<<
>>

Глава 3. Совершенствование правового регулирования муниципального кредита в Российской Федерации

Вопросы совершенствования законодательства в области муниципального кредита, в основном, сводятся к решению следующих проблем:

1) Устранению противоречий законодательства, касающихся формирования понятийного аппарата данного института;

2) Конкретизации отношений, составляющих предмет регулирования;

3) Принятию дополнительных норм, направленных на регулирование института в части расширения и оптимизации использования муниципального кредита;

4) Приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов РФ и местных правовых актов о муниципальном кредите.

В соответствии со ст. 819 Гражданского кодекса Российской Федерации кредиторами по кредитііым договорам и соглашениям могут выступать только кредитные организации. Таким образом, по смыслу данной нормы термин «кредит» применяется Кодексом исключительно к заемным отношениям, где кредитором выступают банки и иные кредитные организации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, в п. 3 ст. 100 предусматривая в качестве формы существования муниципального долга кредитные соглашения и договоры, не содержит перечня возможных кредиторов муниципального образования по таким договорам. Ст. 96 Кодекса прямо указывает, что источником финансирования дефицита местного бюджета могут являться кредиты, полученные от кредитных организаций.

Одновременно Бюджетный кодекс впервые вводит понятие бюджетного кредита. Эта форма кредитных отношений упоминается и в числе вариантов существования долговых обязательств муниципальных образований (п. 3 ст. 100), и как источник финансирования дефицита (ст. 96). Определение бюджетного кредита, содержащееся в ст. 6 Кодекса, называет бюджетный кредит формой финансирования бюджетных расходов. Таким образом, необходимо отметить, во-первых, противоречие норм Гражданского и Бюджетного кодексов в отношении определения понятия «кредит», во-вторых, отсутствие четкого определения бюджетного кредита в законодательстве.

Считаем возможным внесение изменений в ст. 819 Гражданского кодекса в части расширения субъектного состава кредиторов по кредитным договорам и соглашениям. Сегодня в кредитные отношения в качестве кредиторов повсеместно вступают не только специализированные кредитные организации, для которых кредитование является основной деятельностью, но и прочие коммерческие организации, для которых кредитование является эпизодическим.

В целях приведения в соответствия понятийного аппарата, содержащегося в кодексах, как минимум, необходимо признать Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные

образования возможными кредиторами в кредитных отношениях наряду с кредитными организациями. В случае, если ст. 819 остается неизменной, другим вариантом разрешения ситуации могло бы стать изменение определения понятия «бюджетный кредит» на другое, без использования термина «кредит», что нереально и нецелесообразно. В противном случае варианты кредитных отношений с участием муниципальных образований, впрямую предусмотренные Гражданским кодексом, сужаются до муниципальных займов.

Необходимо провести корректировку состава кредиторов муниципальных образований в Бюджетном кодексе РФ. Так, например ст. ст. 89-90 БК, определяя государственные заимствования Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, включают в их состав займы и кредиты, привлекаемые от юридических и физических лиц. Однако, бюджетный кредит сформулирован Кодексом как предоставление средств другому бюджету. Соответственно, при широком понимании заимствований как всей совокупности займов и кредитов, по которым возникают долговые обязательства публично-правовых образований, необходимо включить в состав кредиторов Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые, как было рассмотрено, лишь обладают в соответствии с гражданским законодательством правами юридического лица, непосредственно реализуемыми от их имени уполномоченными органами.

Также, касаясь бюджетных кредитов, необходимо отметить противоречия в определении Бюджетным Кодексом финансовой помощи. Ст. 44 Кодекса определяет финансовую помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы РФ как выступающую в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Определяя формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, Кодекс добавляет к приведенному перечню предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов (ст. 133). Такая неопределенность затрудняет дальнейшее применение термина «финансовая помощь» в Кодексе. Так, в ст. 139, характеризующей взаимоотношения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, финансовая помощь выступает как в качестве общего, так и частного понятия: формой оказания финансовой помощи может быть предоставление финансовой помощи из фондов поддержки муниципальных образований, предоставление субвенций и иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. Согласно ст. 141 Кодекса федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными законами либо федеральными целевыми программами. Учитывая такую направленность использования средств, трудно представить, что законодатель мог предусмотреть оказание такой финансовой помощи в виде бюджетных кредитов и ссуд, предусматривающих возврат средств. Необходима конкретизация понятия и состава финансовой помощи. При этом рациональным видится выведение отношений, носящих кредитный характер, за рамки отношений, образующих состав финансовой помощи. Для этого необходимо исключить разночтения в определении форм финансовой помощи, для чего откорректировать текст указанных выше статей Кодекса в соответствии с общим понятием финансовой помощи, данным в ст. 44.

Другой проблемой, связанной с понятием бюджетного кредита, является параллельное применение Бюджетным кодексом РФ терминов «бюджетный кредит» и «бюджетная ссуда».

Здесь Бюджетный кодекс опять вступает в противоречие с Гражданским. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не

более шести месяцев в пределах финансового года. Гражданский кодекс же

\

понимает под ссудой отношения, основанные исключительно на

/

безвозмездном временном пользовании денежными средствами (ст. 689). Таким образом, целесообразным была бы конкретизация бюджетных отношений, относимых к бюджетной ссуде.

В то же время, отграничение бюджетной ссуды (в случае ее предоставления на возмездной основе) от бюджетного кредита, приведенное в Бюджетном кодексе, также не соответствует требованиям ГК и весьма условно. Критериями разграничения выступают срок пользования денежными средствами (для ссуды - до шести месяцев и в пределах финансового года).

Считаем необходимым определить бюджетную ссуду как предоставляемую на возвратной, безвозмездной основах. При этом ограничение срока, продиктованное, очевидно, целевым характером предоставления средств, предусмотренным п. 2 ст. 139 Бюджетного кодекса, считаем возможным опустить.

Согласно п. 2 ст. 139 БК РФ местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Этим и объясняется краткосрочность предоставления бюджетных ссуд. Практика же их предоставления показывает, что, во-первых, они не всегда связаны с покрытием кассовых разрывов, зачастую имеют иное целевое назначение (например, чаще всего направляются на выплату заработной платы либо погашения задолженности за энергоресурсы), во- вторых, муниципальные образования хронически допускают просрочки возврата денежных средств, предоставляемых по ссудам, т.е. фактический срок возврата превышает назначенные БК РФ шесть месяцев.

Другая неточность в определении бюджетного кредита Бюджетным кодексом заключается в предусмотренной статьей 77 кодекса возможности предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям на безвозмездной основе. По существу речь идет также о ссуде. Однако ст. 6 БК РФ определяет бюджетную ссуду как предоставляемую другому бюджету. Необходимо изменить данное определение путем отнесения к бюджетной ссуде отношений, аналогичных по субъектному составу с бюджетным кредитом, но основанных на безвозмездной основе. Тогда бюджетную ссуду возможно было бы определить как бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету и юридическим лицам на возвратной и безвозмездной основе. Данное понятие и необходимо применять для определения отношений по предоставлению беспроцентных кредитов унитарным предприятиям.

Ст. 6 Бюджетного кодекса, а продолжение ей ст. ст. 76 и 77, определяют бюджетный кредит как предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах для финансирования бюджетных расходов. Т.е. по смыслу Кодекса получателями бюджетного кредита могут быть только юридические лица. Однако местными нормативными правовыми актами круг субъектов - получателей бюджетного кредита расширен. Ими могут являться юридические лица, граждане-предприниматели, а также физические лица[226]. Учитывая такую практику, считаем оправданным внесение изменений в ст. ст. 6 и 76 Бюджетного кодекса в части включения физических лиц в состав получателей бюджетных кредитов, тем более что п. 2 ст. 15 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» предусмотрены права органов местного самоуправления по выдаче физическим лицам ссуд, предусмотренных местным бюджетом и при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов. Ипотечный, в основном, характер кредитования, урегулированный специальными нормативными правовыми актами местного самоуправления, делает такое предоставление бюджетных кредитов возможным, так как в качестве способа обеспечения исполнения обязательств выступает залог имущества высокой степени ликвидности. При таком кредитовании жилищного строительства речь идет не о выпуске жилищных облигаций, а именно о предоставлении целевого кредита.

Поскольку бюджетный кредит для заемщика, как правило, дешевле банковского, а местный бюджет не в силах обеспечить всех жителей льготными кредитами на строительство жилья, то на местном уровне разработано несколько схем бюджетного кредитования. Самым популярным является предоставление бюджетного кредита определенным категориям граждан1. Это могут быть молодые семьи, многодетные семьи, работники бюджетной сферы, инвалиды и т.д. Существует также практика предоставления физическим лицам и бюджетных ссуд, не связанных с целевым назначением[227] [228].

В связи с реформированием системы местного самоуправления, актуальным представляется вопрос о пересмотре состава кредиторов по бюджетным кредитам, предоставляемым муниципальным образованиям. Л.А. Велихов указывал на существование особой формы муниципального кредита, определяемой им как взаимный кредит муниципальных образований[229]. Под ним понимается объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач развития территории. Данные отношения имеют кредитный характер: предоставляются одним муниципальным образованием другому на возвратной, платной и возмездной основе. Необходимость допущения существования отношений по кредитованию между муниципальными образованиями в составе механизма интеграции и экономического взаимодействия муниципалитетов, заинтересованных в согласованном симметричном развитии, неоднократно подчеркивалась специалистами в области муниципального хозяйства. Так, А.Г. Воронин указывает, что применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и, прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово- экономической состоятельности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности через организацию муниципальных банков. Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа[230].

Тем не менее, бюджетное законодательство не предусматривает за муниципальными образованиями права привлекать бюджетные кредиты из бюджетов одного уровня бюджетной системы - других муниципальных образований (ст. 100 БК РФ). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит двухуровневую систему местных бюджетов, что, несомненно, должно быть согласовано с изменениями в бюджетном законодательстве: в случае сохранения существующей структуры бюджетной системы с необходимостью потребуется признание за муниципальными образованиями права привлечения бюджетных кредитов из других муниципальных бюджетов. Причем, экономическая целесообразность не предполагает разграничения субъектов предоставления кредитов на муниципальные округа (вышестоящие) и муниципальные районы (нижестоящие). Нельзя при наличии удовлетворительной ситуации в сфере исполнения местного бюджета ограничивать право муниципального образования по предоставлению кредитных ресурсов другим муниципальным образованиям. Это также непоследовательно на фоне права предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам, поскольку, несомненно, кредитоспособность муниципальных образований в силу особенностей их статуса несравнимо выше юридических лиц - коммерческих организаций, деятельность которых основана на коммерческом риске. Распространение на муниципальные бюджетные кредиты муниципальным образованиям системы бюджетных ограничений, предусмотренных для муниципальных заимствований, будет являться сдерживающим фактором неосмотрительного вступления в межбюджетные отношения с бюджетами одного уровня, способствовать экономической кооперации муниципальных образований, связанных территориальным и организационным единством.

Также требует уточнения понятие муниципального заимствования, его состав и соотношение с понятием «муниципальный заем» в бюджетном законодательстве. Статья 6, содержащая основные понятия и термины, используемые в Бюджетном кодексе, определяет муниципальный заем (заимствование) как передачу в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Как было рассмотрено ранее, определение муниципального займа как формы привлечения денежных средств на платной, возмездной и возвратной основах напрямую связано с эмиссией муниципальных ценных бумаг, оформляющей заем. Поэтому столь широкое определение муниципального займа, данное в ст. 6, некорректно. Понятие муниципального заимствования уточняется в процессе формулирования Кодексом его состава: согласно ст. 90 муниципальные заимствования - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Данное определение явно претендует на роль обобщающего для всех видов привлекаемых муниципальными образованиями кредитных ресурсов. В подтверждение данного вывода законодатель далее не использует понятие заимствования как однородное по отношению к отдельным формам муниципального кредита - муниципальному займу, банковскому и бюджетному кредиту. Так, например, по смыслу п. 4 ст. 104 муниципальные внутренние заимствования включают в себя все формы привлечения займов и кредитов. Здесь же проводится разграничение муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий как объектов кредитных полномочий органа местного самоуправления, что необходимо особо отметить, так как в ст. 90 муниципальные гарантии включены в состав заимствований. Тенденции к необоснованному расширению понятия муниципальных заимствований, основанные на такой непоследовательности Кодекса, нашли воплощение и в науке. Так, некоторые авторы включают в состав муниципальных заимствований, а значит и муниципального кредита, не только муниципальные гарантии и поручительства, но и другие формы привлечения средств, не связанные с возникновением кредитных отношений - субсидии и субвенции, перевод долговых обязательств третьих лиц на муниципальное образование[231]. Как рассматривалось выше, муниципальные гарантии, а также перевод долга, являются гражданско- правовыми институтами обязательственного права, и подразделение муниципальных заимствований на такие формы как «муниципальные займы и кредиты» и «муниципальные гарантии» не вполне обоснованно, поскольку предоставление гарантий по займам других лиц не означает перехода к местным органам прав займополучателя. БК РФ в ст. 6 определяет заимствование как передачу денежных средств в собственность, чего для муниципального образования при оформлении гарантии не происходит. На наш взгляд, совокупность муниципальных заимствований и муниципальных гарантий представляет собой муниципальные долговые обязательства. Отсутствие кредитного характера отношений также является обоснованным критерием невключения в состав муниципальных заимствований других указанных форм привлечения средств муниципальными образованиями.

Итак, во-первых, необходимо откорректировать определения муниципального займа и заимствования в ст. 6 Бюджетного кодекса: первое понятие должно быть сформулировано с учетом его характеристики нормами ст. ст. 96, 100 БК; второе - в существующей редакции, без скобок и тождества с займом. Также требует уточнения субъектный состав муниципальных заимствований, указанный в ст. 90 БК: упоминание бюджетов другого уровня бюджетной системы наряду с физическими и юридическими лицами будет подразумевать справедливое включение в состав заимствований бюджетных кредитов и ссуд. Необходимо параллельное использование в Кодексе, в том числе и в ст. 90, понятий муниципального заимствования и муниципальной гарантии как форм образования муниципальных долговых обязательств.

На наш взгляд, требуется внести ряд изменений в законодательство, касающихся определения перечня муниципальных ценных бумаг, оформляющих отношения муниципального займа, в части устранения противоречий установления такого перечня и возможного его расширения с отнесением к муниципальному займу отношений по поводу выпуска ценных бумаг, необоснованно выведенных за указанный круг в связи с неотнесением к эмиссионным.

В этой связи, в первую очередь, требуют уточнения нормы ст. 16 «Муниципальные займы» Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», которая указывает, что договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Поскольку Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования (п.п. 3 п. 1 ст. 2) в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), вышеупомянутая конкретизация вида муниципальных ценных бумаг влечет сужение отношений муниципального займа до основанных только на эмиссии облигаций, что не может быть признано правомерным. Необходимо в ст. 16 Федерального закона «О финансовых основах...» заменить слова «муниципальные облигации» на «муниципальные ценные бумаги».

Кроме этого, как указывалось, законодатель, несмотря на ограничение выпуска муниципальными образованиями (как, впрочем, и государством) собственных векселей, содержащееся в Федеральном законе «О переводном и простом векселе», допускает возможность такой эмиссии в случаях, предусмотренных федеральным законом. Применение данной нормы на практике при условии принятия такого закона вызывает вопросы, связанные, в основном, с неопределенным статусом выпускаемых векселей в системе муниципального кредита. Гражданским кодексом РФ при определении видов ценных бумаг не приводится их классификация на основе отнесения к эмиссионным либо неэмиссионным. В части установления видов удостоверяемых ценной бумагой прав, обязательных реквизитов и других требований к ценным бумагам Кодекс содержит отсылочные нормы к специальному законодательству. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и принятый на его основе Федеральный закон «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» впервые вводят разделение ценных бумаг на эмиссионные и неэмиссионные, включая в сферу своего регулирования отношения, исключительно связанные с первыми из перечисленных, дают узкое определение эмиссии (в экономической литературе под эмиссией понимается любой выпуск ценной бумаги), связывают процесс эмиссии с прохождением обязательных процедур государственной разрешительной системы. Тем самым, за пределами регулирования, несмотря на комплексное наименование Федерального закона «О рынке ценных бумаг», оказываются отношения с неэмиссионными ценными бумагами, также являющимися объектами оборота и формирующими, таким образом, рынок ценных бумаг в его широком понимании. Регулирование этой части рынка основано, в основном, на нормах Гражданского кодекса РФ и специального законодательства, посвященного конкретным видам неэмиссионных ценных бумаг. Выпуск и обращение векселей, также являющихся неэмиссионными ценными бумагами, основаны на нормах Федерального закона «О переводном и простом векселе», в свою очередь, подтверждающего действие Положения о переводном и простом векселе, утвержденного постановлением ЦИК и СНК СССР от 07 августа 1937 г., на территории Российской Федерации. Современный вексельный рынок может быть охарактеризован как достаточно развитый и по объему, другим инвестиционным показателям не слишком отстающий от рынка эмиссионных ценных бумаг - акций и облигаций.

Возможное появление в обороте государственных и муниципальных векселей поставит вопрос о трансформации законодательства в части соотнесения бюджетного законодательства с законами о ценных бумагах. В частности, поскольку Гражданский кодекс относит векселя к ценным бумагам, опосредующим отношения займа, выпуск муниципальных векселей, несомненно, будет являться формой муниципального займа наряду с эмиссией муниципальных облигаций и сертификатов. Ввиду доминирующей кредитной функции векселя иной подход недопустим. Однако, как указывалось, вексель не является эмиссионной ценной бумагой и потому не может быть признан Федеральным законом «Об особенностях эмиссии...» муниципальной ценной бумагой. В то же время, в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ (ст. ст. 100, 114) муниципальные займы осуществляются путем выпуска муниципальных ценных бумаг. Ввиду специфики законодательного регулирования, вызванной, в том числе, и особенностями векселя как ценной бумаги, особыми правилами выпуска и обращения векселей, отнесение векселя к эмиссионным ценным бумагам и распространение соответствующего порядка эмиссии ценных бумаг на отношения с применением векселей невозможно, так как не будет соответствовать природе данной ценной бумаги и устранит, в основном, ее различие с облигацией.

В то же время, несмотря на неоднозначную практику применения векселей в период 1991-1997 гг., вексельный оборот в рамках муниципальных образований имел и позитивные черты. В рамках муниципальной экономики они, в основном, сводились к расшивке неплатежей, покрытию кассовых разрывов, ускорению расчетов. Кроме этого, рефинансирование на основе системы учета и переучета векселей в макроэкономическом масштабе признается многими учеными реальной альтернативой инфляционно-опасной эмиссионной деятельности государства. Модель контролируемого выпуска муниципальных векселей для целей финансирования расходной части местного бюджета, кредитования муниципального хозяйства, с участием органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, коммерческих организаций и муниципальных банков представляется возможной для применения и экономически эффективной, а также позитивной в части повышения степени инвестиционной активности хозяйствующих субъектов и оживления делового оборота в рамках муниципального образования. Локальный характер обращения векселей будет способствовать хоть временному резервированию средств внутри местной экономики даже в муниципальных образованиях, доходы которых преимущественно формируются за счет отчислений субъектов вертикальноинтегрированных структур, и препятствовать оттоку капиталов.

В связи с вышеизложенным, устранение противоречий законодательства о рынке ценных бумаг и бюджетного законодательства по вопросу отнесения отношений, связанных с выпуском муниципальных векселей, к муниципальному кредиту в форме муниципальных займов представляется достаточно сложным. В существующей ситуации наиболее безболезненным, с точки зрения объема законодательных изменений, видится либо устранение упоминания в законе о векселях потенциальной возможности применения государственных и муниципальных векселей, то есть ужесточение императивного характера указанной нормы, либо изменение бюджетного законодательства в части дополнения

содержащегося в нем перечня форм возникновения и существования муниципального долга векселями, корректировки определения

муниципального займа с включением в его основу выпуска векселей, разработки системы распространения бюджетных ограничений размеров эмиссии и муниципального долга на отношения с применением векселей. В последнем случае представляется необходимым установить запрет на финансирование дефицита местного бюджета за счет выпуска векселей (хотя в силу специфики вексельного финансирования данное ограничение может остаться декларативным), исключить неконтролируемый выпуск векселей путем закрепления обязательного включения максимально допустимых объемов планируемой эмиссии векселей в нормативный акт о бюджете муниципального образования и предусмотреть приоритет представительных органов местного самоуправления в нормотворчестве, касающемся вексельных займов. Очевидное преимущество вексельных займов перед облигационными заключается в упрощенном порядке принятия решения о выпуске и выпуска векселей, не требующих государственной регистрации, что позволит финансировать потребности муниципального бюджета в режиме, приближенном к реальному, оперативно устранять негативные последствия непредвиденных чрезвычайных ситуаций - кассовых разрывов бюджетов, техногенных аварий, стихийных бедствий и т.п. Изъяны приведенного подхода носят больше лингвистический характер: одновременное параллельное применение терминов «муниципальные ценные бумаги» и «муниципальные векселя» некорректно, поскольку указанные понятия должны соотноситься как целое и часть.

Более революционным выходом из ситуации легитимного состояния муниципальных (и государственных) векселей выглядит снискавшее поддержку некоторых специалистов в области рынка ценных бумаг и ФКЦБ России предложение о внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», касающихся распространения процедур, предусмотренных законом для эмиссионных ценных бумаг, на выпуск векселей. Как указывалось, векселя являются сегодня заметными фондовыми инструментами на рынке, поэтому участники рынка заинтересованы в расширении перечня «цивилизованных» инструментов, в развертывании системы гарантированности сделок, а ФКЦБ России - расширении сферы регулирования, сопровождаемом ростом полномочий. Отнесение векселей к числу эмиссионных ценных бумаг хоть и способствовало бы приобретению векселями органов местного самоуправления статуса муниципальных ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии...», однако, как было изложено выше, противоречило бы нормам вексельного законодательства и устранило бы, в основном, различия между векселями и облигациями как ценными бумагами, оформляющими кредитные отношения.

Четвертым вариантом разрешения проблемы могло бы являться изменение определения видов муниципальных (и государственных) ценных бумаг в Федеральном законе «Об особенностях эмиссии...» с включением в него нормы о возможности отнесения к муниципальным ценным бумагам векселей, выпускаемых муниципальным образованием. Учитывая неэмиссионный характер выпуска векселей, указанное дополнение не потребовало бы существенного изменения норм закона, касающихся процедуры эмиссии: необходимо лишь установить, что вопросы, относящиеся к выпуску муниципальных векселей, регулируются на основе норм бюджетного и вексельного законодательства.

Возражения, касающиеся негативных последствий неминуемой конкуренции двух видов возникновения кредитных отношений с участием муниципального образования - вексельных и облигационных займов - с явной диспропорцией в пользу первых ввиду большей доступности, небеспочвенны, но и небезапелляционны: вексель, являясь ордерной ценной бумагой, в качестве обязательного реквизита содержит наименование первого векселедержателя, что затрудняет масштабную публичную эмиссию; также законодательно можно предусмотреть процентное ограничение на долю средств, привлекаемых за счет вексельных займов, в общей сумме муниципальных заимствований.

Эмиссия некоторых разновидностей муниципальных облигаций, использование которых признается экономистами эффективным для местного хозяйства, также сопряжена с проблемами законодательного характера. Так, в частности, для финансирования капиталоемких долгосрочных проектов (например, реконструкции инфраструктуры в сфере жилищно-коммунального хозяйства) многие ученые предлагают использовать проектные облигации - облигации, эмиссия которых обеспечена доходом от проекта1. Думается, что применение таких облигаций оправдано исключительно для строительства объектов с прогнозируемым высоким доходом. Л.А. Велихов, определяя объекты финансирования за счет займов, разделял их на три группы, из которых с точки зрения продуктивности и выгоды для городского хозяйства особо выделял первую - трамвай, водопровод, газовый завод, банк и другие предприятия, приносящие доход, из которого город не только покрывает сполна все эксплуатационные расходы и платежи по займу, но еще может получить известную сумму чистой прибыли. Начальными и наиболее типичными примерами проектных займов являлись жилищные, погашение которых осуществлялось в натуре либо жилой площадью (как в Москве, Калининграде, Тосно и др. городах), либо деньгами, вырученными от продажи построенного жилья на аукционах (как в Армавире, Курске, Ухте, Череповце). В случае организации займа для финансирования объекта городской инфраструктуры (например, среди целей займа Ханты- Мансийска была реконструкция системы бытового газоснабжения) эмитент получает доход при эксплуатации созданного объекта и направляет часть

л

платежей на банковский счет, обслуживающий заем . Развитие данного вида облигаций невозможно без гарантии стабильности принципов формирования тарифов на услуги локальных монополий - предприятий коммунального хозяйства. Выходом должно стать формирование и развитие системы концессионных соглашений, позволяющей инвесторам рассчитывать на неизменность принципов регулирования тарифов и определения величины дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство из [232] [233] местного бюджета1. Однако, многими специалистами высказывается сомнение в экономической обоснованности проектных займов на цели финансирования коммунальной инфраструктуры. Использование заемных средств для инвестиций в ресурсосберегающие технологии городского коммунального хозяйства при должном технико-экономическом обосновании проектов способно дать быстрый эффект за счет сокращения себестоимости производства коммунальных услуг. В настоящее время коммунальное хозяйство муниципальных образований России является одной из отраслей хозяйства, где экономические ресурсы используются крайне неэффективно: потери воды при транспортировке доходят до 30% , потери тепла - до 60% от их транспортного объема . Однако, главным препятствием для такого обеспечения специальными доходами муниципальных займов является проблема, связанная с установлением статьей 216 Бюджетного Кодекса РФ принципа единства кассы, означающего, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет, с которого затем осуществляются все расходы. Очередность списания средств с этого счета регулируется исключительно ст. 225 Кодекса, в соответствии с которой расходы на обслуживание долга производятся после списаний по судебным актам и возврата излишне уплаченных средств в порядке календарной очередности поступления документов. В результате, эмиссия облигаций, обеспеченных специальными доходами, становится дорогостоящей, а их юридический статус непрозрачен и непонятен для инвесторов. Это относится и еще к одному виду муниципальных облигаций, выделяемому специалистами - облигациям под конкретный налог[234] [235] [236], погашение которых происходит за счет поступлений от конкретного налогового платежа. К проблемам последнего вида займов добавляются незначительность для обеспечения займов объема местных налогов, неравномерность их поступления и вероятность снижения поступлений относительно прогнозируемого уровня.

Одним из способов повышения спроса на муниципальные ценные бумаги может служить возможность их добровольной конвертации в акции приватизируемых предприятий. Конвертируемые облигации обеспечивают инвесторам одновременно повышенную доходность и потенциал роста. Наиболее целесообразна конвертация муниципальных облигаций в акции тех местных предприятий, которые финансируются эмитентом из средств, мобилизованных при размещении облигационного займа. Перспективным признается специалистами также использование механизма выпуска конвертируемых облигаций в процессе приватизации[237]. Муниципальные облигации, выпускаемые на условиях погашения путем конвертации в акции приватизируемых муниципальных предприятий, также не имеют достаточного законодательного закрепления, так как законодательство о приватизации не содержит вариантов выкупа муниципального имущества путем обмена на облигации органов местного самоуправления; перечень приватизируемых объектов должен быть предусмотрен программой приватизации на соответствующий финансовый год. Следует отметить, что в соответствии с проектом Перспективной программы приватизации, разработанной Госкомимуществом РФ в июле 1996 г., предусматривалось использование механизма эмиссии конвертируемых облигаций как способа приватизации. Однако, данная практика на законодательном уровне развита не была.

Таким образом, существование наиболее привлекательных для инвесторов форм муниципальных облигационных займов, в основном, невозможно ввиду препятствий, содержащихся в законодательстве, и общей нестабильной финансовой ситуации в системе местного самоуправления.

Указанные вопросы, находящиеся в плоскости создания условий наибольшей привлекательности и учета интересов инвесторов, коррелируют с проблемой обеспечения исполнения обязательств по муниципальным займам, а также другим видам заимствований органов местного самоуправления. Согласно Федеральным законам «О

финансовых основах местного самоуправления в РФ» и «Об особенностях эмиссии...» исполнение обязательств осуществляется за счет казны муниципального образования в соответствии с решением о бюджете на соответствующий год. Бюджетный кодекс РФ устанавливает безусловность обеспечения муниципального долга в полном объеме всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну (п. 2 ст. 100) и возможность исполнения обязательств по муниципальным ценным бумагам путем передачи в собственность их владельцев обособленного имущества, явившегося обеспечением выпуска (п. 4 ст. 113). Данные положения Кодекса обусловили закрепление в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации нормы о невозможности признания безнадежным долга перед бюджетом субъекта по бюджетным ссудам, предоставленным непосредственно местным бюджетам[238].

В случае же отсутствия в нормативном акте местного самоуправления, сопровождающем эмиссию, либо в кредитном договоре непосредственного указания на конкретное имущество, служащее обеспечением привлечения средств, представляется затруднительным

практическое принудительное осуществление исполнения таких

обязательств со стороны муниципального образования. Как указывает большинство исследователей, недоверие к муниципальным займам в значительной мере обусловлено неэффективностью российского

законодательства в области защиты прав инвесторов в этом секторе рынка ценных бумаг, что и было продемонстрировано кризисом 1998 года1. В современных условиях для российского рынка наиболее важными задачами являются разработка законодательства, способного обеспечить эффективную защиту прав инвесторов, и конкретизация ответственности органов местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении сделаны в Бюджетном кодексе РФ. В то же время вопрос прав кредиторов при неисполнении обязательств органами местного самоуправления является достаточно сложным и по-разному решается в различных странах. Основная проблема возникает из конституционного права граждан на участие в выборах тех должностных лиц, которые определяют направления расходования поступающих налогов и принимают решения по вопросам, относящимся к ведению местных органов власти[239] [240]. Если предприятие не способно достигнуть соглашения со своими кредиторами о такой реструктуризации долгов, при которой оно смогло бы найти средства, необходимые для продолжения своей деятельности, то это предприятие ликвидируется, а требования кредиторов удовлетворяются за счет его имущества. Орган местного самоуправления не может быть ликвидирован, так как это является нарушением конституционных прав граждан и определенная доля его доходов всегда должна направляться на финансирование основных расходов. Обслуживание долгов органов местного самоуправления федеральным правительством и органами власти субъектов в случае неисполнения ими обязательств также считается плохой практикой, поскольку снимает с них ответственность за осуществляемые действия и может существенно ограничить способность проведения нормальной денежно-кредитной политики. Предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможность введения процедуры временного исполнения органами субъектов Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления при возникновении просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых обязательств, тем не менее, не создает непосредственных гарантий погашения муниципального долга кредиторам. Вопрос ответственности органов власти, включая процедуру их банкротства, хорошо проработан в законодательстве США. С началом процедуры банкротства за местным органом власти сохраняется большая свобода в осуществлении им текущей деятельности, и ни суд, ни кредиторы не могут в нее вмешиваться. Как и для корпораций, с открытием дела автоматически вступает в силу отсрочка исполнения обязательств, однако должника это не ограничивает в привлечении новых заемных средств, осуществлении любых расходов и оставляет ему исключительное право разработки плана реструктуризации[241]. Дело о банкротстве местного органа может быть начато только на основании его заявления, а не по инициативе кредиторов. Основной целью законодательства о банкротстве субнациональных органов власти является обеспечение защиты должника, столкнувшегося с финансовыми трудностями, от действий кредиторов на время разработки плана по реструктуризации. И хотя часто высказываются сомнения по поводу способности такого законодательства защитить права кредиторов, оно все же достаточно эффективно применяется в течение многих лет. В этой связи необходимо отметить, что сложности, с которыми сталкивается законодательство о банкротстве, касаются, в основном, именно текущей деятельности органов власти, вмешательство в которую нарушает права граждан избирать и быть избранными. Если долг обеспечен доходами от специальных проектов, то этих проблем не возникает. В США, например, невозможность обращения взыскания на доходы при банкротстве органов власти относится к займам общего покрытия, обеспеченных всем имуществом эмитента. Для займа, обеспеченного доходами от специальных проектов, его обслуживание будет продолжаться до тех пор, пока такие доходы поступают, независимо от объявления банкротства[242]. Если российское законодательство будет дополнено специальным порядком обращения взыскания на различное имущество или доходы органов власти, служащие обеспечением обязательств, то гарантии инвесторов могут быть значительно повышены и интерес к рынку муниципальных займов вернется достаточно быстро. Думается, для этого также необходима разработка законодательства о процедуре банкротства органов местного самоуправления и органов власти субъектов Российской Федерации по образцу, представленному в законодательстве зарубежных стран.

Также в этой связи представляется актуальным вопрос о создании дополнительных институциональных гарантий по обеспечению муниципальных займов. В частности, в проекте Бюджетного кодекса имелась статья, позволяющая оформлять обеспечение ценных бумаг средствами бюджета с помощью создания специальных целевых бюджетных фондов. Во многих муниципальных образованиях имеется разнообразная практика учреждения таких фондов2. Создаются залоговые, выкупные, резервные, страховые и иные фонды, а также другие комбинированные варианты. Так, в г. Омске образован специальный залоговый фонд обеспечения городских облигационных займов из состава имущества, находящегося в собственности города Омска, а также имущества, оформляемого в залог при реализации инвестиционных проектов. Решением Омского городского Совета от 4 февраля 1998 г. № 469 утверждено Положение о Фонде обслуживания облигационных займов г. Омска. Кроме этого учреждены целевой внебюджетный фонд жилищного строительства, резервный фонд для поддержания ликвидности вторичного рынка и погашения ООГЗ и другие1. Законом Томской области от 5 сентября 2000 г. № 592 создан резервный жилищный фонд. Он создан в целях обеспечения охраны конституционных прав граждан на жилище и удовлетворение интересов кредиторов по договорам, обеспеченным залогом жилых помещений'. Вместе с тем специальных фондов обеспечения займов в Томской области не образовано. Погашение долгов по займам производилось за счет бюджета, фонда непредвиденных расходов или зачета облигациями налоговых требований. Представляется обоснованным законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ [243] [244] обязанности органов местного самоуправления по образованию бюджетных фондов обслуживания муниципальных займов, процедуры их формирования и расходования.

Отдельно необходимо остановиться на противоречиях основных нормативных актов о муниципальном кредите в вопросе целевого назначения привлекаемых средств. Во-первых, необходимо отметить, в основном, императивно-ограничительный характер норм, посвященных целям эмиссии муниципальных ценных бумаг, привлечения банковских и бюджетных кредитов. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» говорит о том, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Например, ст. 27 Устава г.Омска[245] содержит такое же назначение городских займов. Тем не менее, п. 3 Решения Омского городского Совета «О выпуске городских облигационных займов г. Омска» от 4 февраля 1998 г. № 469 устанавливает, что средства от реализации облигаций используются не только для финансирования городских программ и инвестиционных проектов, но и для покрытия дефицита городского бюджета. Такое расширение целевого направления средств вполне соответствует нормам ст. 96 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающим муниципальные займы, банковские и бюджетные кредиты в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета. Согласно Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения муниципальных ценных бумаг, устанавливаются решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, налицо правовая неопределенность по вопросу целевого назначения муниципальных заимствований, содержащаяся в законодательстве и продублированная местным нормотворчеством. На наш взгляд, ввиду преобладающей на местном уровне практики привлечения заемных средств на цели, связанные с финансированием дефицита местных бюджетов[246], целесообразно изменить соответствующие нормы Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» путем включения в состав целей осуществления муниципальных заимствований финансирования дефицита бюджета муниципального образования, что повлечет приведение местного нормотворчества в соответствии с такой редакцией федерального законодательства.

Также необходимо отметить непоследовательность норм указанного Федерального закона в части закрепления форм муниципальных заимствований, вызывающую вопросы об аутентичном соответствии бюджетному законодательству. Нормы, касающиеся различных форм муниципальных заимствований, предусмотрены ст. ст. 15 и 16 закона. Первая группа кредитных отношений с участием органов местного самоуправления - выдача ссуд юридическим и физическим лицам и получение в банках и иных кредитных организациях краткосрочных и долгосрочных кредитов - содержится в ст. 15, регламентирующей основы отношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Вторая группа урегулирована отдельно, в соответствующей ст. 16 «Муниципальные займы». Одновременно ст. 16 содержит общую для всех видов заимствований норму о предельно допустимой сумме долговых обязательств органов местного самоуправления и невозможности произведения краткосрочных заимствований до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. С точки зрения соответствия нормам Бюджетного кодекса РФ необходимо изменить наименование и содержание ст. 16 закона с целью сосредоточения в ней норм, посвященных всем формам муниципальных заимствований. Название указанной статьи целесообразно поменять на «Муниципальные заимствования». В содержании статьи указать, что муниципальные заимствования осуществляются путем муниципальных займов, бюджетных и банковских кредитов, дать соответствующие бюджетному законодательству определения указанным формам, установить, что исполнение обязательств по муниципальным заимствованиям обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов и осуществляется за счет местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Порядок выпуска муниципальных ценных бумаг, привлечения бюджетных и банковских кредитов, размещения, обращения муниципальных ценных бумаг, погашения муниципальных займов и кредитов определяется законодательством Российской Федерации. Соответственно п.п. 2 п. 2 ст. 15 закона необходимо исключить.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» признает утратившими силу с 1 января 2006 г. отдельные нормативные правовые акты, главными из которых являются Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного

самоуправления». Глава 8 нового закона названа «Экономическая основа местного самоуправления»; термин «финансовые основы» не применяется. В состав экономической основы местного самоуправления включено муниципальное имущество, средства местных бюджетов (как было

отмечено выше, подлежащее учету в составе имущества согласно нормам ГК РФ) и имущественные права муниципальных образований. Смысл ст. 50 закона подтверждает, что законодатель под имуществом понимает именно недвижимое имущество - статья приводит его список; денежных средств и ценных бумаг в этом списке нет. Однако, проблема устранения указанного несоответствия нормам ГК РФ, несомненно актуальная, тем не менее, выходит за рамки предмета настоящего исследования как более общая. В контексте же работы обоснованным видится внесение изменений в ст. 64 рассматриваемого закона путем включения наравне с правами муниципальных образований привлекать заемные средства прав на предоставление денежных средств из местного бюджета на платной и срочной основах физическим, юридическим лицам и другим муниципальным образованиям в порядке, установленном

представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Наименование статьи 64, таким образом, необходимо изменить с «Муниципальные заимствования» на «Участие муниципальных образований в финансово-кредитных отношениях».

Отмеченные введение двухуровневой системы местного самоуправления и экономическая целесообразность финансовой кооперации муниципальных образований и расширения межбюджетных отношений с их участием с необходимостью ставят вопрос о внесении в БК РФ изменений, закрепляющих права муниципальных образований на получение бюджетных кредитов и ссуд из бюджетов не только других уровней бюджетной системы Российской Федерации, но и бюджетов иных муниципальных образований. Указанные изменения должны быть внесены в абзац 4 ст. 96, п.п. 3 п. 3, п.п. 3 п. 4 ст. 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Соответственно, в состав гл. 10 БК РФ «Общие положения о расходах бюджетов» в дополнение к ст. ст. 76, 77 о бюджетном кредите юридическим лицам необходимо включить статью «Бюджетный кредит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию», в которой привести основные условия и процедуру предоставления таких кредитов.

Таким образом, основными направлениями совершенствования законодательства о муниципальном кредите выступают: 1) приведение в соответствие норм гражданского и бюджетного законодательства, касающихся формирования понятийного аппарата института. Реализация данного направления предполагает введение в Гражданский кодекс Российской Федерации норм о бюджетном кредите, проведение разграничения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд в Бюджетном кодексе Российской Федерации на основе гражданско-правовых критериев. 2) Следующим направлением совершенствования законодательства является корректировка норм Бюджетного кодекса Российской Федерации относительно уточнения круга субъектов бюджетного кредита, конкретизации понятия финансовой помощи с выведением за его границы отношений кредитного характера, пересмотра определений и соотношения понятий бюджетных кредитов и ссуд, ликвидации неоднозначности в определениях и соотношении понятий заимствований и займов и определения состава заимствований, расширения состава кредиторов муниципальных образований с включением в него муниципальных образований (бюджетов одного уровня), состава получателей бюджетных кредитов с включением в него муниципальных образований и физических лиц. 3) Представляется необходимым внесение законодательных изменений, касающихся принципиального пересмотра понятия муниципальной ценной бумаги как объекта отношений муниципального займа с включением в состав данного понятия наряду с эмиссионными ценными бумагами иеэмиссионные, опосредующие заемные отношения с участием органов местного самоуправления (например, муниципальные векселя). 4) Необходимо законодательное закрепление новых форм участия муниципальных образований в кредитных отношениях. Кроме взаимного кредита, такими формами могут являться муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска проектных и конвертируемых облигаций. 5) Целесообразна корректировка положений Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» в части приведения в соответствие с бюджетным законодательством целевой направленности муниципальных займов. Также это касается изменения норм указанного закона, касающихся форм муниципальных заимствований, с целью сосредоточения в соответствующей статье норм, посвященных всем формам муниципальных заимствований. 6) Необходимы изменения в ст. 64 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с включением отношений по кредитованию из местных бюджетов, с соответствующим изменением наименования указанной статьи.

Представленные законодательные изменения и нововведения призваны обеспечить большую прозрачность и оптимизацию использования института муниципального кредита в финансовохозяйственной деятельности муниципальных образований, широкую степень законодательного и нормативного урегулирования вопросов применения организационно-правовых форм муниципального кредита, повышение доверия инвесторов к инструментам муниципального финансового рынка.

В перспективе для российских муниципальных образований заимствование может стать важнейшим инструментом экономического развития, что обусловлено широким спектром решаемых ими задач, относительно высокой потенциальной возможностью реализации самоокупаемых проектов, а также уже сформировавшейся во многих муниципальных образованиях инфраструктурой рынка ценных бумаг.

<< | >>
Источник: Кошель Денис Евгеньевич. Муниципальный кредит в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Финансово-правовое исследование : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, 2003. 2003

Еще по теме Глава 3. Совершенствование правового регулирования муниципального кредита в Российской Федерации:

  1. 11.4. Бюджетное устройство Российской Федерации
  2. 11.5. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  3. 2.2. Система источников правового регулирования потребительского кредитования в России и в зарубежных правопорядках
  4. § 3. Правовое регулирование договорных отношений, связанных с ипотечным кредитованием
  5. § 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
  6. § 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный долг
  7. ). § 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита
  8. §1. Источники правового регулирования ипотечного кредитования
  9. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  10. §2. Законодательство о муниципальном кредите
  11. Глава 3. Совершенствование правового регулирования муниципального кредита в Российской Федерации
  12. Тема 3: Основные функции и структура региональных и муниципальных финансовых органов
  13. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации
  14. Программа совершенствования механизма управления государственной собственностью в реальном секторе экономики региона