АНАЛІЗ СВІТОВОГО ДОСВІДУ ОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ

Фінансове забезпечення міст чи інших адміністративно-територіальних утворень має вирішальне значення у їх розвитку та задоволенні економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших потреб місцевого населення.

Аналізуючи світовий досвід організації місцевих фінансів, варто звернути увагу на той історичний факт, що практично лише наприкінці XVIII - на початку XIX ст. у різних країнах почався активний процес формування місцевих органів влади та, відповідно, їх фінансів. При цьому безперечним був вплив вищеперерахованих теорій місцевого самоврядування та їх комбінацій на модель побудови системи місцевих фінансів в різних країнах.

Порівняльна характеристика теорій місцевого самоврядування та місцевих фінансів

Таблиця 1.7

Так, прикладом активного використання основних постулатів теорії природного права та громадської теорії місцевого самоврядування в процесі організації фінансів на місцевому рівні є такі країни, як Великобританія, США, а також інші англомовні країни.

Аналіз світових тенденцій у сфері організації місцевих фінансів неможливо розглядати окремо від існуючих моделей місцевого самоврядування. Практика і теорія організації муніципальних фінансів за століття свого існування налічує три ключові моделі: англосаксонську (англійську), континентальну (французьку), змішану (табл. 1.8).

Порівняльна характеристика моделей місцевого самоврядування

Таблиця 1.8

Що стосується англосаксонської моделі, то вона сформувалась в процесі поступового входження систем управління містами середньовічної Англії в державний механізм управління країною. На відміну від даної моделі, континентальна сформувалась внаслідок тривалих еволюційних процесів у сфері римської системи організації місцевих фінансів. Виділення даних моделей базується на принципах, що знаходяться в основі побудови відносин між місцевими органами та між владою місцевого рівня та центрального. Крім цього, ключовою основою виокремлення даних моделей є відмінність між правовими системами, відповідно англійською та французькою.

Отже, для таких країн, як Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія на даний момент часу характерна англосаксонська модель формування місцевого самоврядування в цілому та організації місцевих фінансів зокрема. Основними об’єднуючими характеристиками для даних держав у сфері побудови організаційної структури місцевого самоврядування є:

• значна автономія органів місцевого самоврядування стосовно держави;

• безпосереднє підпорядкування місцевих органів центральним відсутнє;

• наявність опосередкованих контролюючих органів, таких як судові установи та центральні міністерства;

• законодавством передбачено право територіальної громади обирати посадових осіб місцевого самоврядування.

Відносно протилежною за своєю економіко-правовою сутністю є модель організації місцевого самоврядування країн континентальної Європи, франкомовної Африки, Латинської Америки, Близького Сходу. Її основними відмінними рисами є:

• компоненти систем державного управління в країнах та місцевого самоврядування пов’язані тісними взаємозв’язками та взаємообу- мовлені;

• високий рівень централізації управління;

• наявність чітко вираженої вертикальної системи підпорядкування влади на міському рівні владі на центральному рівні;

• розгалужена мережа контролюючих органів.

Не потребує обґрунтування той факт, що існують у світі країни, система організації місцевих фінансів яких побудована шляхом використання різноманітних варіацій комбінації двох вищеперерахованих моделей. Прикладом застосування змішаного типу моделей організації діяльності інститутів місцевого самоврядування є такі країни, як Німеччина, Австрія, Російська Федерація, Японія.

Організація місцевих фінансів в кожній країні залежить від дер - жавного устрою і особливостей адміністративно-територіального поділу, а структура її бюджетної системи в цілому повторює структуру і взаємозв’язки між адміністративно-територіальними одиницями. Так, наприклад, в унітарних країнах бюджетна система обов’язково включає державний бюджет та численні місцеві бюджети, тоді як у федеративних країнах обов’язково присутні 3 ланки: федеральний бюджет, бюджети членів федерації та місцеві бюджети. Насправді ж, окрім зазначених основних ланок в сучасних бюджетних системах в структурі місцевих фінансів виділяється 2, а то і 3 окремі рівні. Таким чином, у більшості зарубіжних країн сформована три- або чотирирівнева бюджетна система. Чотирирівнева бюджетна система функціонує, наприклад, у Франції, і включає в себе бюджет центрального уряду та 3 рівні системи місцевого самоврядування - бюджети регіонів, департаментів і комун. Німеччина також має 4 рівні системи бюджетів: бюджет федерації, бюджети земель, округів та громад. Країнами з трирі- вневою бюджетною системою є, наприклад, Швеція, в якій формуються бюджети центрального уряду, ленів та комун; Японія, яка має окрім центрального бюджету бюджети префектур і муніципалітетів; Великобританія, бюджетна система якої включає центральний бюджет та бюджети графств і округів. [81].

Від форми державного устрою залежить не тільки специфіка структури бюджетної системи країни, але і особливості формування взаємозв’язків між окремими її рівнями, організація міжбюджетних відносин, визначення кола повноважень місцевих органів влади. Залежно від характеру взаємодії між рівнями бюджетної системи, ступеня автономії регіональних та місцевих органів влади в сучасній практиці міжурядових фінансових відносин виділяють 2 основні концепції їх організації: бюджетний федералізм і бюджетний унітаризм (рис. 1.8).

Рис. 1.8. Теоретичні концепції організації міжбюджетних відносин

Основна відмінність між даними концепціями полягає у механізмі забезпечення суспільних благ. Мається на увазі, що в загальній сукупності суспільних благ можна виокремити як загальнодержавні блага, так і ті, які мають відношення до певної географічної території чи певної групи громадян. Відповідно до засад бюджетного федералізму фінансування загальнодержавних благ, таких як оборона і забезпечення правопорядку, покладається на державний (федеральний бюджет), а інші громадські блага, починаючи з регіональних освітніх чи соціальних програм, і закінчуючи благоустроєм окремих міст і округів, підтримуються з відповідних регіональних і місцевих бюджетів. При цьому кожен суб’єкт місцевого самоврядування формує власний бюджет і діє в межах законодавства. Таким чином, основними принципами бюджетного федералізму є:

• чітке розмежування сфер діяльності та напрямків витрат між рівнями бюджетної системи;

• незалежні джерела фінансування бюджетів кожного рівня та самостійне прийняття рішення про напрямки використання коштів;

• рівноправність суб’єктів місцевого самоврядування у фінансових відносинах з центром;

• договірно-правові форми організації міжурядових відносин з активною роллю регіональної та місцевої влади [96].

Бюджетний федералізм якнайповніше відповідає необхідності суб’єктів федерації забезпечити свою автономію у формуванні і розподілі власних фінансових ресурсів, та водночас дозволяє забезпечити єдність загальнодержавних інтересів та інтересів населення, що проживає на окремих територіях суб’єктів федерації чи муніципальних утворень, тому дана концепція була покладена в основу побудови бюджетної системи федеративних країн.

Застосовувана модель бюджетного федералізму у кожній країні має свою специфіку, що визначається особливостями її історичного розвитку, сформованої політичної та економічної системи. Але в цілому залежно від ролі центральних органів влади у міжбюджетних відносинах і ступеня їх впливу можна виділити 2 типи моделей бюджетного федералізму - децентралізовані та кооперативні.

Децентралізована модель бюджетного федералізму характерна для США. При такій моделі організації міжурядових фінансових відносин забезпечується максимальна фіскальна автономія регіональних і місцевих бюджетів, яким надається можливість призначати податки та визначати умови їх стягнення, а також вони є вільними у здійсненні запозичень на фінансовому ринку. З іншого боку, співробітництво між різними рівнями влади є обмеженим, фінансове вирівнювання бюджетів є мінімальним, що призводить до дисбалансів у розвитку окремих територій.

При кооперативній моделі бюджетного федералізму, навпаки, зв’язки між рівнями бюджетної системи є сильними. Центральний уряд співпрацює з регіональними і місцевими бюджетами та сприяє забезпеченню єдиного рівня надання суспільних послуг на всій території країни. Така модель бюджетного федералізму притаманна багатьом федеративним країнам Європи, зокрема Німеччині та Австрії.

Моделі бюджетного федералізму можна розглядати і з точки зору механізмів закріплення доходів, зокрема податкових надходжень, за рівнями бюджетної системи. Відповідно до цього можна виділити моделі з повним і пайовим розподілом податкових надходжень, а також моделі з використаннями загальної податкової бази [96].

При повному розподілі податкових надходжень окремі податки законодавчо закріплюються за певними рівнями бюджетної системи і цілком надходять у відповідні бюджети. Пайовий розподіл податкових надходжень передбачає визначення і законодавче закріплення часток розподілу кожного податку між окремими рівнями бюджетної системи. Третя модель передбачає використання загальної бази оподаткування для всіх рівнів влади. При цьому загальна ставка оподаткування формується як сума ставок податку, встановлених окремо кожним рівнем влади.

На противагу бюджетному федералізму, бюджетний унітаризм базується на провідній ролі центральних органів управління та високому ступені їх впливу на органи місцевого самоврядування. Функціонування бюджетної системи на принципах бюджетного унітаризму покликано забезпечувати однаковий рівень надання суспіль - них благ на всій території держави. При цьому місцевим фінансам в цій системі відведена пасивна роль, а організація міжбюджетних відносин цілком визначається центральним урядом.

Слід зазначити, що застосування принципів бюджетного федералізму чи бюджетного унітаризму не є обумовленим винятково формою державного устрою. Наприклад, концепція бюджетного федералізму може бути застосована і до нефедеративних держав у випадку, якщо вони мають багаторівневу структуру управління із власними інститутами прийняття владних рішень на кожному з рівнів.

Починаючи з 70-х років минулого століття в багатьох унітарних країнах розпочався процес децентралізації, який включав розширення повноважень місцевих органів влади у сфері фінансово-бюджетних та міжбюджетних відносин.

Цьому процесу сприяло також прийняття у 1985 р. Європейської хартії про місцеве самоврядування, в основу якої покладено засади бюджетного федералізму. Одним із принципів, що отримав розвиток в даній хартії, є принцип субсидіарності. Він полягає в тому, що повноваження між рівнями бюджетної системи повинні розподілятися таким чином, щоб забезпечити найтіснішу взаємодію з громадянами, і максимально задовольнити їх потреби. За рівних умов перевага надається нижчим рівням влади, оскільки вони є ближчими до відповідної територіальної громади. Таким чином, у більшості країн до компетенції місцевого самоврядування віднесено фінансування витрат на соціальне обслуговування, дошкільну і середню освіту, охорону здоров’я, дорожнє господарство, благоустрій територій, комунальне господарство, економічну інфраструктуру. З іншого боку, органи місцевого самоврядування повинні формувати достатній обсяг фінансових ресурсів для виконання покладених на них функцій. Вони мають право отримувати власні фінансові ресурси за рахунок місцевих податків і можуть вільно ними розпоряджатися в межах своїх повноважень [44].

Таким чином, в процесі децентралізації в бюджетних системах багатьох унітарних країн почали застосовуватися принципи бюджетного федералізму. Це насамперед, проявилося у розмежуванні витрат між рівнями бюджетної системи, посиленні фіскальної автономії регіональних і місцевих бюджетів.

Результатом зазначених тенденцій у сфері місцевих фінансів та міжбюджетних відносин стало формування нового змішаного типу організації міжбюджетних фінансових відносин, який поєднав у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму (рис. 1.9).

Рис. 1.9. Формування змішаного типу організації міжбюджетних відносин.

Для багатьох розвинених країн характерним став саме змішаний тип міжбюджетних відносин. У той же час у кожній країні збереглися свої особливості організації місцевих фінансів, що створює певні труднощі у формалізації основних засад організації місцевих фінансів в зарубіжних країнах. Г. Х’юзом та С. Смітом [12] була запропонована класифікація країн ОЕСР, в якій вони враховували такі характеристики, як підходи до організації міжбюджетних відносин, особливості застосування принципів бюджетного федералізму, співвідношення функцій органів влади на різних рівнях бюджетної системи. В результаті 19 країн ОЕСР були розподілені у 4 групи, об’єднані за спільними ознаками організації місцевих фінансів. На нашу думку, класифікація, запропонована Г. Х’юзом та С. Смітом, є достатньо вичерпною і може бути застосована і до інших країн (табл. 1.9).

Таблиця 1.9

ТІ •• ^ • ••• •• •

Групування країн за особливостями організації їх місцевих фінансів, запропоноване Г. Х’юзом та С. Смітом

До першої групи Г. Х’юз та С. Сміт віднесли країни, в яких місцевим органам влади надана значна автономія. При цьому в цій групі представлені як федеративні країни (США, Канада, Австралія), так і унітарні (Японія, Великобританія).

В США органи влади штатів, муніципалітетів і округів є автономними у здійсненні своєї бюджетної та податкової політики, мають певну свободу дій у виборі джерел фінансування. Так, повноваженнями щодо введення власних податків наділені як федеральний уряд, органи управління штатів та територій, так і місцеві органи влади міст, округів тощо. Хоча встановлені і певні обмеження, як наприклад, необхідність отримання дозволу в органах управління штату для стягнення деяких видів податків муніципалітетами.

Основою доходної частини місцевих бюджетів США є податкові надходження. Втім, внаслідок значної децентралізації і самостійності місцевих бюджетів склад і структура їх податкових надходжень може мати суттєві відмінності. Зокрема, одним із факторів є різниця у встановлених ставках оподаткування.

Загалом найбільшим джерелом доходів місцевих бюджетів є податок на майно, який інакше називають податком на нерухомість або податком на власність. Він стягується з фізичних і юридичних осіб, які володіють землею (включаючи природні ресурси), житловими будинками, господарськими фермерськими спорудами, худобою, машинами. У деяких штатах не оподатковується особисте майно, а у більшості з них - звільнено від оподаткування нематеріальні активи.

Серед інших податкових надходжень штатів та муніципалітетів важливе місце займають: податок з продажу, прибутковий або муніципальний особистий податок, акцизи та екологічні податки.

Податок з продажу розподіляється між бюджетами штатів і бюджетами міст. Часто організація стягнення даного податку повністю покладається на органи управління штатом. У такому випадку штат визначає ставку оподаткування, стягує загальну суму податку і, вирахувавши витрати на стягнення, повертає частину, що залишилася, відповідному округу. Прийняття рішення про стягнення даного податку на території певного округу здійснюється його органом управління самостійно.

До акцизів, що стягуються місцевими адміністраціями, належать збори з певних товарних груп, а саме: тютюнових виробів, пального, спиртних напоїв, номерів в готелях і мотелях, деяких комунальних податків.

У великих містах, таких як Нью-Йорк, Лос-Анджелес, Новий Орлеан, Сіетл, вагомою дохідною складовою місцевих бюджетів (близько 40 %) є особистий муніципальний прибутковий податок. В інші місцеві бюджети, як правило, стягуються податок із заробленого доходу або податок з особистої власності.

Що стосується екологічних податків, то їх стягнення місцевими органами самоврядування пов’язано з необхідністю захисту навколишнього природного середовища від шкідливих викидів промислових підприємств. Податкові надходження від такого типу податків не забезпечують значного економічного ефекту, проте відіграють важливу суспільну роль.

Більшість податків є джерелом надходжень для різних рівнів бюджетної системи США. Узагальнена структура відрахувань податків в бюджети штатів і в бюджети місцевого самоврядування у 2007 р. наведена в табл. 1.10 [164].

Таблиця 1.10

Розподіл податкових надходжень між бюджетам штатів і місцевого самоврядування в США за видами податків у 2007 р., %

В структурі доходів місцевих бюджетів США вагому частку, а саме близько 20 %, мають неподаткові надходження, які включають доходи від власності, оренди чи продажу землі, природних ресурсів та ін., надходження штрафів, зборів, плати за використання місцевого транспорту, доріг, електроенергії тощо.

В цілому бюджети різних рівнів в США наділяються джерелами доходів, достатніми для забезпечення їх діяльності. У разі необхідності вони можуть здійснювати емісію боргових зобов’язань, зокрема це облігації штатів та муніципальні облігації, які знаходяться у вільному обігу на фінансовому ринку.

Місцеві бюджети отримують також і дотації з федерального бюджету та бюджету штату, хоча частка цих надходжень у структурі доходів місцевих бюджетів різна і в середньому складає близько 40 %. У бюджетах штатів частка федеральних субсидій не перевищує 20 %. Що стосується витратної частини місцевих бюджетів США, то слід відмітити, що значна децентралізація місцевих бюджетів передбачає розв’язання більшості проблем на місцевому рівні. Штати наділені правом на організацію економічного та культурного розвитку регіону. Вони здійснюють видатки на освіту, охорону здоров’я, забезпечення безпеки і правопорядку, боротьбу з безробіттям, будівництво об’єктів інфраструктури та інші [9, 59].

В Японії органам місцевого самоврядування також делеговано широке коло економічних функцій, таких як регламентація землекористування, політика у сфері зайнятості і трудових відносин, підтримка підприємництва, регулювання сільського господарства, відання об’єктами виробничої і соціальної інфраструктури.

Крім того, до повноважень місцевого самоуправління належить також соціальна сфера, у тому числі соціальне забезпечення, страхова медицина, культура і спорт.

У той же час, хоча на місцеві органи влади в Японії і покладено виконання багатьох економічних функцій, вони не характеризуються повною автономністю від центрального уряду. Це пов’язано із особливостями японської економіки в цілому і зокрема з побудовою її бюджетної системи. Так, більшість таких функцій, як освіта чи забезпечення громадської безпеки, виконуються за дорученням центрального уряду. За виконання даних функцій органи місцевого самоврядування мають звітувати перед відповідними центральними міністерствами та відомствами, виступаючи лише як виконавці державної політики в певній сфері. Характерним для Японії механізмом є також призначення місцевих керівників або тимчасове переміщення на посади службовців центрального апарату, що забезпечує здійснення керівництва через “персональні зв’язки”.

З іншого боку, залежність органів місцевого самоврядування від центрального апарату визначається і фінансовими чинниками. Незважаючи на те, що місцеві бюджети мають значні власні надходження, але внаслідок великого обсягу покладених на них функцій вони потребують фінансової допомоги з центрального бюджету.

Провідна роль в структурі доходів місцевих бюджетів Японії належить податковим надходженням. Власні податкові надходження разом із відрахуваннями від загальнодержавних податків складають до 60 % доходної частини місцевих бюджетів. У свою чергу, частка місцевих податків і зборів складає близько 40 %. Органи місцевого самоврядування в Японії обмежені в можливості встановлювати види місцевих податків і можуть тільки регулювати розмір ставок оподаткування у встановлених законом межах. Серед місцевих податків і зборів основним джерелом наповнення бюджету є прямі податки. До них належать прибутковий податок з юридичних осіб, надходження від якого отримують бюджети префектур та муніципалітетів, податок на підприємницьку діяльність, який надходить в бюджети префектур, прибуткові податки з фізичних осіб, податок на жителя, а також майнові податки.

Серед непрямих місцевих податків слід виокремити акцизи, у тому числі податки на бензин, тютюн, на бари і ресторани, на споживання газу та електроенергії.

Як уже зазначалося, вагоме значення у місцевих фінансах Японії займає система державних субсидій і дотацій. Префектури та муніципалітети отримують трансферти залежно від своєї фінансової спроможності таким чином, щоб громадянам забезпечувався певний набір суспільних послуг незалежно від фінансового стану органу місцевого самоврядування. Іншими словами, фінансова допомога місцевим бюджетам розподіляється залежно від їх витратних потреб. При цьому враховуються витрати на освіту, соціальне забезпечення, охорону громадського порядку, суспільні роботи, сприяння зайнятості, промисловість і економіку та розраховується норматив витрат - базові фінансові потреби стандартної території. Базові фінансові потреби реальних місцевих бюджетів визначаються шляхом коригування нормативного показника на ряд коефіцієнтів модифікацій.

Крім трансфертів, які надаються на безповоротній основі, застосовується також цільове державне кредитування органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети можуть поповнюватися і за рахунок розміщення боргових зобов’язань на фінансовому ринку.

До країн із високою бюджетною децентралізацією, за класифікацією Г. Х’юза та С. Сміта, належить також Великобританія. Місцеві фінанси є третьою з чотирьох ланок фінансової системи Великобританії. За рахунок бюджетів графств та округів (місцевих бюджетів), місцеві органи влади даної країни забезпечують комплексний соціально- економічний розвиток територій.

Для більш ґрунтовного аналізу та розуміння сутності побудови процесу організації місцевих фінансів Великобританії, звернемо увагу на структуру бюджетної системи даної країни, що протягом останніх 20 років майже не змінювалась. Так, державний бюджет та державні позабюджетні фонди у сукупності становлять близько 83 % всіх акумульованих державною фінансовою системою ресурсів, у той час як фінанси місцевих органів влади, а саме бюджети та позабюджетні фонди разом складають 11 % усіх фондів фінансової системи Великобританії. Майже 6 % складають фінанси корпорацій.

Що стосується організації місцевих фінансів Великобританії, то варто відзначити той факт, що місцева влада має чотири основні джерела доходів:

• субсидії центрального уряду;

• податок на житло;

• тарифи на рухоме майно: вартість рухомого майна переоцінюється кожні п’ять років. При цьому тарифи встановлюються центральним урядом Великобританії, а процес збору забезпечується та реалізується органами місцевої влади;

• різні збори і доходи від продажу ліцензій та ін.

При цьому близько 75 % витрат (за виключенням зборів та продажів) фінансується за рахунок урядових субсидій і тарифів на рухоме майно.

Привертає увагу те, що протягом останніх 20 років майже 30 % витрат бюджетної системи Великобританії складають витрати місцевих бюджетів, або 1/6 частину валового внутрішнього продукту країни. Як і в багатьох європейських країнах, в залежності від характеру використання бюджетних коштів та джерел їх фінансування витрати місцевих бюджетів Великобританії виокремлюються відповідно у 2 групи: поточні та капітальні.

До групи поточних належать витрати на утримання суду, поліції, деяка частина витрат на охорону здоров’я, витрати на обслуговування державного боргу, експлуатацію житлово-комунального господарства, місцевого транспорту, охорону навколишнього середовища. Слід відмітити, що дана група витрат фінансується за рахунок місцевих прибутків, а також субсидій із державного бюджету. За обсягами фінансування найбільш суттєвими статтями місцевого бюджету є освіта, соціальні послуги, охорона оточуючого середовища, закон і правопорядок, дороги і транспорт.

Відмінною характерною рисою процесу організації місцевих фінансів у Великобританії є те, що в умовах науково-технічної революції за останні двадцять років постійно збільшуються обсяги фінансування витрат на професійну освіту та перепідготовку кадрів. Так, з місцевих бюджетів направляється 85 % всіх видатків на освіту, при цьому в структурі поточних витрат місцевих бюджетів найзначнішою статтею є асигнування саме на освіту - близько 40 %.

Що стосується фінансування капітальних витрат, то вони включають інвестиції на житлове будівництво, а також будівництво шкіл, лікарень, шляхів та покриваються в значній мірі за рахунок державних позик.

Другу групу складають Скандинавські країни. Особливостями даних країн є специфічна система соціального страхування, пряма участь держави у вирішенні усіх соціально-економічних питань. Вагому роль у фінансуванні соціальних витрат відіграють місцеві бюджети. Розглянемо особливості побудови місцевих фінансів цих країн на прикладі Швеції.

Місцеві фінанси Швеції представлені 2 рівнями місцевої влади: лени (губернії) та комуни. Функції ленів та комун чітко розподілені та мають різні джерела формування фінансових ресурсів. Основними функціями ленів є організація охорони здоров’я, забезпечення медичного обслуговування, у тому числі система підготовки медичного персоналу в медичних установах, створення медичних закладів, проведення щеплень, здійснення виплат в разі тимчасової непрацездатності, допомога людям похилого віку. Крім охорони здоров’я, на рівні ленів здійснюється організація енергопостачання, громадського транспорту між комунами, утримання доріг.

До функцій комун належать усі соціальні питання, дошкільна і середня освіта, дозвілля і культура, а також усі питання, що безпосередньо стосуються жителів комун: організація охорони навколишнього середовища, цивільна оборона, громадський транспорт, організація пожежної безпеки та рятувальної служби, забезпечення водопостачання, тепло- і енергозабезпечення, житлове будівництво та інші.

Основним джерелом надходжень ленів та комун є податки та державні субсидії. Серед податкових надходжень слід відзначити прибутковий податок, податок з капіталу, податок на майно фізичних осіб. Важливе місце займає система вирівнювання доходів ленів і комун за рахунок державних субсидій.

Характерним у функціонуванні органів місцевого самоврядування Швеції є незалежність у прийнятті управлінських рішень в межах законодавства [87].

Серед країн третьої групи, місцеві бюджети яких характеризуються високим рівнем автономії у поєднанні з існуванням тісних між- бюджетних взаємозв’язків, розглянемо особливості організації місцевих фінансів Німеччини.

Місцеві фінанси та, відповідно, місцевий бюджет Німеччини є одним з рівнів гарантійного захисту фінансової самостійності общин. Основними джерелами формування місцевих фінансів є:

• публічно-правові джерела, тобто податкові надходження, збори та внески, що у сукупності становлять майже 60 % від доходів місцевого бюджету;

• надходження від бюджетів земель, а саме відрахування від земельних податків та трансферти, що складають до 15 % від місцевих доходів;

• приватно-правові джерела: дана група включає надходження від управління власністю, відсотки від наданих державних (місцевих) кредитів тощо.

Фінанси земель та общин займають важливе місце у фінансовій системі Німеччини. Питома вага бюджетних коштів земель та общин в загальному обсязі аналізованої країни протягом останніх п’яти років складала понад 20 %. Безперечно відмінним в організації місцевих фінансів Німеччини є розподіл витрат, що мають фінансуватись за рахунок саме фінансів міст (общин, земель):

• землі та общини несуть майже 100 % загальнодержавних витрат на комунальне господарство, установи освіти або охорону здоров’я;

• більше 89 % всіх витрат на транспорт, дорожнє або житлове господарство;

• майже три чверті витрат на утримання державного апарату;

• понад 40 % витрат з управління державним боргом.

Варто звернути увагу на те, що бюджети місцевого рівня в Німеччині на практиці складаються з двох частин, і за своєю структурою така побудова є аналогічною організації місцевих бюджетів у європейських країнах. Так, умовно їх називають бюджетом поточних видатків та бюджетом розвитку. При цьому грошові ресурси даних бюджетів формуються та витрачаються незалежно один від одного, а бюджет розвитку на практиці може значно перевищувати бюджет поточних видатків. Варто звернути увагу на те, що до бюджету поточних видатків належать всі поточні витрати, пов’язані з процесами забезпечення соціально-економічного розвитку общин (витрати на кадрове забезпечення, поточні матеріальні витрати, соціальні послуги, відсотки за місцевим боргом). При цьому даний бюджет складає, як правило, дві третини від загального обсягу бюджетних коштів. Що стосується бюджету розвитку, то він за своїм сутнісним змістом не є бюджетом розвитку общин в прямому сенсі, та й формується лише за ініціативних рішень органів місцевої влади. Витрати з даного бюджету спрямовуються лише на капітальну розбудову общин та придбання нерухомості.

Відмінною характеристикою місцевих бюджетів в Німеччині є їх хронічна дефіцитність, обтяженість постійними боргами, особливо у громад. Однією з головних причин погіршення фінансового стану місцевих бюджетів Німеччини є накопичення за останні двадцять років значного обсягу позикових коштів, що залучались та продовжують використовуватись на покриття бюджетних дефіцитів і фінансування капіталовкладень. Дані тенденції лише підсилюють зростання місцевої заборгованості. Зростання витрат бюджетів земель та общин не супроводжується розширенням їх прибуткової бази, у зв’язку з чим питома вага власних джерел доходів знижується і збільшується частка дотацій з вищої ланки бюджетної системи. Відповідно, зростає обсяг позикових операцій місцевих органів влади, що зрештою призводить до посилення дефіцитності цих бюджетів.

Однією з особливостей системи організації місцевих фінансів є система горизонтального або міжземельного вирівнювання: усередині земель, а також між громадами, що входять до їх складу. В основі системи лежить базовий принцип вирівнювання податкових доходів на душу населення. У країні передбачено чотири базові форми фінансового вирівнювання. Перше, вертикальне фінансове вирівнювання, являє собою розподіл податкових надходжень між державою (федерацією) і землями. Друге, вертикальне фінансове вирівнювання - це перерозподіл надходжень до федерального бюджету між усіма або окремими землями. Перше вирівнювання являє собою розподіл усіх податкових надходжень між землями, а друге - перерозподіл даних надходжень між землями. Наявність даних форм вирівнювання забезпечує соціалізацію бюджетної політики.

Процедура розрахунку трансфертів у Німеччині наступна: визначається податковий потенціал кожної землі (сума податкових надходжень скорегована на щільність населення і рівень урбанізації); розраховується стандартний податковий потенціал, який відповідає конкретній землі; якщо різниця між реальним показником і стандартним є від’ємною, земля отримує грант за рахунок тих земель, податковий потенціал яких вище за середній. Метою зазначеної системи вирівнювання є збільшення доходів фінансово слабких земель до рівня 95 % від середнього рівня податкових надходжень на душу населення по всіх землях у цілому.

В четверту групу входять більшість країн Південної та Західної Європи, зокрема Бельгія, Франція, Греція, Італія, Португалія, Іспанія та інші. У цю ж групу можуть бути віднесені країни Східної Європи, наприклад, Польща. Для усіх цих країн характерна низька частка власних доходів місцевих бюджетів і відповідно значна їх фінансова залежність від центрального бюджету. При цьому всі країни характеризуються різним ступенем децентралізації місцевих фінансів. Наприклад, у Франції місцевому самоврядуванню делеговано значне коло економічних, соціальних і інших функцій, але при цьому кошти, що отримуються у вигляді субсидій з державного бюджету, складають не менше третини надходжень місцевих бюджетів. Приблизно таку ж частку займають державні субсидії в структурі надходжень місцевих бюджетів Іспанії. У Польщі ж частка трансфертів з вищестоящих бюджетів досягає навіть 60 %. Розглянемо особливості організації місцевих фінансів цих країн більш детально.

У Франції децентралізація місцевих фінансів була забезпечена проведенням довгострокової реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, розпочатої у 1982 р. В результаті цієї реформи в системі місцевого самоврядування було виділено 3 рівні - регіони, департаменти і комуни. Комуни є найменшою територіальною одиницею і мають невелику кількість населення. Кожна із зазначених одиниць адміністративного поділу формує свій бюджет.

Результатом проведення реформи стало також надання значних бюджетних повноважень місцевим органам самоврядування усіх рівнів. Наприклад, вони отримали право впроваджувати місцеві податки і збори, а також надавати пільги зі сплати тих податків, які надходять у місцевий бюджет. Оскільки ставки місцевих податків визначаються органами місцевого самоврядування самостійно, то це створює певні відмінності у організації місцевих фінансів різних адміністративно- територіальних одиниць. При цьому найчастіше розмір ставок оподаткування обернено пропорційний ВВП на душу населення (тобто в районах з біднішим населенням податковий тягар є більшим).

Основною складовою надходжень місцевих бюджетів Франції є податкові надходження (більше половини доходів місцевих бюдже - тів). При цьому найбільша частка належить прямим податкам. Серед них найважливішими є наступні: професійний податок, податок на житло, податок на забудовані землі та податок на незабудовані землі.

Професійний податок сплачують юридичні та фізичні особи, які постійно здійснюють професійну діяльність не за наймом. Для розрахунку даного податку використовуються такі дані, як: орендна вартість нерухомості, що використовується платником податку в цілях його професійної діяльності; заробітна плата, виплачувана найманим працівникам платника податку; розмір отриманого ним доходу; вартість використовуваного обладнання.

Податок на житло стягується як із власників житла, так і з орендарів. При цьому встановлюється ряд пільгових ставок оподаткування для малозабезпечених верств населення. Надходження від цього податку розподіляються між трьома рівнями місцевих бюджетів, але найбільша його частка надходить до бюджетів комун.

Серед непрямих податків слід відзначити платежі за реєстрацію технічного паспорта на автомобіль, які забезпечують трохи більше половини надходжень від непрямих податків до бюджетів регіонів.

Що стосується доходів від муніципальної власності, які включають доходи від передачі майна в оренду, доходи від підприємницької діяльності тощо, то їх частка в загальній структурі надходжень є незначною і складає близько 2-3 %.

Як уже зазначалося, важливою складовою надходжень місцевих бюджетів є кошти, що отримуються у вигляді дотацій, вони складають не менше третини усіх надходжень. Особливістю фінансової системи Франції є використання глобальної (єдиної) дотації функціонування. Насправді, дана дотація, незважаючи на назву, не є єдиною виплатою, а включає в себе групу різних виплат. Вона формується з відрахувань від податку на додану вартість і виплачується бюджетам комун та департаментів. Глобальна дотація функціонування включає базову дотацію, дотацію вирівнювання і компенсаційну дотацію.

При розрахунку розміру дотацій місцевим бюджетам враховуються такі фактори, як: кількість населення визначеної територіальної одиниці та видатки на душу населення, податковий потенціал та податкове навантаження, а також інші показники. Так, при визначенні обсягу базової дотації основним показником є кількість населення, відповідно до якого використовується певний коригуючий коефіцієнт.

Метою надання дотації вирівнювання є зближення фінансових можливостей окремих територіальних одиниць, тому основним показником, який враховується при її обчисленні, є податковий потенціал.

Що стосується компенсаційної дотації, то вона враховує особливі витрати комун. Ключовими показниками при її розрахунку виступають кількість дітей шкільного віку, масштаби дорожнього господарства, кількість соціальних квартир. Компенсаційна дотація використовується органами місцевого самоврядування на підтримку освіти, дорожнього господарства, утримання соціальних квартир.

Окрім основної дотації на функціонування, місцеві бюджети також отримують різноманітні компенсації, призначення яких - покриття витрат органів місцевого самоврядування на виконання делегованих повноважень, які з’явились внаслідок посилення децентралізації. До таких компенсацій належать компенсації на підтримку інвестиційних витрат, витрат на шкільну освіту та професійну підготовку тощо.

Витратна частина місцевих бюджетів також значним чином обумовлена бюджетною децентралізацією. Так, наприклад, більше половини бюджетних інвестицій здійснюється саме з місцевих бюджетів. Що стосується поточних витрат місцевих бюджетів у Франції, то більше третини з них припадає на адміністративно-поліцейський апарат, ще третина використовується для фінансування освіти, охорони здоров’я, культури, решта витрат йде на утримання місцевого господарства.

Що стосується основних аспектів організації місцевих фінансів в Іспанії, то варто відзначити наступні джерела грошових ресурсів, що є в розпорядженні органів місцевого самоврядування:

• надходження від муніципальної власності, а також від інших операцій в рамках приватного права;

• місцеві збори та спеціальні податки;

• питома вага фінансових ресурсів держави та автономії;

• субсидії;

• грошові кошти, отримані від публічних продажів;

• фінансові результати від кредитних операцій;

• фінансові санкції, що знаходяться в компетенції місцевих органів;

• інші надходження публічного характеру.

Головним джерелом грошових надходжень місцевих бюджетів є місцеві податки, що становлять 32,4 % всіх надходжень. Другим великим джерелом надходжень до місцевого бюджету (окрім системи місцевих зборів і податків) є надходження з бюджету держави і автономій, які складають 28,8 % місцевих бюджетів.

Однією з відмінних рис в організації місцевих фінансів Іспанії є, хоч і дещо обмежене, проте право здійснювати місцевими органами довгострокові та короткострокові кредитні операції, а також фінансові операції, пов’язані з ризиками процентних ставок і обмінних курсів. З іншого боку, існують законодавчі обмеження щодо залучення кредитних ресурсів місцевими органами, а тому можна констатувати, що фінансова свобода місцевих адміністрацій обмежена законом в частині втручання держави і автономій в питаннях кредитних операцій, що здійснюються місцевими органами управління. Дані законодавчі обмеження є безпосереднім стимулом для місцевих органів Іспанії адекватно та ефективно використовувати фінансову свободу.

Проведемо аналіз основних характеристик процесу організації місцевих фінансів в Польщі. Доходи бюджетних одиниць місцевого самоврядування даної країни визначаються окремими внутрішніми положеннями, але відмінної рисою усіх їх є значна частка державних трансфертів, що перевищує половину всіх надходжень. Іншою важливою дохідною складовою є місцеві податки, частка яких в середньому становить 21 %. Видатки бюджетів одиниць місцевого самоврядування призначаються лише на реалізацію спеціальних завдань, визначених як:

• власні завдання одиниць місцевого самоврядування;

• завдання урядової адміністрації та інші завдання, доручені одиницям місцевого самоврядування згідно з місцевими положеннями;

• завдання, взяті одиницями місцевого самоврядування для реалізації на основі угоди або за згодою;

• завдання, реалізація яких потребує скоординованих дій між декількома одиницями місцевого самоврядування;

• матеріальна або фінансова допомога іншим одиницям місцевого самоврядування, визначена керівним органом одиниці місцевого самоврядування.

Різниця між доходами та видатками бюджету одиниці місцевого самоврядування складає профіцит бюджету або дефіцит. При цьому дефіцит місцевого бюджету може бути покритий лише за рахунок ни- жчеперерахованих джерел грошових коштів:

• надходжень від продажу цінних паперів, емітованих місцевими органами;

• кредитів, взятих у банках країни;

• позик;

• надходжень від приватизації майна одиниці місцевого самоврядування;

• профіциту бюджету одиниці місцевого самоврядування.

Існують законодавчо встановлені обмеження щодо сукупної суми боргу одиниці місцевого самоврядування, зокрема обсяг не може перевищувати 60 % доходів цієї одиниці в бюджетному році.

Варто відзначити наявність у бюджеті одиниці місцевого самоврядування можливості сформувати кошти у два види резервів: цільові та загальний. Перші створюються для видатків, деталізація яких на позиції бюджетної класифікації не може бути виконана у період складання бюджету. Сума цільових резервів не може складати більше 5 % видатків бюджету. У свою чергу, загальний резерв одиниці місцевого самоврядування не може бути вищим за 1 % видатків бюджету. З бюджету одиниці місцевого самоврядування можуть бути виділені предметні дотації для бюджетних закладів і допоміжних господарств, які розраховуються за окремими ставками. Крім цього, з бюджету такого роду можуть надаватися виключно іменні дотації визначеним громадським суб’єктам і лише на громадські цілі, пов’язані з реалізацією завдань визначеного рівня місцевого самоврядування.

Узагальнено порівняльна характеристика повноважень органів місцевого самоврядування в деяких зарубіжних країнах наведена в додатку В.

Підсумовуючи проведену нами загальну характеристику місцевих фінансів у деяких зарубіжних країнах, можна відзначити спільну для всіх їх рису, а саме: основними джерелами доходів місцевих бюджетів, як основних фондів фінансових ресурсів на місцевому рівні, є податкові надходження та міжбюджетні трансферти. Водночас співвідношення між цими двома основними групами доходів значно відрізняється в розрізі окремих країн (рис. 1.10).

На рис. 1.10 аналізовані країни розподілені в 4 групи, що розглядалися вище. Участь держави у місцевих бюджетах шляхом надання трансфертів відрізняється навіть в межах кожної виділеної групи країн. Наприклад, в першій групі представлені країни, в яких місцевим бюджетам надана самостійність у прийнятті рішень та розв’язанні більшості місцевих завдань. У цій же групі знаходиться Великобританія зі значним переважанням частки трансфертів держави у складі доходів місцевих бюджетів, але усі трансферти місцевим бюджетам у Великобританії мають нецільовий характер (дотації), і органи місцевого самоврядування дійсно є автономними у розпорядженні даними коштами.

Розглядаючи закордонний досвід організації місцевих фінансів, можна сказати, що значимість останніх у фінансових системах окремих країн може суттєво відрізнятися. Тому доцільним є аналіз груп країн в залежності від рівня муніципальних витрат у ВВП країни та в сукупних державних витратах. Не потребує доведення той факт, що через місцеві фінанси здійснюється процес розподілу та перерозподілу значної частини валового внутрішнього продукту будь-якої країни. Тому на основі аналізу аналітичних звітів експертів Робочого комітету з місцевих та регіональних органів влади Ради Європи проведемо групування країн в залежності від вищезазначених показників (табл. 1.11).

Рис. 1.10. Співвідношення податкових доходів та трансфертів в бюджетах місцевих органів влади зарубіжних країн у 2006 р.

(Джерело: OECD [166])

Таблиця 1.11

Групи країн за рівнем муніципальних витрат у ВВП та у сукупних державних витратах

Закономірною є тенденція щодо країн з високими показниками місцевих фінансів. Адже, чим більша частка муніципальних витрат у сукупних державних витратах країни, тим, відповідно, більша частина ВВП буде перерозподілятись через місцеві централізовані та децентралізовані фонди грошових ресурсів. Підтвердженням даного факту є Швеція, рівень муніципальних витрат у ВВП якої протягом останніх п’яти років коливається в межах 24-25 %, і, відповідно, питома вага муніципальних витрат у загальній сумі державних витрат - в межах 36-37 %; Норвегія - відповідно 19 % та 60 %; Данія - 20 % та 32 %.

Перерозподіляючи валовий внутрішній продукт, місцеві органи влади відповідних країн безпосередньо втручаються в процес соціально-економічного відтворення. І чим більший даний показник, тим більшу увагу держава приділяє розвитку економіки та соціальної сфери на місцях, а вже від політики місцевих органів окремої країни залежатиме ефективність та дієвість прийнятих тактичних та оперативних управлінських рішень щодо вектора такого розвитку.

Аналізуючи витратну складову місцевих фінансів у загальних державних витратах, доцільно провести її порівняння і з відповідним показником частки доходів органів місцевого самоврядування, зокрема податкових доходів, у загальному обсязі податкових надходжень держави (рис. 1.11). Дані показники характеризують рівень децентралізації місцевих бюджетів за доходами і витратами.

Рис. 1.11. Рівень децентралізації місцевих бюджетів в країнах ОЕСР у 2004 р. (Джерело: National Accounts of OECD countries, 2005 [163])

Аналіз показує, що рівень децентралізації місцевих бюджетів як за доходами, так і за витратами, у країнах ОЕСР значно відрізняється. Найменша децентралізація місцевих бюджетів серед аналізованих країн характерна для Греції та Португалії, а найвища - для Канади, Данії, США. Слід відмітити, що частка муніципальних витрат у загальних державних витратах коливається в межах від 5,5 до 61,5 %, тоді як частка податкових доходів муніципальних органів у податкових доходах держави знаходиться в межах від 4 до 52 %. Інакше кажучи, в усіх аналізованих країнах частка державних витрат, що має фінансуватися з місцевих бюджетів, перевищує відповідну частку доходів місцевих бюджетів у загальних податкових доходах держави. Це означає недостатність власної фінансової бази органів місцевого самоврядування для виконання делегованим їм повноважень та необхідність їх субсидування в усіх аналізованих країнах. Графічно це характеризується тим, що усі точки, які відповідають певним рівням децентралізації місцевих бюджетів за доходами і видатками, знаходяться на рисунку нижче бісектриси. Точки на бісектрисі відповідають рівним значенням показників муніципальних доходів і витрат. Чим ближче до бісектриси знаходяться точки, тим більшою є відповідність між рівнями податкових доходів і витрат місцевих бюджетів. Наприклад, в Греції частка муніципальних витрат у загальних державних витратах складає 5,5 %, а частка податкових доходів муніципальних органів у податкових доходах держави - близько 4 %, а в Данії майже 60 % витрат відповідає лише 36 % власних податкових доходів.