S1.1. Центральный банк как форма денежных властей

В целях макроэкономического анализа разработчиков государственной экономической политики {policy-makers) делят на денежные и фискальные власти. Фискальные власти (fiscal authorities) представляет министерство финансов от лица правительства.

В российской экономической литературе синонимом денежных властей является орган денежно-кредитного регулирования. В статистике он выделяется в качестве отдельной квалификационной группы, наряду с такими основными группами, как органы государственного управления, банки и др. Под органом денежно-кредитного регулирования понимается функциональная категория, включающая в себя Центральный банк РФ (Банк России).

Центральный банк (central bank) представляет собой национальное финансовое учреждение (или учреждения), осуществляющее контроль над важнейшими аспектами национальной финансовой системы и ведущее такую деятельность, как эмиссия наличных денег, управление международными резервами, осуществление операций с МВФ и предоставление кредита коммерческим банкам. В некоторых странах центральные банки также принимают депозиты нефинансовых корпораций или предоставляют им кредит. В ряде стран, где операции с наличной валютой и резервами возложены на другие национальные учреждения, центральный банк отсутствует.

Статус, цели деятельности, функции и полномочия центрального банка определяются конституцией и законом о центральном банке. В нашей стране таким законом является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 25 ноября 2009 г.

Согласно международным стандартам центральный банк считается депозитной корпорацией (idepository corporations). В «Руководстве по денежно-кредитной и финансовой статистике» МВФ подсектор центрального банка входит в состав сектора финансовых корпораций. Если институциональная единица в основном занимается выполнением функций Центрального банка, такая институциональная единица включается в подсектор центрального банка. Примером сетевых центральных банков выступают Восточнокариб- ский Центральный банк и Евросистема в еврозоне. Многие центральные банки регулируют деятельность банков или других финансовых посредников или осуществляют над ними надзор, и эта деятельность, относящаяся к функциям центрального банка, также включается в подсектор центрального банка. Однако институциональные единицы, связанные с органами государственного управления или с другими секторами и занимающиеся, главным образом, регулированием деятельности финансовых учреждений или надзором за ними, классифицируются в составе вспомогательных финансовых единиц, а не в составе подсектора центрального банка. Частные единицы, выполняющие такие функции, как расчеты по клирингу и расчеты чеками, включаются в подсекторы других финансовых корпораций в соответствии с направлениями их деятельности, а не в подсектор центрального банка.

Денежно-кредитная политика представляет собой одно из направлений государственной политики регулирования экономики. Объектами денежно-кредитной политики выступают спрос и предложение на денежном рынке, изменяющиеся в результате действий денежных властей, частных банков и небанковских организаций. Предметами денежно-кредитной политики центрального банка являются ключевые экономические величины, характеризующие равновесие на денежном рынке: предложение денег, процентная ставка, валютный курс, оборот торгов, объем ликвидных ресурсов и пр.

В разных странах центральный банк называют национальным, эмиссионным или резервным банком (табл. 1.1). «Центральный банк» (например, Центральный банк Бразилии или Центральный банк Исландии) считается классическим наименованием денежно-кредитного регулятора. Однако в экономической теории центральный банк принято именовать эмиссионным банком, для европейский банков характерно название «национальный банк» (Австрийский национальный банк, Национальный банк Бельгии). В бывших британских колониях и латиноамериканских странах за ним закрепилось название «резервный банк» (Резервный банк Австралии, Резервный банк Индии, Южноафриканский резервный банк, Федеральная резервная система США).

Таблица 1.1

Центральные банки стран Европы и «Большой десятки»1

1 Полный список центральных банков см. на сайте Банка международных расчетов (www.bis.org).

Окончание табл. 1.1

Обязанности или задачи центрального банка представляют собой конкретные функции, которые банк призван выполнять за выполнение которых

банк несет ответственность. Например, в дополнение к исполняемой центральным банком роли проводника денежно-кредитной политики в круг его обязанностей входит эмиссия денег или управление международными резервами. В число обязанностей центрального банка входят обычные функции, которые он выполняет в качестве составной части всей финансовой системы. Например, на центральные банки часто возлагаются обязанности по обеспечению стабильности финансовой системы посредством контроля и регулирования деятельности банков или надзора за функционированием платежной системы. Определение обязанностей центрального банка в законодательстве позволяет общественности составить представление о полномочиях центрального банка и масштабах его операций, а также о том, как он соотносится с остальной частью денежно-кредитной и финансовой системы. Ясное понимание роли и обязанностей центрального банка необходимо еще и для того, чтобы общественность могла оценить деятельность банка, осознать пределы его возможностей и ответственности. Почти у всех центральных банков обязанности определяются Законом о центральном банке. Значительное число регуляторов доводят до сведения общественности информацию о своих обязанностях в годовых отчетах, а большинство — в представляемых органам законодательной власти письменных отчетах. К основным функциям центрального банка, за которые он отвечает во всех странах мира и при любых обстоятельствах, относятся:

• монопольная денежная эмиссия;
• регулирование денежного обращения, кредита и валютного курса;
• выполнение функций кредитора последней инстанции.

В число дополнительных функций центрального банка, которые он выполняет не во всех странах, входит исполнение роли:

• агента правительства при обслуживании государственного долга и бюджета;
• надзорного органа банковской системы;
• управляющего международными резервами.

В национальном законодательстве, как правило, прописываются агентские функции центрального банка. Понятие «агентские функции» соотносится с различными задачами, которые центральный банк выполняет от имени правительства и которые не связаны напрямую с денежно-кредитной политикой. Выполняя агентские функции, центральный банк не может принимать самостоятельных решений. Он проводит в жизнь решения и указания правительства и ограничивает свои полномочия разработкой практических деталей их реализации. Примерами агентских функций центрального банка могут служить управление международными резервами и государственным долгом или предоставление банковских услуг правительству. Кроме того, центральный банк может выполнять для правительства несколько различных функций, связанных с его специальными знаниями и опытом. Центральный банк часто выступает в роли управляющего внутренним и/или внешним государственным долгом. Он может также выступать в роли фискального агента, получающего деньги и производящего платежи от имени правительства. Центральный банк может давать политические советы правительству и поддерживать отношения с такими международными организациями, как МВФ и Всемирный банк.

Четкое определение агентских функций необходимо для того, чтобы общественность имела ясное представление о круге обязанностей центрального банка и могла требовать от него и правительства отчет за их действия. Правительство может делегировать полномочия на осуществление некоторой деятельности центральному банку, но в конечном счете ответственность за эту деятельность несет само правительство.

В нашей стране функции центрального банка более подробно расписаны в Законе о Банке России как более детализированные задачи.

ственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7. осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
8. принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
9. осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);
10. регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
11. осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
12. организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
13. определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
14. устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
15. устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
16. принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
17. устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;
18. проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
1. осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

(Пункт 18.1 введен Федеральным законом от 29 июля 2004 г. Nq 97-ФЗ)

19. осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

• экономическая и политическая независимость центрального банка;
• ответственность и подотчетность центрального банка перед обществом;
• информационная открытость (транспарентность) денежно-кредитной политики.

Центральный банк является носителем денежно-кредитного суверенитета. Концепция денежно-кредитного суверенитета (monetary sovereignty) затрагивает сразу несколько областей: экономику, право и политику. Возможно, именно по этой причине полного определения суверенитета не существует. Большое число авторов считает синонимами денежно-кредитного суверенитета такие понятия, как автономия и независимость, однако это не совсем верно. Одно из первых определений денежно-кредитного суверенитета попытался дать американский экономист Коджи Курихара. В 1949 г. он писал: «...денежно-кредитный суверенитет является попыткой изолировать внутреннюю экономику от негативных последствий депрессии». Такое определение привязано к конкретным историческим событиям, ведь К. Курихара изучал экономическую историю 1920—1940 гг. Югославский экономист Дорде Ду- кич в 1995 г. подошел к данному определению иначе: «...денежно-кредитный суверенитет в современном значении подчеркивает суверенное право государства через центральный банк регулировать во всех отношениях денежную эмиссию и проводить денежно-кредитную политику в целях достижения запланированных экономической политикой задач». Формулировка Д. Дукича кажется наиболее точной.

В настоящее время под денежно-кредитным суверенитетом понимаются три исключительных права государства в лице центрального банка:

1. на монопольный выпуск денег на территории своей страны;
2. плавающий валютный курс и отсутствие внешних денежных обязательств или соглашений;
3. использование разнообразных мер по регулированию национальной финансовой системы, включая валютный контроль и контроль над движением капитала[11].

Какие выгоды получает страна, если она сохраняет денежно-кредитный суверенитет? Главным преимуществом является независимость государственной экономической политики. Центральный банк имеет широкие возможности выбора стратегии денежно-кредитной политики. Другие страны, прошедшие официальную долларизацию или учредившие валютное правление, такого выбора не имеют. Второе преимущество — это возможность получения дохода от денежного сеньоража. В случае непредвиденных обстоятельств центральный банк может напечатать деньги и профинансировать дефицит бюджета. Как выразился Дж. Кейнс, «правительство может жить благодаря такому средству, если оно не в состоянии жить иначе». Напротив, страна без собственных денежных властей или денег сеньораж никогда не получает. Национальный центральный банк как кредитор последней инстанции может поддерживать стабильность банковской и финансовой сферы. В других денежных системах можно создать фонды страхования депозитов, но они не обладают должной гибкостью. Наконец, национальная валюта является символом и средством национального самоопределения. Подобно флагу, национальному языку, гимну и гербу собственные деньги позволяют людям осознать свою индивидуальность и групповую общность.

Денежные власти могут принимать другие формы, кроме центрального банка. Классификация денежных властей может быть произведена по трем признакам:

1. эмитент денежной базы;
2. структура денежной базы;
3. конвертируемость и политика валютного курса.

В табл. 1.2 приведены типы денежных властей, существовавших когда-либо за всю историю человечества, в соответствии с перечисленными классификационными признаками. Рассмотрим их согласно очередности возникновения.

Таблица 1.2

Сводная характеристика денежных властей1

1 Здесь и далее таблицы, приводимые по тексту без указания источника опубликования, разработаны и составлены автором. — Прим. ред.

Окончание табл. 1.2

Эпоха свободной банковской деятельности (free banking). На первом историческом этапе развития банковской системы кредитные организации конкурировали между собой в сфере денежной эмиссии. Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированное на счетах золото или серебро. Денежное предложение, таким образом, соответствовало предложению драгоценных металлов. Курс обмена между металлами и нотами оставался неизменным, что естественным образом приводило к фиксации валютных курсов между странами. Банковские учреждения регулировалась на тех же основаниях, что и торговые и промышленные предприятия. В некоторых странах существовала «ограниченная свободная банковская деятельность» (restrictedfree banking). Ограничения принимали различные формы, например, в Англии и Соединенных Штатах было запрещено открытие банковских отделений и филиалов. Правительства на американском континенте и в Европе в XIX в. часто навязывали банкам обязательства по выкупу казначейских ценных бумаг. Первое ограничение множило число банков, а второе — превращало их в своеобразные фонды денежного рынка. Правительство не эмитировало собственные банкноты, в результате чего на внутреннем рынке отсутствовали унифицированные денежные власти. На сегодня свободная банковская деятельность не существует ни в одной стране мира.

Частная денежная монополия {private monopoly issue). Частная монополия на денежную эмиссию возникала, когда правительство наделяло исключительными правами коммерческий банк эмитировать деньги, привлекать депозиты и выдавать кредиты. Государство вводило частную денежную монополию как решение проблемы низкого доверия к банковской системе, из-за которой свободная банковская деятельность не могла осуществляться. Частная монополия на денежную эмиссию подразумевает фиксированный обменный курс к якорной валюте. На сегодня частная денежная монополия не существует ни в одной стране мира.

Свободная денежная эмиссия {free money issue). Свободный выпуск денег осуществляется хаотично правительством и частными банками безо всякого контроля за денежным предложением и колебанием валютного курса. Широко известны только два исторических примера свободной денежной эмиссии: Канада (1914—1926, 1929—1935 гг.), а также Гонконг (1974—1983 гг.).

Официальная долларизация {official dollarization). Представляет собой законное использование долларов США или других иностранных валют в качестве внутренних денег. Переход на иностранную валюту во избежание межвременного арбитража происходит по фиксированному курсу обмена, который в дальнейшем остается неизменным. На ранних этапах становления денежных властей «иностранные валюты» представляли собой национальные валюты стран-метрополий, которые обращались на территории колоний. В большинстве стран благодаря единому стоимостному или весовому эталону монеты обращались за пределами страны-эмитента. В XVII-XVIII вв. параллельное обращение монет различных государств представляло собой обычную практику. На Аравийском полуострове, например, монеты других стран имели хождение вплоть до середины 1900-х годов. Среди денег, широко использовавшихся в международной торговле, наибольшую популярность в Америке снискали серебряные монеты: доллары, песо, испанские и мексиканские пиастры, также известные как «восьмушки» (они были равны одной восьмой испанского реала). Испанские и мексиканские пиастры послужили образцом для национальных монет с серебряным содержанием в странах Востока. В частности, они служили в качестве эталона при чеканке китайского юаня, гонконгского доллара, индокитайского пиастра и японской иены. На евразийском континенте наибольшее распространение получили австрийские талеры Марии-Терезы и индийские рупии. Среди золотых монет такой же популярностью пользовались британские соверены (один фунт стерлингов) и американский орел (десять долларов).

Ортодоксальное валютное правление (orthodox currency board). Ортодоксальное (каноническое, классическое) валютное правление является учреждением, эмитирующим банкноты и монеты, которые при предъявлении первого требования свободно конвертируются по фиксированному курсу обмена в иностранную валюту или другой внешний резервный актив. Обычно валютное правление не принимает депозиты правительства или коммерческих банков, однако если это происходит, то они должны не менее чем на 100 % покрываться внешними резервами. Ортодоксальное валютное правление придерживается пассивной денежно-кредитной политики: эмиссия осуществляется в соответствии с состоянием платежного баланса, сохраняется полная конвертируемость, а стерилизованные интервенции, так же как и кредитование банков, полностью исключены. Были нередки случаи, когда несколько стран имело объединенный институт валютного правления, ведавший политикой в рамках единой валютной зоны.

Модифицированное валютное правление (modified currency board). Модифицированное (квазивалютное, гетеродоксное) валютное правление представляет собой измененный аналог классического валютного правления. Оно обладает монополией на денежную эмиссию и комбинирует функции канонического правления и центрального банка. Например, модифицированное правление может не иметь 100 % покрытия денежной базы резервными активами, проводить стерилизованные интервенции и выдавать краткосрочные ссуды банковскому сектору. В отличие от канонического правления, оно, несмотря на фиксированный валютный курс, проводит более активную политику, что придает ему сходство с дискреционными денежными властями.

Валютный институт (monetary institute). Валютный институт представляет собой прототип центрального банка. Первый валютный институт был создан в Индии в 1861 г., когда страна находилась под британским владычеством. По своим функциям он стоит на промежуточной стадии эволюции денежных властей от валютного правления к центральному банку. Конечная цель его деятельности состоит в том, чтобы сохранять фиксацию обменного курса к якорной валюте в условиях активной денежно-кредитной политики. Валютный институт имеет коэффициент обеспеченности резервами денежной базы менее 100 %. Как правило, он является правительственным учреждением, хотя в редких случаях валютный институт может принадлежать частному сектору.

Центральный банк (central bank). На сегодня центральный банк является превалирующим типом денежных властей во всем мире. Он представляет собой орган денежно-кредитного регулирования, обладающий дискреционными полномочиями в области денежной и валютной политики, в чью компетенцию входит также надзор за банковским сектором. Центральный банк является молодым институтом, реальная история развития «центробанковского дела» начинается в XX в. На протяжении XVI—XIX вв. было создано всего около двух десятков государственных эмиссионных банков, да и то их функции были сильно ограничены. Многие центральные банки относятся к квазиинститутам, поскольку правительства передали им не только полномочия, касающиеся денежно-кредитного регулирования, но и функции коммерческих банков. В других странах центральные банки, наоборот, имеют урезанные пол - номочия — функции по надзору и регулированию банковского сектора отданы в руки специализированного банковского агентства. Кроме того, ответственность за политику валютного курса может быть разделена между денежными властями и правительством или вовсе отнесена на счет казначейства.

Правительство в роли эмитента (government issue). Национальное правительство может эмитировать банкноты напрямую или через финансового посредника — казначейство, в редких случаях через центральный банк или валютное правление. Денежную базу составляют наличные деньги в обращении и депозиты в Министерстве финансов. Выступая в роли эмитента, правительство может придерживаться только двух режимов валютного курса — плавающего или ограниченно гибкого курса. Как и в случае с центральным банком, правительство реализует денежно-кредитную политику в широком диапазоне вариантов: от механической эмиссии, предназначенной для финансирования дефицита госбюджета, до сложных стационарных процедур.

Оккупационные власти (occupation monetary authority). Особый режим функционирования денежной системы возникает в ходе военной оккупации захваченной территории. Оккупационные власти могут ввести в наличное обращение деньги страны-завоевателя, но только при наличии жесткого валютного контроля. Так, например, поступило итальянское правительство в ходе оккупации Эфиопии во время Второй мировой войны в мае 1936 г. — апреле 1941 г. Однако чаще всего оккупационные власти вводят в обращение денежные суррогаты — купоны, талоны, карточки и пр., которые составляют денежную базу. Например, в Ливии (февраль 1943 г. — март 1952 г.) и Сомали (март 1941 г. — май 1950 г.) одновременно обращались две оккупационные валюты: французские колониальные франки и лиры Британской военной администрации. Кроме них, на территории двух бывших итало-немецких колоний также имели хождение египетские фунты, выпущенные частным Национальным Банком Египта. Легального валютного рынка на оккупационной территории, как правило, не существует, и местные деньги можно обменять на иностранную валюту только на черном рынке по спекулятивному курсу. Официально валютный курс оккупационных денег остается стабильным, однако на черном рынке он подвержен стремительной девальвации. Оккупационные деньги в отсутствие полноценной конвертируемости представляют собой фискальный инструмент, пополняющий казну властей и обесценивающий благосостояние населения.

Монобанк (monobank). Государственный монобанк является разновидностью центрального банка, действующего в планово-директивной экономике нерыночного образца. Центральные банки, так же как и другие финансовые учреждения в нерыночной экономике, находятся под управлением правительства, которое планирует, организует и контролирует их деятельность. Монобанк, кроме монополии на денежную эмиссию, обладает еще монополией на банковский кредит и валютной монополией на покупки и продажу валюты на внутреннем рынке. Формирование валютной монополии означает закрытие рынка обмена валют и введение директивного (административного) валютного курса. Некоторые страны, строившие национальную экономику по социалистическому образцу, пытались полностью отказаться от денег и перейти на бартерные отношения, но этот эксперимент нигде не был удачным.

В 1917 г. большевики, завладев Государственным банком Российской Империи, создали первый в мире прецедент монобанка. В декабре 1917 г. были захвачены петроградские коммерческие банки и тогда же ВЦИК принял Декрет о национализации всех банков в стране. В соответствии с декретом в бывшей империи была введена государственная монополия на банковское дело. Частные кредитные учреждения национализировались и сливались с Государственным банком, который месяц спустя стал называться Народным банком Российской Республики (позднее Народным банком РСФСР). Его деятельность регулировалась Декретами и Постановлениями СНК, Постановлениями ВЦИК и ВСНХ, а также приказами по Наркомфину. В. И. Ульянов (Ленин) полагал, что наступление военного коммунизма означает отказ от денежных отношений, и 19 января 1920 г. Народный банк РСФСР был упразднен. Незначительный объем сохранившихся от банковского дела операций стало осуществлять Центральное бюджетно-расчетное управление Нар- комфина. Крах военного коммунизма и начало НЭПа потребовали возрождения института центрального банка, и в ноябре 1921 г. он был восстановлен под названием «Государственный банк РСФСР».

Экономический эксперимент в СССР привлек пристальное внимание стран третьего мира. Феномен быстрой индустриализации Советского Союза при сохранении его изоляции от внешнего рынка вдохновил многие правительства, которые начали имитировать социалистическую политику. Советская модель экономического развития выглядела особенно привлекательной в 1970-х годах, когда страны Запада переживали кризис Бреттон-Вудской валютной системы. Инфляционный взрыв и спад промышленного производства, последовавшие за Бреттон-Вудским кризисом, вызвали повсеместную критику и сомнения в экономической эффективности капитализма. Как следствие, во многих странах третьего мира в результате военного переворота, гражданской войны или законного прихода к власти левых политических сил началось строительство монобанковской системы. Частные коммерческие банки были национализированы и присоединены к Госбанку.

Большинство монобанковских систем прекратило свое существование в конце 1980 — начале 1990-х годов с кризисом социалистической системы хозяйствования.