§1. Проблемы правового регулирования ипотечных институтов в России

В настоящее время многие экономисты, юристы и политики говорят о необходимости создания в России системы ипотечного кредитования. Подразумевается, что должны быть созданы соответствующие институты и отработаны механизмы, которые бы обеспечили возможность эффективного ипотечного кредитования.

Во-первых, необходима действующая система ипотечных кредитных институтов — банков и других ипотечных учреждений, непосредственно осуществляющих ипотечные кредитные операции. Эффективность •і              функционирования              данной системы в значительной степени зависит от

уровня развития инфраструктуры, включающей систему регистрации оборота недвижимого имущества, страховые компании, .. систему профессиональной оценки стоимости недвижимого имущества, а также институты, организующие деятельность на вторичном рынке ипотечных ссуд, и некоторые другие элементы.

На наш взгляд, важным принципом формирования системы ипотечного кредитования является принцип адекватного правового обеспечения. Деятельность всех элементов системы нуждается в подробной правовой регламентации. Решающее значение имеет полнота законодательной базы, ее адекватность реальным экономическим процессам, взаимосвязь, внутренняя непротиворечивость и своевременность разработки.

Основными элементами системы ипотечного кредитования в России ^              являются              ипотечные              кредитные              институты,

органы регистрации оборота недвижимого имущества, профессиональные оценщики стоимости недвижимого имущества, страховые компании, специализированные компании вторичного рынка и также иные организации.

В Главе I настоящего исследования рассматривались различные классификации моделей ипотечного кредитования. Большинство из них отличает один из признаков, по которому проводится классификация, - доминирующий ипотечный кредитный институт, вокруг которого строится вся система ипотечного кредитования в рамках той или иной модели.

1. универсальные коммерческие банки;
2. ипотечные банки;
3. строительно-сберегательные кассы;
4. специализированные компании вторичного рынка.

Также в Главе I мы предположили, что Россия не будет замыкаться на соответствующем опыте стран какой-либо одной системы права (континентальной или англосаксонской), а будет ориентироваться на комбинированный подход, отвечающий специфике российской экономики и системы права. В связи с этим, автор так же считает, что в России с той или иной степенью успеха, будут развиваться и вышеуказанные ипотечные институты.

Универсальные коммерческие банки - кредитные учреждения, выполняющие основные виды банковских операций: кредитные, депозитные, фондовые, расчетные, доверительные - и обслуживающие всех клиентов, независимо от отраслевой принадлежности. В силу диверсификации риска универсальные банки являются наиболее устойчивыми, что позволяет им вытеснять специализированные банки. Однако, в России, как и во всем мире, банки обладают определенной специализацией, то есть приоритетами при осуществлении своей деятельности. Например, одни банки настроены преимущественно на кредитование крупного бизнеса, другие на обслуживание только определенных отраслей экономики, третьи на работу с населением. Эта специализация несколько условно, поскольку Центральный банк Российской Федерации для всех универсальных банков устанавливает одинаковые нормативы деятельности, которые они обязаны выполнять. В зависимости от объекта кредитования, кредитной политики и организационной структуры каждый коммерческий банк определяет технологию ипотечного кредитования.

Ипотечный банк - специализированный коммерческий банк, занимающийся выдачей ипотечных кредитов, то есть кредитов под залог недвижимости либо на приобретение недвижимости. Кредиты ипотечного банка носят долгосрочный характер.

Государственная программа развития ипотечного кредитования нацелена на создание вторичного рынка ипотечного кредитования и, в первую очередь, связана с созданием и развитием на федеральном уровне агентства по ипотечному жилищному кредитованию и последующему формированию с его помощью эффективного механизма рефинансирования выданных ипотечных кредитов. Таким образом, делается опора не только на первичный рынок ипотечных кредитов (на уровне универсальных и ипотечных банков), но и на вторичный рынок ипотечных кредитов, в который средства направляются с помощью соответствующих механизмов от долгосрочных инвесторов. Центральным элементом системы ипотечного кредитования призвано быть Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (далее — Агентство).

Впервые концепция деятельности Агентства разрабатывалась по инициативе Министерства финансов Российской Федерации и Государственного комитета России по строительству и жилищно- коммунальному комплексу в 1995-1996 годах. Работа велась силами объединенной рабочей грумы представителей государственных органов и иностранных консультантов.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию"[78] в сентябре 1997 года было создано ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», сто процентов акций которого принадлежит государству.

Говоря о последней группе выделенных нами ипотечных институтах — специализированных компаний вторичного рынка - агентство является единственной организацией, позволяющей осуществлять государственную поддержку (рефинансирование ипотечных кредитов) кредиторов - участников федеральной системы ипотечного жилищного кредитования.

В целях формирования платёжеспособного спроса на жильё со стороны населения Агентством разработана и внедрена двухуровневая система ипотечного кредитования, предусматривающая рефинансирование Агентством кредитов, выдаваемых во всех регионах страны по единым стандартам. Стандарты разработаны Агентством на основании анализа и обобщения российского и зарубежного опыта ипотечного кредитования и включают в себя механизмы выдачи и рефинансирования ипотечных кредитов, типовые соглашения, а также требования ко всем участникам рынка (региональным

i'ye

операторам, банкам, оценочным, риэлторским и страховым компаниям) .

В схеме 2 изображается взаимодействие участников ипотечного кредитования с Агентством.

Схема 2

Физические лица - заемщики обращаются в универсальные или ипотечные коммерческие банки с заявкой о получении ипотечного кредита. Банки выдают кредиты, оформляют закладные и «продают» их региональному оператору. В свою очередь, региональный оператор формирует пул закладных, выданных в данном субъекте федерации, и продает его Агентству. Агентство формирует из закладных залоговое покрытие и выпускает ипотечные ценные бумаги, средства от размещения которых, служат источником финансирования федеральной системы ипотечного кредитования.

Важнейшей задачей Агентства, действующего в качестве национального института на вторичном рынке ипотечных кредитов, является обеспечение ликвидности российских коммерческий банков, предоставляющих долгосрочные жилищные кредиты населению, за счет покупки этих кредитов у банков на средства, привлекаемые от частных инвесторов. Эти средства привлекаются на основе продажи частным инвесторам ценных бумаг, выпускаемых Агентством под гарантию Правительства Российской

1 9А

Федерации . «Гарантированные ценные бумаги могут стать привлекательным инструментом для инвесторов, а их выпуск обеспечит непрерывный поток

197

внебюджетных ресурсов в жилищный сектор экономики» .

Однако, на наш взгляд, до принятия соответствующих изменений в законодательство, назвать ипотечные ценные бумаги «гарантированными» было, по меньшей мере, неправильно. И вот по какой причине.

В Главе II настоящего исследования рассматривалось совершенствование законодательной и нормативной базы ипотечного кредитования. Автором намерено не рассматривались изменения в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» (далее по тексту диссертации - Закон об ипотечных ценных

19R

бумагах) , в связи с тем, что нормативно-правовое регулирование ипотечных ценных бумаг выходит за рамки настоящего исследования, так как, на наш взгляд, имеет глубокий экономический аспект и должно рассматриваться в рамках экономических наук.

Однако, в свете изучения проблем нормативно-правового регулирования ипотечных кредитных институтов, мы не могли не остановиться на изменениях в Закон об ипотечных ценных бумагах, а также на соответствующих изменениях в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее по тексту диссертации - Закон о банкротстве кредитных организаций)[79], в части исключения ипотечного покрытия из конкурсной массы, так как, на наш взгляд, указанные изменения, призванные повысить инвестиционную привлекательность ипотечных ценных бумаг, породили ряд проблем нормативно-правового регулирования ипотечных институтов, в частности, коммерческих банков.

Внесенные изменения в указанные законы призваны были решить проблему приоритета прав владельцев ипотечных облигаций перед другими категориями кредиторов коммерческих банков, в том числе вкладчиками, кардинальным способом, исключив имущество, составляющее ипотечное покрытие выпуска ипотечных облигаций из конкурсной массы.

Нельзя утверждать, что установление подобной нормы является полной адаптацией международного опыта в российских условиях. В Германии, как мы уже отмечали в Главе I настоящего исследования, и ряде других европейских стран наряду с нормой об исключении ипотечного покрытия ипотечных ценных бумаг установлены жесткие требования к регулированию деятельности банков - эмитентов ипотечных ценных бумаг. Нелишним будет отметить, что и Германия, и Россия конца девятнадцатого века, и США в разное время на первых этапах развития ипотеки с основными участниками - банками сталкивались с проблемой кризиса ликвидности именно из-за несоответствия структуры активов и пассивов в связи с привлечением коротких средств и размещением их в долгосрочные активы.

Тем не менее, исходя из необходимости создания режима наибольшего благоприятствования для развития ипотеки, преследующего цель, в том числе, и решения жилищной проблемы, Закон об ипотечных ценных бумагах и Закон о банкротстве кредитных организаций установили такой приоритет. Основная проблема, таким образом, сводится к наиболее адекватному описанию этого механизма в рамках указанных законов.

По мнению автора, исключение ипотечного покрытия из конкурсной массы создало ряд проблем.

Во-первых, после исключения ипотечного покрытия из конкурсной массы, необходимо было одновременно уточнять положения, касающиеся обращения взыскания на ипотечное покрытие, поскольку в случае признания банкротом кредитной организации и открытия конкурсного производства,

независимо от включения или невключения ипотечного покрытия в конкурсную массу не может существовать нормальной процедуры реализации

т

заложенного имущества.

В соответствии с абзацем 6 пунктом 1 статьи 126 Федерального закона «О (несостоятельности) банкротстве»130 все требования кредиторов по денежным обязательствам, иным имущественным требованиям могут быть предъявлены только в ходе конкурсного производства. Все действия в соответствии со статьями 127,              129 указанного федерального закона

осуществляет только конкурсный управляющий. Процедура обращения взыскания на ипотечное покрытие в условиях открытого конкурсного производства и исключения ипотечного покрытия из конкурсной массы была установлена статьями 16.1 и 16.2 Закона об ипотечных ценных бумагах.

Принципиальным вопросом при исключении ипотечного покрытия из конкурсной массы, породившим много споров, на наш взгляд, являлся вопрос о том, за чей счет будут осуществляться расходы по реализации ипотечного *              покрытия.              Пункт              8 статьи 16.1. Закона об ипотечных ценных бумагах

установил, что текущие обязательства, связанные с реализацией ипотечного покрытия облигаций, в том числе вознаграждение конкурсного управляющего, погашаются за счет денежных средств, составляющих ипотечное покрытие.

По мнению автора, оплата расходов за счет имущества, входящего в конкурсную массу, значительно ограничивает защиту интересов других кредиторов, в том числе вкладчиков кредитных организаций.

Еще одним интересным вопросом являлся вопрос о возврате разницы между суммой, полученной от реализации ипотечного покрытия и объемом требований владельцев ипотечных облигаций. Очевидно, разница должна возвращаться в кредитную организацию, что и закрепил пункт 4 статьи 16.2 Закона об ипотечных ценных бумагах:              сумма разницы включается в

Федеральный закон от 26.10.2002              №127-ФЗ              «О              несостоятельности

(банкротстве) «//Российская газета. 2002. №209-210.

конкурсную массу и распределяется по очередям кредиторов, еще не удовлетворивших свои требования.

Указанная конструкция, по которой ипотечное покрытие, залогом которого обеспечивается исполнение обязательств по облигациям с ипотечным покрытием банков или других кредитных учреждения, не включается в общую конкурсную массу и выделяется в отдельную конкурсную массу, предназначенную для удовлетворения прав кредиторов, являющихся владельцами облигаций с ипотечным покрытием, на наш взгляд, требует внесения изменений и дополнений в статью 64 Гражданского кодекса РФ, которой устанавливается порядок удовлетворения требований кредиторов, а также в ряд других нормативных актов.

К сожалению, как мы видим, ускоренная процедура принятия пакета законодательных предложений, касающихся правового регулирования ипотечных институтов, не позволила законодателю проанализировать проблемы, изложенные выше. Видимо, по этой же причине, в ряде случаев нарушился и системный подход, положенный в основу при принятии законопроектов. Тем не менее, только практика покажет обоснованность высказанных опасений, равно как и эффективность принятых норм.

В Главе I настоящего исследования мы рассматривали существующие за рубежом системы ипотечного кредитования с целью анализа возможности их внедрения на территории Российской Федерации. Обсуждая проблему адаптации одноуровневой системы ипотечного кредитования в современной России, автор сделал вывод о невозможности массового, социально-значимого рынка ипотечного кредитования в условиях предъявления к ипотечным банкам универсальных нормативов как к любым иным коммерческим банкам, а также без должного нормативно-правового регулирования строительных сберегательных банков.

Однако наше законодательство не предусматривает особой формы кредитных организаций, работающих по контрактной сберегательной схеме. В действующем законодательстве не существует понятия строительных сберегательных касс или иного схожего понятия, поэтому сложно определить, будут ли строительные сберегательные кассы осуществлять свою деятельность как банки, либо как небанковские кредитные организации.

Диссертант предположил, что, выходом из этой проблемы, послужит принятие специального закона о строительных сберегательных банках, устанавливающего особые нормативы деятельности, правовой режим указанных организаций, формы и методы государственного контроля над их операциями.

В развитие указанного выше предположения, рассматривая строительносберегательные учреждения как разновидность ипотечного кредитного института, применительно к специфике Российской Федерации, одной из важнейших задач на современном этапе, на наш взгляд, является законодательное оформление отношений, которые бы защитили от мошеннических действий как сами строительные сберегательные банки так и лиц, которые к ним обратились, так и строительные компании. Вполне естественно, что решить указанные проблемы без поддержки Банка России, определяющего «правила игры» на этом поле, невозможно.

В связи с этим, подводя итог проблематики регулирования строительных сберегательных банков в России, следует определиться по трем наиболее важным вопросам.

Во-первых, как уже отмечалось выше, вводя строительные сберегательные банки как один из видов ипотечных институтов, необходимо принятие соответствующего закона, регулирующего их деятельность.

Во-вторых, важным вопросом является вопрос определения статуса строительных сберегательных банков. Для разработчиков законопроекта «О строительных сберегательных банках» вопрос отнесения стройсбербанка к банковским или небанковским кредитным организациям является не принципиальным, однако, для Центрального Банка Российской Федерации, как курирующего деятельность всех кредитных организаций органа, это вопрос очень важен, так как именно на него ложится ответственность за разработку

По действующему банковскому законодательству небанковские кредитные организации не имеют права работать со средствами физических лиц. Так, в соответствии с Положением Банка России №153-П от 21 сентября 2001 года[80] небанковская кредитная организация не вправе осуществлять банковские операции по открытию и ведению счетов физических лиц, осуществлению расчетов физических лиц, осуществлению переводов физических лиц и другие банковские операции по обслуживанию физических лиц.

нормативно-правовой базы и надзора за деятельностью строительных сберегательных банков.

Третий момент связан непосредственно с характером нормативных актов. Очевидно, что деятельность строительных сберегательных банков должна жестко регламентироваться, так как указанные ипотечные кредитные институты призваны работать с денежными средствами населения, а эти средства должны направляться на строго определенные цели. Поэтому, по «'              мнению              автора,              в законе должны быть четко прописаны все операции, которые

может осуществлять стройсбербанк, а также перечень ограничений для их деятельности.

Подводя итог рассмотрения проблем нормативно-правового регулирования ипотечных кредитных институтов - строительных сберегательных банков, универсальных и ипотечных коммерческих банков — можно сделать вывод о том, что все рассмотренные выше проблемы сводятся и основываются на несовершенстве российского банковского законодательства. Так, статьи 1 и 2 Закона о банках и банковской деятельности содержит классификацию кредитных организаций, имеющих право осуществлять предпринимательскую деятельность в российской Федерации, в которую не входит понятие «специализированная кредитная организация».

В связи с вышеизложенным, диссертант предлагает внести в перечень кредитных организаций, имеющих право осуществлять предпринимательскую деятельность специализированную кредитную организацию, осуществляющую свою деятельность на основании специального закона, к котором в частности, можно отнести предлагаемый автором Закон о строительных сберегательных банках.

Сегодня создание системы ипотечного кредитования в России находится на начальном этапе, поэтому необходимо уделять повышенное внимание изучению соответствующего зарубежного опыта, что, несомненно, позволит укорить данный процесс, а также избежать возможных проблем и ошибок.