ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА

В отличие от коммерческого предприятия, у которого целью деятельности является максимизация прибыли, перед центральным банком стоят специфические задачи. Согласно законодательству прибыль не может выступать целью Банка России.

Если всякая фирма потребляет труд и капитал, создает прибыль, то ресурсы и результат деятельности центрального банка не совсем ясны. По большому счету, центральному банку капитал не нужен — ведь он обладает монополией на денежную эмиссию, хотя и под надзором своего наблюдательного совета. Человеческий капитал, т. е. квалифицированные специалисты, знания, технологии, является основным ресурсом денежных властей. Без профессионалов своего дела никакой капитал центральному банку не поможет.

Банк России обладает не просто большим штатом специалистов, а огромным. Отечественный центральный банк занимает второе место по числень ности персонала после Народного Банка Китая (табл. 1). У нас трудится порядка 75 тыс. человек, в то время как в ФРС США — около 20 тыс., а во всей Европе (в Европейской системе центральных банков) немногим менее 50 тыс. Хотя Банк России проводит постепенное сокращение персонала (в 2000 г. сотрудников было более 80 тыс.) и оно будет продолжаться ближайшие годы, все же штат многократно превышает оптимальный.

Таблица 1

Двадцатка крупнейших центральных банков по численности персонала (свыше 3000 штатных сотрудников)

Окончание табл.

Источник: Расчеты Центра экономических исследований МФПА. (www.research.mifp.ru)

Чем обусловлены столь разительные различия в численности персонала центральных банков? На размер штата влияют самые разные макро- и микроэкономические факторы (табл. 2). По нашим оценкам, полученным на основе анализа более пятидесяти крупнейших центральных банков мира, ключевое влияние на численность персонала оказывают число банков в стране, ВВП на душу населения, размер территории, а также ответственность за платежную систему и производство денежных знаков. Однако исходя из всех перечисленных факторов, численность персонала в Банке России, по экспертным оценкам, должна быть в пять раз меньше. Каким образом и на что использует Банк России своих специалистов?

Таблица 2

Факторы, влияющие на численность персонала центрального банка

Окончание табл.

Источник: Расчеты Центра экономических исследований МФПА. (www.research.mifp.ru)

В соответствии с Законом Банк России представляет в Госдуму «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики», где указаны его годовые макроэкономические цели деятельности. Ключевыми целями Банка России признаны инфляция и курс рубля. Оба показателя взаимосвязаны — по мере обесценения рубля цены растут, и наоборот. Насколько совпадают запланированная и фактическая инфляция? В подавляющем большинстве случаев Банк России «промахивался», в результате чего фактическая инфляция оказывалась выше целевой. С одной стороны, невыполнение целей по инфляции происходит под влиянием обстоятельств, не контролируемых Банком России (цены на нефть, бюджетные решения правительства). С другой стороны, Банк России не обладает достаточной ответственностью за достижение целей. Невыполнение целевых показателей ему ничем не грозит.

Около 72 % персонала Банка России приходится на 79 территориальных учреждений и 873 расчетно-кассовых центра. Иными словами, подавляющая часть сотрудников регулятора занята в обслуживании платежной системы и проведении расчетно-кассовых операций. Надзором за деятельностью банков занимается немногим менее четырех с половиной тысяч человек.

На наш взгляд, целесообразно выделить национальную платежную систему в отдельную организацию. Как ММВБ является самостоятельным юридическим лицом, государственно-частным партнерством, так и платежная система вполне может работать вне организационной структуры центрального банка. За рубежом накоплен значительный опыт работы частных платежных систем, обслуживающих крупные транзакции (табл. 3): EUR01 (Европа), PNS (Франция), CHIPS (США), euroSIC (Швейцария и ЕС), CLS (глобальный рынок). Политика минимального участия государства на рынке платежных систем считается оптимальной по ряду причин. В частности, она способствует высокому эффекту экономии на масштабе, частной инициативе, а также позволяет избежать внутреннего конфликта центрального банка как регулятора и провайдера платежных услуг. Наконец, минимализм позволяет выгодно сочетать технологические, регулятивные и финансовые инновации.

Таблица 3

Подходы к организации банковских платежных систем

Источник: Khiaonarong Т. Payment systems efficiency, policy approaches, and the role of the central bank II Bank of Finland. 2003. Discussion Papers N° 1.

Больше всего нареканий в адрес Банка России вызывает банковский надзор. И тому есть весомые доказательства. В марте 2007 г. Центральный банк Швеции выпустил исследовательский отчет «Банковский надзор в русском стиле: свидетельство конфликта между микро- и макропруденциальны- ми целями»[245]. В нем скандинавские специалисты отмечают избирательное отношение Банка России к поднадзорным банкам. Менее вероятно лишение лицензий крупных и розничных банков, ключевых игроков межбанковского и регионального рынка, что противоречит принципу равенства перед регулятором. Банк России предпочитает ликвидировать «отмывочные» и уже «смертельно больные» банки вместо того, чтобы предупреждать будущие неприятности. Критерии отзыва лицензии, так же как исключения банка из системы страхования, не формализованы. Множество инструкций содержит двусмысленные трактовки и оставляет возможность самостоятельной их интерпретации чиновником.

Однако ради справедливости следует сказать, что, несмотря на изобилие замечаний, которые «вдруг» всплыли, регулятор серьезно продвинулся по пути улучшения надзора за последние годы. По признанию МВФ и Всемирного банка, нормативно-правовое регулирование российских банков в значительной мере соответствует принципам эффективного банковского надзора, разработанным Базельским комитетом по банковскому надзору. Текущий надзор и структура аппарата Банка России по надзору за деятельностью банков также соответствуют международным нормам. Сколько бы ни критиковали банковских «надзирателей» за их многочисленность, всего на один банк приходится около четырех чиновников, что сопоставимо с европейскими центральными банками.

Большинство текущих проблем Банка России — это не его собственные трудности, а слабая работа законодателей, которые оставили бреши в Законах о Банке России, о банковской деятельности, а также Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2009 г. № 281-ФЗ). Регулятор вынужден действовать в той правовой среде, которую ему создали. Под прикрытием критики выдвигаются порой нелепые предложения по реформированию банковского надзора. Большинство из идей мало проработано и направлено исключительно на передел властных полномочий. В частности, предлагается отделить надзор от Банка России и отдать его мегарегулятору (на место которого претендует то ли ФСФР, то ли Росфинмониторинг), хотя никаких условий для этого нет. Причиной создания мегарегулятора является растущее разнообразие продуктов и услуг, предлагаемых одними и теми же финансовыми посредниками. Чем сложнее продукты и услуги, тем труднее их оценивать специализированным регуляторам. В развитых странах многие банки предлагают единый пакет, включающий кредиты, ценные бумаги и страховые полисы. Наш финансовый сектор еще не дорос до того уровня, когда необходим объединенный надзор за всеми рынками.

Кроме того, эффективность денежно-кредитной политики у нас во многом основывается на банковском надзоре. Отобрать надзор у Банка России означает лишить его действенного рычага влияния на денежный рынок. Наконец, в ходе реорганизации надзора, которая продлится несколько лет, можно не сомневаться, что будет потеряна большая часть квалифицированного персонала. К вопросу мегарегулятора целесообразно вернуться не ранее 2012 г., когда инфляция упадет ниже 3 %, а банковский сектор окрепнет.

Другие идеи также выглядят сомнительно — например, предварительные консультации с банками накануне вынесения санкций. Вовлечение поднадзорных банков в процесс принятия решений чревато лишь одним — руководство «пропащих» банков будет выводить активы, только узнав о предстоящих санкциях. Тем не менее консультации с банками нужны, однако они должны идти не о судьбе отдельно взятой организации, а о правилах игры. Сегодня принцип эффективного банковского надзора — «контакты с руководством банков» — не соблюдается. Его можно воплотить в жизнь, сформировав предложенный РСПП Консультативный совет при Председателе Банка России, задачей которого должно быть обеспечение сбалансированной точки зрения руководства Банка России на свою деятельность.

В конечном счете эффективен ли Банк России? Чтобы исчерпывающе ответить на этот вопрос, мы прибегли к такому изощренному инструменту анализа, как DEA (Data Envelopment Analysis). Он представляет собой непараметрический эконометрический метод, позволяющий рассчитать границу 100 %-й эффективности и оценить, насколько банк отклоняется от эталона[246]. DEA активно используется для анализа эффективности банков в США, Канаде, Германии, Италии и других странах. Финансовая отчетность ведущих центральных банков позволила нам получить представление об их материальных активах, численности персонала, совокупных расходах.

В качестве результирующих показателей деятельности центральных банков послужил средневзвешенный индекс инфляции (чем ниже инфляция за последние годы, тем эффективнее денежно-кредитная политика) и число банков, с которыми приходится работать регулятору (чем меньше затрачено человеческих, финансовых и материальных ресурсов на взаимодействие с одним коммерческим банком, тем центральный банк эффективнее). По результатам многомерной обработки данных мы получили международную картину эффективности центральных банков (см. табл. 4 (с. 774)).

Эталонными можно считать банки, чья эффективность оказалась равной 100 %, т. е. на пределе возможностей. Все остальные центральные банки оценивались по отношению к лидерам, и их эффективность варьировалась от 0 до 99 %. Эффективность Банка России достигает 48 % от максимально возможной, что ставит его в один ряд с Национальными банками Казахстана и Грузии. По многим показателям, включая обработку платежей на огромной территории, значительное число банков (около 1000), число служащих на один банк, мы показываем неплохие результаты. Однако, учитывая хронические провалы в достижении инфляционных целей и слабую организационную оптимизацию, у Банка России еще есть немало возможностей для повышения эффективности своей работы.

Таблица 4

Эффективность крупнейших центральных банков

Источник: Расчеты Центра экономических исследований МФПА. (www.research.mifp.ru)