ДОСЛІДЖЕННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН У ФІНАНСОВІЙ СИСТЕМІ ДЕРЖАВИ

Міжбюджетні відносини є важливою складовою фінансової системи будь-якої держави. Вони займають особливе місце в організації бюджетного процесу, оскільки забезпечують розподіл та перерозподіл фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи та між бюджетами одного рівня.

Вертикальні фіскальні дисбаланси виникають внаслідок невідповідності між обсягами фінансових ресурсів певного рівня влади та обсягами наданих йому повноважень. Що ж стосується горизонтальних фіскальних дисбалансів, то вони проявляються в разі нерівномірності розподілу фінансових ресурсів між органами місцевого самоврядування, що мають однакові обсяги покладених на них завдань. Зокрема, такий тип фіскальних дисбалансів характерний в ситуаціях, коли:

• в бюджетах певних адміністративно-територіальних одиниць одного рівня недостатньо фінансових ресурсів для надання суспільних послуг в обсягах, що надаються іншими адміністративно-територіальними одиницями такого ж рівня в бюджетній системі;

• нерівність у фінансових можливостях окремих територій та регіонів;

• вищі потреби у фінансових ресурсах одних адміністративно- територіальних одиниць порівняно з іншими;

• різниця у вартості суспільних послуг, що надаються у певних регіонах [68].

З метою усунення вертикальних фіскальних дисбалансів впроваджуються наступні заходи:

• здійснюється перерозподіл повноважень між рівнями бюджетної системи: частина обов’язків із надання державних і громадських послуг може бути передана центральній владі або нижчим органам місцевого самоврядування, за рахунок чого зменшиться коло обов’язків рівня влади, що має вертикальний фіскальний дисбаланс;

• надаються цільові субвенції центральною владою;

• для рівня влади, який має вертикальний фіскальний дисбаланс, запроваджуються додаткові податки і збори.

Мінімізація горизонтальних дисбалансів здійснюється шляхом вирівнювання фінансової забезпеченості відповідних бюджетів, а також через реалізацію політики фінансового вирівнювання територій [68].

Таким чином, міжбюджетні відносини є одним із дієвих інструментів економічної стабілізації депресивних територій та стимулювання економічного розвитку регіонів держави. У свою чергу, через економічні інтереси територій та адміністративно-територіальних одиниць система міжбюджетних відносин може впливати на усі економічні та соціальні процеси, які відбуваються в країні. На макроеко- номічному рівні через систему міжбюджетних відносин забезпечується стабільність надходжень фінансових ресурсів до бюджетів усіх рівнів. На мікрорівні міжбюджетні відносини сприяють ефективному формуванню та використанню ресурсів місцевих бюджетів, забезпечують якісне та достатнє надання соціальних послуг населенню; дозволяють сформувати умови для розвитку приватного підприємництва та поліпшення інвестиційного клімату в регіоні.

Проте досягнення основної мети перерозподілу фінансових ресурсів через систему міжбюджетних трансфертів, а саме підвищення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування виконувати покладені на них соціально необхідні повноваження, має певні обмеження.

З одного боку, при цільовій спрямованості міжбюджетних відносин на підвищення бюджетної забезпеченості найбідніших регіонів до певного мінімально гарантованого рівня зменшуються стимули дотаційних регіонів до самореалізації, оскільки фінансова забезпеченість їх бюджету і так досягне необхідного, однакового для усіх рівня, за рахунок розподілу міжбюджетних трансфертів.

Інший метод міжбюджетного вирівнювання, який полягає в тому, що поряд із вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів створюються стимули нарощувати їх власну дохідну базу, також має деякі недоліки. Зокрема, при такому вирівнюванні бюджети малозабезпечених адміністративно-територіальних одиниць, навіть після отримання трансфертів, можуть мати низький рівень фінансової забезпеченості [18].

Правовою підставою для функціонування механізму міжбюджет- них відносин є: законодавчо закріплений розподіл повноважень та відповідальності між державною владою та органами місцевого самоврядування у сфері надання управлінських, громадських та інших послуг; гарантія держави щодо фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування; визначення механізму бюджетного вирівнювання; встановлення фіскальних повноважень та відповідного порядку розподілу податків, зборів і платежів між бюджетами [126].

Міжбюджетні відносини головним чином спрямовуються на сталий економічний і соціальний розвиток держави та окремих її регіонів. Найважливішим напрямком застосування механізму міжбюджет- них відносин є вирівнювання розвитку окремих адміністративних територій та забезпечення однакового рівня надання основних суспільних послуг громадянам, незалежно від їх місцезнаходження. Іншими словами, у процесі здійснення міжбюджетних відносин відбувається вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів щодо забезпечення добробуту населення відповідних територіальних одиниць [19].

Об’єктивна необхідність такого вирівнювання полягає в існуванні економічних та соціальних диспропорцій розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць в межах держави, і, відповідно, різного рівня їх фіскальної спроможності, що виникає внаслідок відмінностей у географічних, кліматичних, історичних, соціально- демографічних, економічних та інших умовах розвитку територій.

Конфігурація механізму міжбюджетних відносин в країні визначається сукупністю різних чинників, таких як: принципи функціонування бюджетної та податкової систем, ступінь їх централізації, особливості територіальної організації влади, нормативно-правове регулювання тощо. Більш того, система міжбюджетних відносин не є сталою і коригується з урахуванням змін внутрішнього і зовнішнього середовища та умов економічно-соціального розвитку держави й окремих її регіонів.

Основними чинниками, що визначають модель організації між- бюджетних відносин в країні, є:

• адміністративно-територіальний і державний устрій;

• принципи організації міжбюджетних відносин;

• інституційно-правова структура організації міжбюджетних відносин.

З іншого боку, організація міжбюджетних відносин передбачає виділення їх напрямів, видів та форм (рис. 2.6).

Рис. 2.6. Організація системи міжбюджетних відносин в країні

Безумовно, міжбюджетні відносини, як і в цілому бюджетна система, безпосередньо залежать від адміністративно-територіального поділу в країні та форми державного устрою. Так, в унітарних країнах виділяють, як правило, два рівні суб’єктів міжбюджетних відносин - центральні органи державної влади та органи місцевого самоврядування. В Україні до суб’єктів міжбюджетних відносин, окрім названих, належать також органи влади Автономної Республіки Крим.

У федеративних країнах система організації міжбюджетних відносин є більш складною та багаторівневою. Суб’єктами міжбюджетних відносин у країнах з федеративним державним устроєм виступають, як мінімум, три рівні влади - федеральні органи державної влади, органи влади суб’єктів федерації та органи місцевого самоврядування [71].

У дисертаційному дослідженні І.В. Миронова вказується на те, що системи міжбюджетних відносин, що існують у даний час у державах з федеральним устроєм, умовно розмежовують на дві групи відповідно до моделей, які вони застосовують, а саме: американську (перш за все, США і Канада) і європейську (основні принципи характерні для Німеччини) [83].

При порівнянні вказаних моделей вказується на таку основну відмінність між ними - рівень втручання федеральної влади в діяльність нижчих органів влади, у т.ч. вирівнювання бюджетів через систему грантів, дотацій, трансфертів і субсидій фінансового забезпечення жителів усіх регіонів країни, а також рівень самостійності регіональних і місцевих рівнів влади в проведенні бюджетної і податкової політики.

При використанні німецької моделі органи влади регіонів і муніципалітетів більш залежні від рішень федерального уряду, ніж при американській, а права по встановленню податків, прибуткової бази і повноважень у використанні бюджетних коштів місцевою і регіональною владою закріплені конституцією. У таких державах теоретичним обґрунтуванням побудови міжбюджетних стосунків стала доктрина англійського економіста Дж. Кейнса, який вважав, що урядові витрати на економічні потреби і державне інвестування у виробничу сферу є необхідністю. Конституцією в Германії закріплено і право громадян на здобуття однакових бюджетних благ на території всієї країни, яке здійснюється за допомогою “активного балансування”, тобто розподілу державних доходів між рівнями влади (самофінансування місцевого самоврядування (комун) не перевищує 50 % від усіх доходів).

При використанні американської моделі втручання федерального уряду у діяльність місцевої влади і, відповідно, дотації з федерального бюджету, є мінімальними. У таких державах міжбюджетні стосунки склалися на основі неокласичної теоретичної системи ортодоксального маржиналізму А. Маршалла, Л. Вальраса та ін.

І.В. Миронов вказує на те, що для унітарних держав, на відміну від країн з федеральним устроєм, характерна одноманітність податків, платежів і бюджетного процесу на всій території країни. Теоретично бюджети нижніх рівнів в унітарних державах є свого роду проміжними фондами по розподілу коштів центрального бюджету і акумуляції тих ресурсів, здійснювати адміністрування яких на даному рівні вважається найбільш ефективним. В унітарних державах, на відміну від федерацій, центральний уряд несе відповідальність по заборгованості бюджетів нижчих рівнів, а також встановлює обмеження на обсяг і терміни запозичень. Для таких держав також характерна висока (більше 50 %) частка коштів центрального бюджету у дохо дній частині бюджетів нижчого рівня [83].

Наступним чинником формування системи міжбюджетних відносин в країні є принципи їх організації, які виступають певною ідеологічною основою міжбюджетних відносин. У світовій практиці розрізняють дві головні теоретичні концепції організації міжбюджетних відносин - бюджетний унітаризм та бюджетний федералізм. На сьогоднішній день дані концепції застосовуються переважно у комбінованому вигляді, поєднуючи окремі елементи першого та другого підходів.

Бюджетний федералізм застосовується переважно в країнах з федеративним державним устроєм та багаторівневою бюджетною системою. Проте окремі принципи бюджетного федералізму, спрямовані на оптимальний розподіл повноважень між рівнями влади, можуть бути успішно застосовані і в унітарних країнах.

Організація міжбюджетних відносин на принципах бюджетного федералізму передбачає значну автономію бюджетів усіх рівнів, що супроводжується закріпленням за ними достатнього обсягу фінансових ресурсів на здійснення повноважень та відповідальності органів влади відповідного рівня за збалансування бюджету. Відносини між суб’єктами федерації та центральними органами влади при бюджетному федералізмі носять договірно-правовий характер. При цьому місцеві та регіональні органи влади через механізм переговорів та консультацій беруть активну участь в організації міжбюджетних відносин.

Реалізація принципів бюджетного федералізму поряд із єдністю соціально-економічної та бюджетно-фінансової політики держави дозволяє поєднати інтереси центральної влади та регіональних і місцевих територіальних утворень при забезпеченні самостійності відповідних бюджетів.

Що стосується організації міжбюджетних відносин в рамках бюджетного унітаризму, то слід відзначити активну роль центральної влади, яка самостійно визначає принципи організації міжбюджетних відносин. При цьому органам влади регіональних і місцевих територі- альних громад відводиться відносно пасивна роль. При бюджетному унітаризмі державна політика, перш за все, спрямовується на вирівнювання фіскальних дисбалансів та забезпечення єдиних стандартів надання громадських послуг на всій території країни.

Окрім зазначених основних теоретичних концепцій, сучасна практика організації міжбюджетних відносин знаходиться під впливом і інших тенденцій розвитку інституту місцевих фінансів. Так, децентралізація місцевих бюджетів та необхідність зміцнення місцевого самоврядування призвели до впровадження в практику організації міжбюдже- тних відносин розвинених країн окремих засад концепції субсидіарності (згідно з Європейською Хартією місцевого самоврядування) [19].

Що стосується України, то враховуючи унітарний державний устрій та досвід організації міжбюджетних відносин в розвинених країнах, система міжбюджетних відносин України повинна ґрунтуватися на засадах бюджетного унітаризму з урахуванням окремих принципів бюджетного федералізму та концепції субсидіарності.

Однією з найважливіших підсистем, що визначає функціонування механізму міжбюджетних відносин в країні, є інституційно-правова структура організації міжбюджетних відносин. Дана підсистема включає різні правові норми, правила та угоди, які регламентують порядок реалізації міжбюджетного співробітництва. Ключовий характер даної складової пов’язаний із тим, що процес розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетами, що опосередковується міжбю- джетними відносинами, є не виключно адміністративним розподілом грошових потоків, а законодавчо закріпленим розподільчим механізмом.

В Україні регулювання міжбюджетних відносин здійснюється Конституцією України, Бюджетним кодексом, Законами України “Про Державний бюджет” на відповідний рік, Законом України “Про місцеве самоврядування”, а також Постановами КМУ (у тому числі Постановою КМУ “Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджет- них трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів, що передаються до бюджету вищого рівня) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів”) та іншими нормативно-правовими актами.

Інституційно-правова структура організації міжбюджетних відносин є досить динамічною і постійно змінюється та реформується з метою підвищення ефективності регулювання міжбюджетного співробітництва [126].

В Україні формування власної бюджетної системи та розвиток міжбюджетних відносин розпочався із проголошенням незалежності. Проте до прийняття Бюджетного Кодексу у 2001 році та його повного впровадження у 2002 році правова основа побудови міжбюджетних відносин не була визначена законодавчо. Внаслідок цього були відсутні чіткі критерії перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетами та розрахунку необхідних обсягів дотацій і субвенцій місцевим бюджетам. Фактично такий розрахунок здійснювався, виходячи з кількості бюджетних установ в межах певної адміністративно-територіальної одиниці, а саме установ освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, культури, а також об’єктів місцевого господарства, що підпорядковувалися відповідним органам місцевого самоврядування. Домінуючий на першому етапі суб’єктивний підхід до розподілу доходів і видатків між ланками бюджетної системи не враховував реальні економічні, соціальні, екологічні та інші характеристики регіонів, що не сприяло подоланню диспропорцій у їх розвитку.

Таким чином, основними недоліками організації міжбюджетної взаємодії та функціонування бюджетної системи в цілому на першому етапі її розвитку були дисбаланси між обсягами фінансових ресурсів та владних повноважень відповідних органів влади адміністративно- територіальних одиниць; нестабільність нормативів відрахувань до місцевих бюджетів частки загальнодержавних податків і зборів, що ускладнювало процес бюджетного планування на тривалу перспективу. Крім того, відсутність чітких правил і процедур обчислення обсягів міжбюджетних трансфертів не дозволяло здійснити неупередже- ний та справедливий розподіл бюджетних коштів.

З прийняттям Бюджетного Кодексу України у 2001 році порядок формування доходів і видатків місцевих бюджетів та організація взаємовідносин між ними суттєво змінилися. Зокрема, позитивний вплив на розвиток міжбюджетних відносин в Україні здійснило впровадження формульної системи розрахунку міжбюджетних трансфертів, за рахунок чого була забезпечена незалежність обсягів дотацій вирівнювання та коштів, які передаються до Державного бюджету з місцевих, від фактичного рівня виконання місцевих бюджетів за доходами і видатками. Основними параметрами, що враховуються при розподілі обсягу трансфертів між бюджетами, стали: кількість жителів та споживачів соціальних послуг; індекси відносної податкоспроможності відповідного міста чи району; нормативи бюджетної забезпеченості з коригуючими коефіцієнтами тощо [24]. Крім того, відбувся перехід до прямих відносин між бюджетами АРК, областей, міст республіканського і обласного значення, районними бюджетами та Державним бюджетом.

Розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні сприяло також чітке розмежування видатків між різними рівнями бюджетів та запровадження поділу доходів місцевих бюджетів на такі, що враховуються, і такі, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Це створило основу для проведення розрахунків обсягів дотацій вирівнювання, що надаються місцевим бюджетам [71].

Слід відзначити, що фінансове вирівнювання бюджетів через механізм міжбюджетних відносин є похідним від існуючої системи розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи. Так, необхідність використання інструмента міжбюджетних трансфертів виникає у разі недостатності обсягу закріплених за бюджетом доходів для здійснення усіх покладених на нього видатків. Відповідно, потрібний обсяг додаткових фінансових ресурсів (у тому числі, у вигляді трансфертів з Державного бюджету) визнається як різниця між обсягом видатків місцевого бюджету і обсягом закріплених за ним доходів.

Таким чином, впровадження в дію Бюджетного Кодексу України, з одного боку, дозволило встановити нові засади регулювання міжбю- джетних відносин та створити передумови для розвитку самостійності місцевого самоврядування. Поряд із цим, залишився ряд недоліків у функціонуванні бюджетної системи. Зокрема, необгрунтований розподіл доходів між бюджетами різних рівнів та недостатність власної дохідної бази місцевих бюджетів на виконання не лише делегованих, але і власних повноважень, призвели до необхідності здійснення значних обсягів бюджетного субсидіювання. Це, в результаті, виявилося в низькій децентралізації та недостатній автономності місцевих бюджетів.

Наступним етапом у розвитку бюджетного законодавства в Україні стало прийняття у 2010 році нової редакції Бюджетного кодексу, яка зафіксувала ряд змін у функціонуванні бюджетної системи країни. Серед змін, що безпосередньо торкнулися організації міжбюджетних відносин в Україні, слід відмітити наступні. По-перше, новою редакцією БК було уточнено склад міжбюджетних трансфертів, до яких були віднесені:

• дотації вирівнювання;

• субвенції;

• кошти, що передаються до Державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

• додаткові дотації.

Відповідно, склад трансфертів, що передаються з Державного бюджету України до місцевих, був доповнений додатковою дотацією на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів. Згідно з новою редакцією БК розподіл обсягу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів між бюджетом АРК та обласними бюджетами здійснюється на підставі критеріїв, визначених Кабінетом Міністрів України, та затверджується законом про Державний бюджет України.

Додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів розподіляється між цими бюджетами у таких пропорціях: не більше 25 відсотків - для бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та не менше 75 відсотків - для бюджетів міст республіканського АРК і обласного значення та бюджетів районів.

Рада міністрів АРК, обласні державні адміністрації здійснюють розподіл додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів з урахуванням особливостей депресивних та гірських територій і тих, що мають низький показник чисельності населення і розгалужену мережу бюджетних установ.

По-друге, новою редакцією БК були внесені деякі зміни до розрахунку дотації вирівнювання місцевим бюджетам. Зокрема, було введено новий параметр, який повинен враховуватися у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, а саме норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення. Крім того, були переглянуті й інші параметри, що враховуються при розрахунку дотації вирівнювання. Наприклад, була змінена періодичність перегляду індексів відносної податкоспромож- ності бюджетів, а саме не частіше, ніж раз на рік (тоді як за попередньою редакцією БК - не частіше одного разу на 3 роки). Більш того, передбачені випадки, коли індекси відносної податкоспроможності місцевих бюджетів можуть змінюватися та переглядатися частіше одного разу на рік (стаття 98), а саме:

• виділення нових або зміна статусу вже існуючих адміністративно- територіальних одиниць;

• зміна місцезнаходження суб’єктів господарювання - платників податків;

• зміна податкового законодавства.

У новій редакції БК суттєво були розширені також і положення, що стосуються фінансування видатків місцевих бюджетів за рахунок субвенцій з Державного бюджету. Так, наприклад, в статті 102 БК, яка регламентує надання субвенцій з Державного бюджету України на здійснення програм соціального захисту, визначено перелік осіб, які відповідно до свого статусу мають право на отримання субсидій та пільг на оплату окремих послуг.

Що стосується субвенцій місцевим бюджетам на виконання інвестиційних програм (проектів), то новим у Бюджетному кодексі є закріплення основних принципів та засад, які враховуються при визначенні доцільності здійснення таких субвенцій (стаття 105). Зокрема, до основних принципів, на яких ґрунтується надання субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) належать:

• принцип об’єктивності та відкритості;

• принцип єдності;

• принцип збалансованого розвитку;

• принцип цільового використання коштів субвенції.

Окрім того, умовами, які враховуються при наданні субсидій на виконання інвестиційних програм (проектів) з державного бюджету місцевим, є:

• економічна ефективність досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на виконання інвестиційних програм (проектів);

• направленість субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності;

• фінансова забезпеченість інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;

• рівень забезпеченості закладами (установами) соціально-культурної сфери;

• рівень розвитку дорожнього та комунального господарства;

• участь бюджету отримувача субвенції;

• обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об’єктів комунальної власності.

Незважаючи на ряд удосконалень в бюджетному законодавстві, впроваджених новою редакцією Бюджетного кодексу, актуальним залишається формування ефективної системи міжбюджетного вирівнювання, яка б забезпечувала стимулювання самостійного економічного розвитку регіонів.

Поряд із чинниками, що визначають модель організації міжбю- джетних відносин, важливе значення має дослідження сукупності інструментів, форм та напрямів, через які безпосередньо забезпечується практична реалізація міжбюджетних відносин в країні. Особливості застосування різних форм та інструментів міжбюджетних відносин визначаються чинним законодавством з урахуванням поточної фінансової ситуації, особливостей економічного розвитку країни та інших факторів.

У процесі реалізації міжбюджетних відносин рух бюджетних коштів може відбуватися як між бюджетами вищого та нижчого рівнів, так і в межах однієї ланки бюджетної системи. Відповідно до того, органи управління яких рівнів бюджетної системи виступають суб’єктами міжбюджетних відносин, останні розподіляються на 2 напрями: горизонтальні та вертикальні.

Горизонтальні міжбюджетні відносини відображають відносини в сфері перерозподілу бюджетних ресурсів, що виникають між місцевими органами влади одного рівня. Формування даного напряму міжбю- джетного співробітництва якнайкраще відображає необхідність вирівнювання фінансової спроможності місцевих бюджетів для забезпечення встановлених стандартів надання суспільних послуг населенню.

У свою чергу, вертикальні міжбюджетні відносини стосуються перерозподілу фінансових ресурсів між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між державним та будь-яким місцевим бюджетом.

Характерною особливістю руху міжбюджетних трансфертів в Україні є їх виключно вертикальний характер, який визначається адміністративною підпорядкованістю бюджетів. Водночас, світова практика організації місцевих фінансів свідчить про необхідність розвитку і горизонтального міжбюджетного співробітництва, яке є відображенням рівня демократичності бюджетної системи та ступеня взаємодопомоги територіальних громад та населених пунктів при реалізації регіональної політики [142].

На практиці реалізація механізму міжбюджетних відносин здійснюється у наступних формах:

• бюджетне субсидіювання, яке передбачає виділення коштів з бюджету вищого рівня бюджету нижчого рівня та реалізується у формах бюджетних субсидій, субвенцій та дотацій;

• вилучення коштів, тобто передача коштів з бюджету нижчого рівня (місцевих бюджетів) до бюджету вищого рівня (Державного бюджету), що здійснюється в разі перевищення планових показників доходів місцевого бюджету;

• взаємні розрахунки та взаємозаліки - виникають при перерозподілі доходів чи видатків між бюджетами після їх затвердження;

• бюджетні позики, які здійснюються у зв’язку з виникненням касового розриву, тобто часової невідповідності між проведенням видатків та отриманням доходів відповідним бюджетом [126].

Безумовно, основною формою організації міжбюджетних відносин є бюджетне субсидіювання, що означає передачу фінансових ресурсів із бюджету вищого рівня бюджетам нижчих рівнів у вигляді субвенцій, субсидій та дотацій.

Субсидія як інструмент перерозподілу фінансових ресурсів в рамках бюджетної системи передбачає надання коштів з бюджету вищого рівня для фінансування певних заходів на умовах пайової участі у такому фінансуванні бюджету нижчого рівня. Така форма фінансової допомоги не завжди застосовується в системі міжбюджетних відносин.

Більш поширеними інструментами перерозподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи є дотації та субвенції. Що стосується субвенцій, то вони завжди носять цільовий характер та надаються бюджетам нижчого рівня на визначений термін для виконання конкретних проектів чи заходів. Іноді механізм фінансування бюджетів шляхом надання субвенцій може передбачати пайову участь кількох бюджетів у реалізації спільних проектів. Органами державної влади або органами місцевого самоврядування вищого рівня здійснюється контроль за цільовим та законним використанням наданих коштів. У разі порушення термінів виконання проектів (заходів) чи при виявленні нецільового використання даних коштів субвенції підлягають обов’язковому поверненню, як і субсидії.

На відміну від субвенцій та субсидій, дотації не мають цільового характеру, а надаються при певних умовах бюджетам нижчого рівня у вигляді фіксованого обсягу грошової допомоги з метою забезпечення виконання ними своїх повноважень. Дотації носять безповоротний характер і не мають обмежень щодо напрямів використання наданих коштів.

Як правило, дотації надаються місцевим бюджетам з Державного, а порядок розрахунку їх обсягу встановлюється законодавчо і визначається як різниця між видатками та доходами відповідного місцевого бюджету. Іншими словами, саме через механізм надання дотацій місцевим бюджетам здійснюється їх збалансування та вирівнювання фінансової спроможності. Тому часто в науковій літературі і у законодавчій практиці для означення даної форми фінансової міжбюджетної допомоги застосовується термін “дотації вирівнювання”.

Важливим інструментом організації міжбюджетних відносин є здійснення зворотного бюджетному субсидіюванню перерозподілу бюджетних ресурсів, а саме вилучення коштів з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня.

Такий перерозподіл коштів між ланками бюджетної системи може приймати різні форми. Так, наприклад, у розвинених країнах, що характеризуються високим рівнем автономії місцевого самоврядування, вилучення частини фінансових ресурсів з бюджетів адміністративно-територіальних одиниць відбувається у вигляді відрахувань на здійснення централізованих видатків. Інша форма вилучення коштів місцевих бюджетів, що характерна і для організації вітчизняної бюджетної системи, полягає у передачі центральному бюджету частини фінансових ресурсів для здійснення горизонтального і вертикального бюджетного вирівнювання. Обсяг коштів, що передаються з місцевих бюджетів, щорічно визначається Законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Разом інструменти бюджетного субсидіювання та вилучення коштів бюджетів нижчого рівня складають систему міжбюджетних трансфертів, які в цілому являють собою сукупність фінансових відносин щодо перерозподілу бюджетних коштів між різними бюджетами. Так, згідно з чинним вітчизняним законодавством до міжбюджетних трансфертів належать як кошти, одержувані місцевими бюджетами з Державного, так і кошти, що перераховуються до Державного бюджету з місцевих.

Міжбюджетні трансферти є основною формою здійснення міжбю- джетних відносин та одним із головних джерел наповнення місцевих бюджетів, а тому вони виступають важливим інструментом регулювання соціально-економічного розвитку регіонів та окремих адміністративно-територіальних утворень. Бюджетним Кодексом України між- бюджетні трансферти визначаються як “кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого” [24].

У зарубіжних країнах до групи міжбюджетних трансфертів, як правило, належать фінансові ресурси, які перерозподіляються між бюджетом центрального уряду та бюджетами місцевого самоврядування (тобто рух бюджетних коштів може відбуватися як у прямому, так і у зворотному напрямку), а також між бюджетами територіальних одиниць вищого та нижчих адміністративних рівнів. Склад трансфертів, закріплених у бюджетній системі кожної країни, є різним. Загалом можна виділити наступні основні групи міжбюджетних трансфертів, що застосовуються в практиці зарубіжних країн: гранти, субвенції, субсидії та розподілені податки [81].

Слід зазначити, що застосування терміну “трансферт” є можливим по відношенню до будь-якого виду державної фінансової допомо - ги. При цьому, окрім понять “трансферт” та “міжбюджетні трансферти” законодавством України визначається також термін “офіційні трансферти”. Він почав застосовуватися разом із введенням бюджетної класифікації у 1996 році. На відміну від категорії міжбюджетних трансфертів, обмеженої лише сферою міжбюджетних відносин, офіційні трансферти включають фінансові ресурси, які надаються у ви-

гляді безоплатної фінансової допомоги підприємствам, установам і організаціям, а також населенню, тобто поняття “офіційні трансферти” має ширше коло застосування (рис. 2.7).

Рис. 2.7. Взаємозв’язок категорій “міжбюджетні трансферти” та “офіційні трансферти” у фінансовій системі України

Міжбюджетні трансферти в Україні включають:

• дотації вирівнювання;

• субвенції;

• кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

• інші дотації (за новою редакцією БК - додаткові дотації).

Дотації вирівнювання надаються з Державного бюджету України бюджетам АРК, обласним та районним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, а також міст республіканського та обласного значення. У свою чергу, із бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського і обласного значення здійснюються дотації бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань.

Що стосується наступного виду міжбюджетних трансфертів - субвенцій, то вони можуть надаватися бюджетами різних рівнів, включаючи і Державний, і місцеві бюджети.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися наступні види субвенцій, що надаються місцевим бюджетам:

• субвенція на здійснення програм соціального захисту (наприклад, пільги ветеранам війни і праці, допомога сім’ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово- комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян);

• субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

• субвенція на виконання інвестиційних проектів - визначення отримувача субвенції відбувається на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування; при цьому субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджетам АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування;

• інші субвенції.

У свою чергу, субвенції з місцевих бюджетів надаються на наступні цілі: утримання об’єктів спільного користування чи ліквідація негативних наслідків діяльності таких об’єктів; виконання власних повноважень територіальної громади сіл, селищ, міст та їх об’єднань; субвенції на виконання інвестиційних проектів та інші цілі.

У складі субвенцій, що надаються місцевим бюджетам з Державного бюджету, найбільша частка припадає на субвенції соціального значення, зокрема, у 2007-2009 роках їх питома вага знаходилася в межах 62-76 % (табл. 2.4).

Таблиця 2.4

Фактичні обсяги та структура субвенцій, наданих із загального та спеціального фонду Державному бюджету України у 2007-2009 рр.

Джерело: дані Державного казначейства України (http://treasury.gov.ua)

У складі субвенцій соціального значення основною є субвенція на допомогу сім’ям з дітьми (41-56 % загального обсягу субвенцій), а також субвенція на оплату енергоносіїв (8-14 %). При цьому загальний обсяг субвенцій, наданих з державного бюджету протягом 2007-2009 рр. знизився від 34,7 млрд грн. до 29,4 млрд грн., тобто на 15,3 %.

Наступним елементом системи міжбюджетних трансфертів в Україні є передача коштів до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

Даний вид міжбюджетних трансфертів використовується в разі перевищення прогнозних показників доходів місцевих бюджетів (а саме бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського і обласного значення) над розрахунковим обсягом видатків.

Існування двох протилежних за напрямком руху фінансових ресурсів, форм міжбюджетних відносин визначає формування так званих чистих трансфертів, які розраховуються як різниця між міжбю- джетними надходженнями та відрахуваннями.

Міжбюджетні трансферти посідають важливе місце в організації міжбюджетних відносин та виступають основним методом бюджетного регулювання [76]. Найбільшу питому вагу в структурі міжбюджетних трансфертів, що здійснюються з Державного бюджету України, займають дотації вирівнювання та субвенції соціального значення (табл. 2.5).

Дані таблиці 2.5 свідчать про те, що приблизно половину усіх трансфертів, виплачених з Державного бюджету у 2008-2009 рр. складає дотація вирівнювання. Ще близько третини усіх міжбюджетних трансфертів припадає на субвенції на здійснення програм соціального захисту. Таким чином, одним із суттєвих недоліків існуючої системи міжбюджетних відносин в Україні є спрямованість міжбюджетних трансфертів на забезпечення поточного споживання, та відсутність при цьому стимулів для розвитку власного фінансового потенціалу регіонів.

Таблиця 2.5

Структура міжбюджетних трансфертів, виплачених з Державного бюджету України у 2008-2009 рр.

Джерело: дані Державного казначейства України (http://treasury.gov.ua)

Поряд із цим слід відмітити поступове зростання частки трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів та збільшення кількості дотаційних бюджетів (табл. 2.6).

Таблиця 2.6

Склад місцевих бюджетів за їх участю у бюджетному вирівнюванні у 2002-2010 рр.

Джерело: закони України про Державний бюджет за відповідні роки [132]

Дані таблиці 2.6 свідчать про те, що більшість місцевих бюджетів в Україні, а саме близько 90-95 %, є дотаційними. При цьому динаміка розвитку міжбюджетних відносин між Державним та місцевими бюджетами у 2002-2010 рр. демонструє зростання частки дотаційних бюджетів з 87,0 до 96,5 % і відповідне зменшення кількості бюджетів-донорів.

Частково така ситуація викликана створенням штучної дотацій- ності місцевих бюджетів як результату існуючого порядку розподілу доходів між рівнями бюджетної системи. При цьому кошти, які на першому етапі розподілу вилучаються з місцевих бюджетів і формують доходну частину Державного бюджету, в подальшому частково повертаються на місця у вигляді міжбюджетних трансфертів. При такій системі організації міжбюджетних відносин та розподілу доходів між рівнями бюджетної системи значно зменшується автономія місцевих бюджетів та підвищується їх залежність від центральних органів влади.

З іншого боку, існуючий підхід до вирівнювання доходів між бюджетами на користь таких, що мають недостатній фінансовий потенціал, створює зацікавленість органів місцевого самоврядування у завищенні своїх витрат. Так, недостача власних фінансових ресурсів бюджету компенсується за рахунок Державного бюджету та перерозподілу доходів від бюджетів-донорів, а при підвищенні власної дохідної бази бюджету обсяг дотації вирівнювання автоматично скорочується.

В аспекті розгляду системи міжбюджетного вирівнювання доцільно відзначити той факт, що основними бюджетами-донорами є міські бюджети, а найбільшими “споживачами” дотацій вирівнювання є бюджет АРК та обласні бюджети, зокрема Львівської, Харківської, Луганської, Хмельницької областей (табл. 2.7).

Найбільші бюджети-донори та найбільші дотаційні бюджети у 2008-2010 рр. серед обласних бюджетів

Таблиця 2.7

Джерело: закони України про Державний бюджет за відповідні роки

При цьому обсяги фінансових ресурсів, що надходять до обласних бюджетів у вигляді дотацій, суттєво перевищують обсяги аналогічних надходжень до міських бюджетів і бюджетів районів. Наприклад, у 2010 році серед міських бюджетів найбільші обсяги дотацій вирівнювання отримали бюджети міст Макіївка (222394,6 тис. грн.), Кривий Ріг (175459,4 тис. грн.), Херсон (163609,2 тис. грн.). У той же час максимальні обсяги дотацій вирівнювання, наданих обласним бюджетам, у 2010 р. знаходились на рівні 420,8 - 803,4 млн грн.

Слід відмітити ще один аспект, який впливає на ефективність функціонування бюджетної системи України. На сьогоднішній день у вітчизняній фінансовій системі міжбюджетні трансферти виступають основними інструментами бюджетного регулювання. У той же час досвід розвинених країн свідчить про те, що, поряд із успішним використанням механізму міжбюджетних трансфертів у бюджетній системі держави доцільно застосовувати й інші фінансові інструменти міжбюджетних від - носин, такі як бюджетні позики та горизонтальні розрахунки.

Звуження міжбюджетних відносин лише до механізму міжбюджет- них трансфертів, основну частку яких займають дотації вирівнювання, обмежує гнучкість бюджетної системи та знижує ефективність її функціонування, що може проявлятися у наступному:

• вирівнювання фінансової спроможності бюджетів за рахунок між- бюджетних трансфертів спричинює незацікавленість органів місцевого самоврядування, з одного боку, раціонально використовувати надані бюджетні кошти, а по-друге, - нарощувати власну дохідну базу;

• механізм фінансового вирівнювання бюджетів за допомогою між- бюджетних трансфертів не може в повній мірі забезпечити справедливий перерозподіл фінансових ресурсів між адміністративно- територіальними одиницями та гарантувати рівний доступ громадян до суспільних послуг, оскільки не можуть бути враховані усі особливості розвитку регіону;

• використання лише механізму міжбюджетних трансфертів не може забезпечити збалансованість доходів і видатків бюджету протягом усього бюджетного періоду [22].

Нерівномірний характер процесів надходження коштів до бюджетів та виконання ними своїх фінансових зобов’язань за видатками, а також розбіжність даних процесів у часі, призводить до виникнення тимчасових касових розривів у бюджетах.

У такій ситуації виникає необхідність в оперативному бюджетному регулюванні з використанням більш гнучких, ніж міжбюджетні трансферти, інструментів. У світовій практиці організації міжбюджет- них відносин такими інструментами найчастіше виступають бюджетні позики - тимчасова передача коштів з одного бюджету іншому, що здійснюється на умовах строковості і платності, у зв’язку з часовою невідповідністю надходження доходів і здійснення видатків бюджету.

Втім Бюджетним кодексом України заборонено надання позик з одного бюджету іншому. Натомість, місцеві органи влади для покриття тимчасових касових розривів можуть використовувати короткострокові позики фінансово-кредитних установ. Крім того, щорічно законами України про Державний бюджет на відповідний рік передбачається можливість надання короткострокових позик з єдиного казначейського рахунку Державного казначейства України та визначається граничний обсяг таких позик.

Виникнення касового розриву в бюджетах і необхідність використання бюджетних позик, окрім об’єктивної розбіжності термінів отримання доходів та здійснення видатків, може бути зумовлено рядом інших причин, зокрема:

• затримки в отриманні доходів;

• нестабільність соціально-економічного розвитку;

• тимчасові фінансові труднощі в окремих регіонах;

• виникнення непередбачуваних видатків;

• зміна строків фінансування видатків та ін.

Крім того, використання механізму бюджетних позик дозволяє швидко реагувати та надавати фінансову підтримку бюджетам у разі виникнення форс-мажорних обставин або при різких змінах економічної кон’юнктури, що є особливо актуальним в умовах виникнення фінансових криз та підвищення потреби місцевих бюджетів у короткострокових фінансових ресурсах.

Таким чином, використання інструмента бюджетних позик підвищує гнучкість бюджетної системи та забезпечує своєчасність здійснення видатків на виконання бюджетних повноважень.

Про необхідність застосування такого інструмента міжбюджет- них відносин, як бюджетні позики, свідчить і значне зростання обсягів короткострокових позик, залучених до місцевих бюджетів з єдиного казначейського рахунку у 2009-2010 рр. (рис. 2.8).

Так, якщо у 2005-2008 рр. щорічний обсяг короткострокових позик, наданих з єдиного казначейського рахунку, знаходився в межах від 4,2 до 5,7 млрд грн., то у 2009 р. їх обсяг різко зріс і склав понад 20 млрд грн. Така тенденція збереглася і у 2010 р., зокрема за станом на 01.11.2010 обсяг наданих з єдиного казначейського рахунку короткострокових позик досяг майже 19,3 млрд грн.

Водночас існують і певні обмеження щодо використання інструменту бюджетних позик. Наприклад, їх застосування є неможливим для покриття дефіциту бюджету, тому в таких цілях використовуються дотації вирівнювання.

Джерело: дані Державного казначейства України (http://treasury.gov.ua).

Рис. 2.8. Динаміка короткострокових позик, наданих з єдиного казначейського рахунку за період з 2004 року по 01.11.2010, млн грн.

Таким чином, хоча бюджетні позики не є універсальним інструментом бюджетного регулювання, їх використання має важливе значення для підвищення ефективності функціонування бюджетної системи країни.

Варто звернути увагу на ще одну форму організації міжбюджет- них відносин, а саме взаємозалік або взаємні розрахунки між бюджетами. Останні виникають у ситуації, коли необхідно здійснити перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами вже після їх затвердження. Так, в процесі виконання бюджетів може відбутися зміна в розподілі окремих доходів чи видатків бюджетів, внаслідок чого виникає касовий розрив. Для усунення такого дисбалансу видатки одного бюджету покриваються за рахунок коштів іншого. Типовими причинами, які викликають необхідність здійснення взаємних розрахунків між бюджетами, є:

• зміна підпорядкованості бюджетних установ і відповідне переведення їх фінансування з одного бюджету до іншого;

• зміни в адміністративно-територіальному розподілі;

• зміна чинного законодавства, зокрема податкового, впродовж бюджетного періоду;

• несвоєчасне прийняття закону України про Державний бюджет на відповідний рік, або внесення змін до бюджету, що викликало змі- ни в нормативах процентних відрахувань або структури закріплених доходів;

• зміни у складі чи структурі видаткової частини бюджету.

Регулювання операцій зі взаєморозрахунків між бюджетами здійснюється на основі Наказу ДКУ “Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів” [111].

Зокрема, до операцій за взаємними розрахунками між бюджетами висуваються наступні вимоги:

• вони повинні проводитися виключно у грошовій формі, якщо інше не передбачено чинним законодавством;

• здійснюються між бюджетами різних рівнів, що безпосередньо пов’язані між собою ієрархічно;

• взаємні розрахунки між бюджетами повинні бути погашені до кінця бюджетного року.

Таким чином, міжбюджетні відносини виступають важливою складовою фінансової системи держави і сприяють забезпеченню рівномірного та пропорційного розвитку окремих адміністративно- територіальних одиниць. Діючий в державі механізм міжбюджетних відносин регламентується відповідними правовими нормами та формується під впливом багатьох чинників, зокрема визначається існуючим адміністративно-територіальним поділом і державним устроєм, а також прийнятими в країні принципами організації міжбюджетних відносин. Практична реалізація відносин між бюджетами забезпечується через окремі їх форми та види, основними з яких в Україні є дотації вирівнювання та субвенції.