7.5. Механизм интеграции

Анализ опыта ЕС позволяет сделать еще один вывод: сообщество, возможно, не продвинулось бы и вполовину, если бы его развитие не обеспечивалось системой политических, правовых, судебных, административных и финансовых механизмов.

Система механизмов, сложившаяся в процессе развития ЕС, основана на некоторых общих принципах, свойственных западной политической системе в целом, но в своих конкретных формах существенно отличается от национальных систем. Характерные черты системы политических, правовых, судебных, административных и финансовых механизмов следующие:

• сочетание институтов двух типов: межгосударственных и типа, госу- пред- незави- своих спо- отдель-

наднациональных. Лица, входящие в органы первого действуют в качестве официальных представителей дарств-членов. Члены институтов второго типа также лагаются каждым государством, но действуют как

инструкциями формирования интересами

симые лица, не связанные никакими правительств. Такой двойной принцип собствует поддержанию баланса между ных государств-членов и интересами ЕС в целом; гибкое разделение компетенций между институтами ЕС и национальными правительствами. Можно выделить три

основных варианта разделения компетенций: сферы, в

которых осуществляется общая политика на уровне ЕС (аграрная, торговая и т. д.); сферы смешанной компетенции, где за отдельные направления или группы вопросов отвечают органы ЕС, а остальные по-прежнему находятся в ведении национальных правительств (региональная, социальная и т. д.); сферы, в которых функции ЕС ограни- чиваются координацией действий государств-членов и

выработкой рекомендаций (макроэкономическая, поли

тика в области окружающей среды и т. д.);

многообразие типов принимаемых решений — от регламентов и директив, обязательных для исполнения национальными правительствами и всеми участниками интеграции, до заключений, имеющих рекомендательный характер;

примат права ЕС над национальным правом государств-членов в пределах, определяемых содержанием основополагающих договоров.

Источником права ЕС являются прежде всего три договора, учредившие Европейские сообщества, ЕЕА и Договор о Европейском союзе, а также договоры о присоединении к ЕС новых государств-членов.

В организационной структуре ЕС нашел отражение традиционный для западной политической системы принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной функций, хотя опять-таки в очень своеобразных формах.

Отступая от порядка, в котором перечислены институты Союза, начнем их характеристику с Европейского совета, созданного в 1974 г. Совет, принимающий решения по ключевым вопросам жизни ЕС, созывается на уровне глав государств и правительств по меньшей мере дважды в год. Решения Совета не имеют обязательной силы, однако они дают политические импульсы развитию ЕС и определяют основные ориентиры, в соответствии с которыми действуют Комиссия и Совет министров. Именно на заседаниях Европейского совета были приняты такие стратегические политические решения, как

создание ЕВС, завершение строительства ЕВР, учреждение ЕС, расширение ЕС и т. д.

Совет Союза — орган принятия решений. Он собирается на уровне министров национальных правительств, в связи с чем иногда именуется Советом министров. Однако в отличие от национальных советов министров он выполняет законодательные функции; его решения, имеющие обязательную силу, образуют

вместе с основополагающими договорами право ЕС (или комму- нитарное право). Другое отличие состоит в том, что Совет Союза не имеет постоянного состава. Фактически существует множество советов, состав которых зависит от сферы деятельности, к которой относится рассматриваемый вопрос: Совет министров экономики, Совет министров сельского хозяйства, Совет министров иностранных дел и т. д. Но именно здесь представители стран—членов ЕС защищают свои национальные интересы.

Уникальным институтом является Европейская комиссия, пли Комиссия европейских сообществ (КЕС), имеющая наднациональный характер. Именно на нее приходится львиная доля повседневной рутинной работы, которая выполняется многими тысячами функционеров во всех областях деятельности, переданных на уровень Сообщества. Главное в работе КЕС — подготовка решений и их исполнение, включая контроль над тем, как они исполняются национальными органами. Комиссия управляет финансами ЕС — бюджетом и структурными фондами.

занятости и социальной проблематики, научных исследований и здравоохранения, статистики, образования и культуры.

Европейский парламент (ЕП) — представительный орган, избираемый с 1979 г. прямым всеобщим голосованием граждан всех государств-членов один раз в пять лет (до этого депутаты ЕП избирались национальными парламентами). Европарла-

мент — главный демократический форум народов, объединившихся в ЕС. Со временем функции ЕП расширялись, ныне он осуществляет широкий контроль за деятельностью Комиссии, располагая, в частности, правом вынесения ей вотума недоверия, утверждает бюджет ЕС и отчет о его исполнении, участвует в процессах выработки и принятия новых законодательных актов, запрашивает и выслушивает Совет и Комиссию по различным вопросам их деятельности. Его одобрение обязательно при заключении договоров о вступлении новых членов в ЕС и соглашений ЕС с третьими странами.

Уникальную роль играет Европейский суд. Он призван обеспечивать единообразное толкование законодательства ЕС и его примат над национальными законодательствами в пределах юрисдикции, установленной основополагающими договорами.

В соответствии с этим он рассматривает и регулирует разногласия между государствами-членами, между ними и ЕС, между институтами ЕС, наконец, между ЕС и физическими либо юридическими лицами. Он также дает заключения по международным соглашениям и предварительным слушаниям дел, переданных ему национальными судами. Главным в работе Европейского суда является обеспечение применения прав.

Институциональная система ЕС не имеет исторических аналогов. Западные правоведы подчас называют ее "юридическим кошмаром", имея в виду то, что ЕС сочетает черты классической международной организации и государства двух типов — федеративного и конфедеративного. Создавая и на ходу реконструируя эту систему, участники ЕС руководствовались не доктри- нальным и зачастую даже не политическим, а функциональным подходом, т.

Едкие и ничего и никому не спускающие западные журналисты давно избрали своей мишенью "брюссельских еврокра- тов". Действительно, громоздкая бюрократическая машина ЕС, в которой заняты 25 тыс. человек, действует со скрипом, и ей свойственны все черты современной бюрократии. Тем не менее сложность этой организационной структуры обусловлена необходимостью согласования интересов как государств, так и различных социальных или профессиональных групп; она

создана с учетом асимметричности интеграционных процессов, более развитых или динамичных в одних областях экономической, социальной и политической жизни, неразвитых или замедленных — в других. В итоге эта, казалось бы, немыслимая гибридная система выдержала не одни заморозки, живет и приносит увесистые плоды.

Особо следует сказать о таком "механизме" интеграции, как мобилизация общественной поддержки строительству объеди

ненной Европы. Ведущую роль в этом сыграли наиболее влиятельные политические партии — социал-демократические, хрис- тианско-демократические, либеральные и консервативные, ко

дежь, вступая ние считать себя не только немцами, ми или итальянцами, но прежде всего европейцами.

торые, за редким исключением, активно поддерживали курс на интеграцию. Таковы же были позиции большинства профсоюзов, всех предпринимательских объединений, а также подавляющей части средств массовой информации, деятелей науки и культуры. Способствовало этому и само Сообщество. Моло- в рабочий возраст, все больше проявляет жела-

французами, бельгийца-