<<
>>

§2. Законодательство о муниципальном кредите

Переход России к рыночной экономике и реформирование федеративных отношений обусловили объективные предпосылки к новому нормативно-правовому регулированию местного самоуправления и муниципального финансового рынка.

Рынок - сложное многофункциональное комплексное образование, включающее, с одной стороны, рынок товаров и услуг, с другой - рынок ресурсов. Взаимодействие этих рынков определяет национальный экономический механизм. Этот механизм имеет кредитный характер1. Не случайно первым в начавшей свое обособление России стало развиваться банковское законодательство: Закон РСФСР от 02 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» и Закон РСФСР от 02 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[70] [71].

Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется нормативными правовыми актами трех уровней: федерального, регионального и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, местное самоуправление является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой - установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Становление местного самоуправления в новых политических и экономических условиях требовало законодательного обоснования всего комплекса вопросов, связанных с организацией муниципального хозяйства, реформированием местной власти и ее финансовой обеспеченностью. Переходный к рыночным отношениям период развития муниципального кредита можно разделить на два этапа. Первый (с 1991 по 1995 год) характеризуется как начальный этап в формировании основ местного самоуправления, выступавшего в кредитных отношениях на правах местных органов государственной власти. Второй этап (с 1995 года) - закрепление местного самоуправления Конституцией РФ и имущественное обособление муниципальных образований, имеющее результатом выделение кредитных отношений с участием муниципальных образований из системы государственного кредита.

Также этот этап характеризуется расширением спектра кредитных отношений, образующих муниципальный кредит.

Законодательной основой зарождающегося местного самоуправления стал Закон РСФСР от 06 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"1, согласно которому органы местного самоуправления получили возможность вступать в кредитные отношения. Среди финансовых ресурсов местного самоуправления, формируемых из бюджетных и внебюджетных средств, были выделены и кредитные ресурсы. Органам местного самоуправления было дано право пользоваться на договорных началах кредитами, выпускать местные займы для развития социальной и производственной инфраструктуры, создавать целевые фонды и передавать их любому банку в качестве ресурсов кредитования целевых программ.

Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 "Об инвестиционной

•у

деятельности в РСФСР" в составе субъектов инвестиционной деятельности, осуществляющих вложение собственных, заемных или привлеченных денежных ресурсов в форме инвестиций и обеспечивающих их целевое использование, указал и органы, уполномоченные управлять муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления фигурируют также среди пользователей объектами инвестиционной деятельности. Инвестору предоставлялось право передавать по договору (контракту) свои правомочия по инвестициям и их результатам гражданам, юридическим лицам, государственным и муниципальным органам в [72] [73]

установленном законом порядке (п. 4 ст. 5). Муниципальные образования в качестве инвестора приобрели право выступать в роли вкладчиков, заказчиков, кредиторов и покупателей, а также выполнять функции любого другого участника инвестиционной деятельности. Органы местного самоуправления получили возможность формировать инвестиционные программы, управлять инвестиционными процессами на местах, вводить налоговые льготы.

Вместе с тем, в соответствии с Конституцией РСФСР бюджетная система того периода структурно формировалась в виде звеньев, представлявших собой бюджеты только государственных уровней1.

О муниципальных бюджетах Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" не упоминал[74] [75].

Закон РСФСР от 20 декабря 1991 г. № 2071-1 "Об инвестиционном налоговом кредите"[76] впервые применил кредитный механизм к налоговым отношениям. Статья 1 закона определяла инвестиционный налоговый кредит как отсрочку налогового платежа, предоставляемую предприятиям органами государственной власти или налоговыми органами в порядке и на условиях, установленных этим законом. В редакцию данного закона Законом РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1 внесены дополнения о целевых налоговых льготах. Местные Советы народных депутатов могли предоставлять на основе налоговых соглашений в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты, предприятиям любых организационноправовых форм и форм собственности целевые налоговые льготы. Под целевой налоговой льготой понималась одна из налоговых льгот, предусмотренных Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"1, в случае выполнения этими предприятиями особо важных заказов по социально-экономическому развитию территорий или предоставления особо важных услуг населению данной территории. Дальнейшее правовое регулирование налоговый и инвестиционный налоговый кредит получил в Налоговом кодексе РФ.

Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"[77] [78] указал на то, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-государственных и административно - территориальных образований Российской Федерации, если они не были гарантированы Правительством Российской Федерации. Формы долговых обязательств национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации и условия их выпуска (выдачи) определялись соответствующими органами национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"1 назвал органы местного самоуправления участниками кредитных отношений.

При недостаточности бюджетных средств на покрытие расходов, превышающих минимальный бюджет регионального или местного уровня, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета исполнительные органы могли получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов. По решению своих представительных органов они могли в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях. Исполнительный орган региональной или местной власти был вправе получать краткосрочные кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного органа власти, в котором определяются приемлемые условия заключения соглашения исполнительного органа с банком о предоставлении и погашении кредита. Максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливался законами Российской Федерации. Вышестоящие органы власти не должны были отвечать по долговым обязательствам нижестоящего органа власти, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 года явилась правовым фундаментом становления местного самоуправления, признав его в пределах своих полномочий самостоятельным (ст. 12). Местное самоуправление было призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132). То есть Конституция РФ гарантировала местное самоуправление как организационно обособленную форму осуществления народом власти, основанной на наличии хозяйственной самостоятельности и обеспеченности собственными, в том числе кредитными, ресурсами. Конституция РФ обязывает передавать органам местного самоуправления финансовые и материальные ресурсы, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий и компенсировать дополнительные расходы, связанные с принятием органами государственной власти увеличивающих расходы решений.

Вместе с тем, Конституция РФ отнесла установление основ кредитного регулирования к федеральному ведению (п. "ж" ст. 71) и предусмотрела его осуществление посредством федеральных законов. На Правительство РФ возложено обеспечение проведения единой кредитной политики на территории Российской Федерации (п. "б" ст. 114).

Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (часть первая)[79] отнес муниципальные образования к субъектам гражданского права (ст. 124). Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Первая часть ГК РФ (раздел 3) определила основы обязательственного права, имеющего непосредственную связь с кредитными отношениями. В том числе - понятие обязательств, их стороны, исполнение и обеспечение исполнения, и прекращение обязательств. Статьей 142 части первой Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. В соответствии со ст. 143 ГК РФ к ценным бумагам относятся: облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.

Период до 1995 года на рынке ценных бумаг характеризовался единым порядком эмиссии ценных бумаг для государственных органов и органов местного самоуправления, поскольку статус местных администраций формировался из определения их как местных органов государственной власти. Правовой основой эмиссии ценных бумаг, в том числе муниципального уровня (включавшихся в систему государственных займов), являлись нормы Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденного постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 года № 781. В нем государственное долговое обязательство определялось как любая ценная бумага, удостоверяющая отношения займа, в которых должником выступает государство, орган государственной власти и управления. По действовавшему законодательству существовал единый порядок регистрации и размещения займов на региональном и местном уровне, с тем, чтобы обеспечить единство налоговых льгот и включить в круг инвесторов инвестиционные фонды, которые были основным покупателем муниципальных ценных бумаг. Противление Минфина России такой практике, по выражению Е. Новикова, преодолевалось с помощью длительной осады[80] [81]. Равный государственный статус ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных образований имел негативные экономические последствия в виде неявного увеличения совокупного государственного долга и создания излишней конкуренции на рынке государственных заимствований. На практике это зачастую подталкивало Минфин РФ к решению данного вопроса нецивилизованным способом: после начала размещения территориальных и муниципальных облигаций, наделенных государственным статусом, он сообщал о снятии такого статуса, что приводило к прекращению размещения ряда займов в силу невозможности обеспечить их доходность в будущем. Задачу разграничения займов государственного и муниципального уровней выполнило постановление ФКЦБ РФ от 5 мая 1995 г. № 1 «О ценных бумагах органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации»1. Ценные бумаги субъектов РФ были отделены от муниципальных, и только на них стал распространяться статус и порядок, установленный для государственных ценных бумаг.

Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ впервые определил вопросы государственного займа, указав, что правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием. Определяя правила, формы и условия кредитного договора, ГК РФ указывает, что к отношениям по кредитному договору применяются правила государственного и

муниципального займа, если иное не вытекает из существа кредитного договора[82] [83].

Дальнейшее развитие законодательной основы муниципальных кредитных отношений проявилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[84]. В состав муниципальной собственности были включены наряду со средствами местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Органам местного

самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации дано право выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Они получили право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность.

Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»1 подтверждена финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, выражающаяся в комплексе неотъемлемых прав в бюджетной и финансово-кредитной сферах. В соответствии со ст. 64 муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительными органами местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти РФ. Из новаций закона необходимо отметить установление двухуровневой системы организации местного самоуправления (состоящей их городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов) и закрепление процедуры временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, со дня вступления в силу указанного Федерального закона (1 января 2006 г.) им признается утратившим силу ряд федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующих сферу местного самоуправления[85] [86].

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[87] принимался в развитие положений Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». Его главной задачей было решение проблем обеспечения местного самоуправления материальнофинансовой базой[88].

Вопросам правового регулирования кредитных отношений посвящена глава закона об участии органов местного самоуправления в финансовокредитных отношениях. Согласно закону, органы местного самоуправления, выполняя функции по организации местных финансов, должны взаимодействовать с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами. Органы местного самоуправления обязаны содействовать развитию рынка местных финансов, а также местных финансово-кредитных организаций. Органы местного самоуправления вправе выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса, осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов. Органы местного самоуправления через территориальные органы федерального казначейства Минфина России и в соответствии с заключенным договором возлагают на уполномоченный банк следующие функции: а) по кассовому исполнению местного бюджета; б) по кассовому обслуживание органов местного самоуправления; в) по размещению (инвестированию) свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет; г) размещению муниципальных облигаций и билетов денежно-вещевых лотерей. Указанный закон в компетенцию органов местного самоуправления по участию в кредитных отношениях также включает: 1) выдачу предусмотренных местным бюджетом ссуд юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования по расходной части местных бюджетов; 2) получение в банках и других кредитных организациях краткосрочных и долгосрочных кредитов на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления; 3) выпуск муниципальных займов в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

С 1990 года принято около 300 нормативных актов, прямо или косвенно регламентирующих основы рынка ценных бумаг, процедуру выпуска и обращения ценных бумаг, положение участников рынка и регулирующих органов. Примерно половина из них были изданы Президентом РФ, парламентом и правительством, т.е. имели надведомственный характер1. Однако финансовые скандалы середины девяностых годов показали слабость и противоречивость такого нормотворчества, выявили несогласованность работы органов государственной власти, отсутствие качественной нормативно-правовой базы. Акты, имеющие силу закона, зачастую затрагивали узкие вопросы, а основу регулирования создавали подзаконные акты. Федеральным законом

л

от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" урегулированы отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Среди эмитентов, несущих от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими, закон называет и органы местного самоуправления. Представительным органам местного самоуправления дано право устанавливать предельные объемы эмиссии ценных бумаг соответствующего уровня. Для органов местного самоуправления как участников рынка ценных бумаг стали обязательны для [89] [90] исполнения постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Однако, касаясь процедуры эмиссии муниципальных ценных бумаг, закон содержит отсылочные нормы о необходимости ее регламентации отдельным федеральным законом (ст. 19).

Федеральный закон от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ "О переводном и простом векселе"1 установил, что ио переводному и простому векселю вправе обязываться только граждане и юридические лица Российской Федерации. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю исключительно в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. Вместе с тем, по переводному и простому векселю, выпущенному Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, городскими, сельскими поселениями и другими муниципальными образованиями до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются ранее установленные обязательства его погашения.

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № ІЗб-ФЗ "Об особенностях

2

эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" установил, что муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения муниципальных ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливаются решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством. [91] [92]

Эмитентом ценных бумаг муниципального образования назван исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения решением органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год определенных значений. К ним относятся: а) предельный размер муниципального долга; б) предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение финансового года на финансирование дефицита местного бюджета или программ развития муниципального образования.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»1 V главу посвятил основам регулирования инвестиционной деятельности органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления выступают в качестве инвестора, пользователя объектами капитальных вложений, получателями прав на результаты инвестиционной деятельности, могут взаимодействовать с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, в том числе путем объединения собственных и привлеченных средств на основании договора между ними и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[93] [94] впервые урегулированы вопросы бюджетного кредита и бюджетной ссуды как особых форм кредитных отношений. В компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования кредитных правоотношений передано: а) определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; б) предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; в) определение порядка осуществления муниципальных заимствований; г) осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Регламентируя кредитные отношения муниципального уровня, Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заем (заимствование) и муниципальный долг, устанавливает предельные размеры их

осуществления и существования.

Определенную часть правового массива, лежащего в основе регулирования муниципального кредита, занимают нормы, принимаемые Президентом Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и касающиеся, в основном, сфер административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.

Указом Президента Российской Федерации[95] утверждено Положение о выпуске и обращении жилищных сертификатов, содержащее понятие и основные характеристики (реквизиты) жилищных сертификатов как особого вида облигаций, порядок реализации прав владельцев жилищных сертификатов, основы регистрации выпуска и обращения сертификатов.

На основании Указа Президента Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 12 мая 1995 г. (в ред. Постановления ФКЦБ РФ от 30 июня 1997 г. № 23) утверждена Инструкция о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории Российской Федерации, конкретизирующая правовые процедуры выпуска и обращения сертификатов.

Распоряжением ФКЦБ РФ Министерство финансов Российской Федерации включено в перечень регистрирующих органов с полномочиями по регистрации выпусков муниципальных эмиссионных ценных бумаг1. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации Минфин России осуществляет государственную регистрацию актов, содержащих условия эмиссии муниципальных ценных бумаг[96] [97].

В связи с исполнением функций регистрирующего органа Минфин России издает приказы, связанные с установлением необходимых процедур по регистрации выпусков муниципальных ценных бумаг. Приказом Министерства финансов РФ от 21 января 1999 г. № 2н утвержден Порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг. Приказом Минфина России от 06 апреля 2001 г. № 30н утверждены Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы предоставления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг.

Ряд актов Министерства финансов РФ относится к бюджетноналоговой сфере регулирования муниципальных кредитных отношений1.

К особенностям становления и развития федерального законодательства, устанавливающего основы кредитной деятельности муниципального образования, можно отнести широкий региональный и местный спектр законодательства вследствие комплексности правового регулирования муниципального кредита. Нормы федерального уровня, устанавливающие основы регулирования муниципального кредита, опосредованы законодательством субъектов и в значительной части - местным нормотворчеством.

Двухуровневая структура законодательства (федерального и регионального) по предметам совместного ведения вызвала бурное принятие региональных законов, в том числе определяющих правовое положение местного самоуправления и его финансовую базу. Прежде всего, это конституции, уставы и законы о местном самоуправлении, как правило, содержащие нормы о праве муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности, эмиссии ценных бумаг, как гарантии

Л

самостоятельности местного самоуправления . Далее это бюджетное [98] [99]

законодательство субъектов федерации, в основном по названию и форме во многом совпадающее с аналогичными федеральными законами1, причем в ряде субъектов федерации приняты даже бюджетные кодексы . Отдельные региональные законы, регулирующие кредитные отношения, в основном, касаются самих субъектов федерации и лишь частично - сферы кредитных отношений муниципальных образований[100] [101] [102]. По аналогии с федеральными законами основные вопросы кредитных отношений в регионах определялись в законодательстве субъектов федерации о финансовых основах или о финансах местного самоуправления[103].

Так, например, Устав (Основной закон) Омской области в порядке установленном нормативно-правовыми актами Омской области, предоставляет администрации Омской области право пользоваться на договорных началах кредитами на хозяйственные и социальные цели, принимать участие своими финансовыми ресурсами в деятельности финансово-кредитных учреждений через уполномоченные органы, осуществлять иные полномочия в области кредитных отношений. В части финансово-кредитных возможностей муниципальных образований органам местного самоуправления предоставлено право осуществления собственного правового регулирования. В Законе Омской области от 28 июня 1995 г. № 26-03 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области" также регулируются кредитные отношения самой области. Закон устанавливает, что решения о привлечении кредитных ресурсов и выпуске муниципальных займов и лотерей принимаются в порядке, утвержденном нормативными актами соответствующего выборного органа местного самоуправления. Законом Томской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Томской области» установлено, что максимальная сумма займов, кредитов, иных долговых обязательств органов государственной власти области или органов местного самоуправления не должна превышать 20% объема общих годовых расходов соответствующих бюджетов. Закон Томской области "О финансах местного самоуправления в Томской области" в части определения круга кредитных отношений муниципальных образований полностью скопировал Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"1.

Таким образом, на базе федерального и регионального законодательства последующее регулирование кредитной деятельности органов местного самоуправления осуществляется непосредственно правовыми актами муниципального уровня.

Так, например, Устав г. Омска (ст.27) содержит нормы о муниципальных займах, устанавливающие исключительно целевой [104] [105] (инвестиционный) характер выпуска муниципальных облигаций, процедуру принятия решений о выпусках, способы обеспечения и исполнения обязательств по облигациям. Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г.Омске1 в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета были определены муниципальные займы, кредитные ресурсы банков, предоставление средств на возвратной основе между уровнями бюджетной системы (ст.6), для чего, в частности, администрация города могла вносить предложения в администрацию области по кредитованию бюджета города в целях покрытия его дефицита (ст.21). В соответствии с Положением о муниципальной поддержке инвестиционных проектов на территории города Омска[106] [107] [108] одной из форм такой поддержки названо предоставление средств из городского бюджета на возвратной основе (кредит). Правовое регулирование муниципального налогового и инвестиционного налогового кредитов осуществляется на основе норм Положений о муниципальных налоговом и инвестиционном налоговом кредитах, утвержденных Решением Омского городского Совета

і

от 03.11.1999г. № 208 . Условия и порядок привлечения органами местного самоуправления города кредитных ресурсов банков установлены Положением «Об условиях получения кредитов администрацией города Омска в банках и иных финансово-кредитных учреждениях»[109].

Уставом г. Томска (ст. 64) исключительное право муниципальных внутренних заимствований и муниципальных гарантий передано финансовому органу Администрации города, осуществление которых должно проходить в соответствии с решением Томской городской Думы на основании постановлений Мэра г. Томска. Положением "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Томске"1 источниками погашения дефицита названы муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, кредиты, полученные от кредитных организаций, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты от вышестоящих бюджетов. В нем решены вопросы муниципального долга, программы муниципальных заимствований, эмиссии муниципальных ценных бумаг, муниципальной долговой книги. Кроме этого, приняты решения городской Думы: от 13 февраля 2002 г. № 123 "Об утверждении порядка предоставления отсрочки, рассрочки по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет г. Томска,

Л

а также налогового кредита, инвестиционного налогового кредита" , от 01 июня 2000 г. № 229 "Об утверждении Положения о муниципальной поддержке инвестиционной деятельности в г. Томске"[110] [111] [112] и другие решения, прямо или косвенно касающиеся кредитных отношений в г. Томске. Аналогично вопросы кредитной деятельности и кредитных отношений решаются в нормативно-правовых актах других муниципальных образований Российской Федерации.

При всех недостатках и противоречиях действующего законодательства правовая база муниципального кредита, как в сфере установления основ регулирования бюджетно-налоговых отношений, так и в организационном плане, в целом, сформирована. Такой достаточно обширный правовой массив, создающий основу регулирования кредитных отношений, несомненно, не может быть совершенным и требует корректировки, уточнений и последующего развития. Без дальнейшего развития муниципального кредита и его нормативно-правовой основы уже немыслимо совершенствование финансовой базы местного самоуправления.

Таким образом, к основным особенностям законодательства о муниципальном кредите необходимо отнести его комплексность, выражающуюся в присутствии в основе регулирования норм нескольких отраслей права - гражданского, финансового, муниципального, административного, - и трехуровневость: институт состоит из норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления.

Анализ законодательства о муниципальном кредите как комплексном институте позволяет выделить следующие его организационно-правовые формы: муниципальные займы, банковский кредит муниципальным образованиям, бюджетный кредит, налоговое кредитование.

Ст.4.

і

Ст. 635.

<< | >>
Источник: Кошель Денис Евгеньевич. Муниципальный кредит в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Финансово-правовое исследование : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, 2003. 2003

Еще по теме §2. Законодательство о муниципальном кредите:

  1. изменения в законодательстве в пользу кредитных организаций, строительных компаний и др., с кем вступает в договорные отношения гражданин-залогодатель.
  2. § 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
  3. § 6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит
  4. § 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный долг
  5. ). § 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита
  6. 3. Система финансово-кредитных органов. Банковская система и ее организационно-правовые формы. Банковское законодательство
  7. 9.1. Понятие муниципальных финансов и их функции
  8. Муниципальные ценные бумаги
  9. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  10. §2. Законодательство о муниципальном кредите
  11. §1. Муниципальные займы
  12. §2. Банковский кредит
  13. §4. Налоговое кредитование: налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит
  14. Глава 3. Совершенствование правового регулирования муниципального кредита в Российской Федерации
  15. Заключение
  16. Введение. 5 Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов 8 1.1. Экономическая сущность финансов. 8 1.2. Структура финансовой системы России. 15 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами 22 Контрольные вопросы к главе 1. 37 Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны 38 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России. 38 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны 47 2.3. Основы современного бюджетного устройства в России. 57 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений 72 2.5. Государственные внебюджетные фонды.. 76 Контрольные вопросы к главе 2. 79 Глава 3. Межбюджетные отношения. 80 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 80 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России. 86 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России. 91 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов. 94 Контрольные вопросы к главе 3. 107 Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 108 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов. 108 4.2. Доходы федерального бюджета. 115 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. 117 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.. 122 Контрольные вопросы к главе 4. 125 Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 126 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. 126 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ 129 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования 145 Контрольные вопросы к главе 5. 149 Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ.. 150 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита 150 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России. 153 6.3. Государственный и муниципальный долг. 157 Контрольные вопросы к главе 6. 161 Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации. 163 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия. 163 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ.. 167 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ 171 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ.. 175 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности. 181 Контрольные вопросы к главе 7. 184 Список литературы.. 185 Приложения. 192 ВВЕДЕНИЕ
  17. Вопрос 1. Содержание муниципальных финансов
  18. Бюджетный кредит: сущность, формы, управление