вже декілька останніх років застосовується механізм автоматичного надання дотацій. Дія цього механізму дає змогу, по-перше, одержати в автоматичному режимі дотації вирівнювання на основі встановлених нормативів щоденних відрахувань (за певними статтями доходів загального фонду бюджету), подруге, частину надходжень доходів загального фонду Державного бюджету, що одержуються понад річні розрахункові обсяги, перетворити на додаткові дотації та автоматично спрямувати їх за рішенням відповідних рад на фінансування соціальних видатків певних територій.

Сьогоднішня практика державного впливу на формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів шляхом регулювання міжбюджет- них відносин в Україні не відповідає потребам місцевих органів влади у фінансових ресурсах, враховуючи їх власні та делеговані повноваження; не базується на місцевих потребах; посилює залежність місцевих органів влади від обсягу міжбюджетних трансфертів з Державно- го бюджету. Практиками місцевих фінансів виокремлюються наступні основні негативні фактори регулювання міжбюджетних відносин:

• нестабільність та неузгодженість законодавства з питань фінансів, бюджету, податків;

• щорічні зміни у складі доходів бюджетів;

• невизначеність цілей та пріоритетів фінансового вирівнювання;

• нераціональне розташування мережі бюджетних установ;

• непослідовна політика щодо передачі соціально-культурних об’єктів із державної в комунальну власність;

• відсутність зацікавленості в органів місцевого самоврядування у додатковій мобілізації доходів до місцевих бюджетів з альтернативних джерел;

• переважання здебільшого споживацьких тенденцій у витрачанні бюджетних коштів [23].

З іншого боку, потребує негайного вдосконалення механізм між- територіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів, як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно впливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла об’єктивна необхідність ґрунтовного наукового дослідження міжбюджетних відносин у фінансовій системі держави та впровадження в дію інноваційних методів, форм, інструментів державного впливу на формування місцевих бюджетів. Це, у свою чергу, дозволить виявити можливі напрями більш ефективного фінансового забезпечення реальних потреб міст та регіонів країни.

2.2.

<< | >>
Источник: Балацький Є.О.. Бюджет міста у системі фінансів території [Текст] : монографія / Є. О. Балацький. - Суми : ДВНЗ “УАБС НБУ”,2011. - 302 с.. 2011

Еще по теме МЕТОДИ, ФОРМИ ТА ІНСТРУМЕНТИ ДЕРЖАВНОГО ВПЛИВУ НА ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ: