Проблемы федерального и регионального правового регулирования создания и деятельности кредитных союзов
Толкование судом скудных, разбросанных по разным правовым актам норм о кредитных потребительских кооперативах граждан — это один из легальных способов доказывания ими права на существование, официального признания некоммерческого статуса кредитных союзов.
В условиях долгого ожидания федерального закона о кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах) многие кредитные союзы осваивают и другой способ: убеждают региональные власти принять нормативные акты о кредитных союзах, участвуют в работе над проектами законов субъектов Российской Федерации или местных Положений о кредитных союзах. Но надо отдавать себе отчет в ограниченных возможностях такого подхода.Дело в том, что гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ относится к сфере исключительной компетенции Российской Федерации, то есть региональный закон не может прописывать новые нормы гражданского права. Например, он не может определять новые виды юридических лиц, не может конкретной величиной ограничивать численность тех или иных организаций, не может разрешать использовать те виды договоров, которые прямо запрещены Гражданским кодексом РФ. Например, ГК РФ запрещает доверительное управление деньгами, кроме случаев, оговоренных законом, — имеется в виду в соответствии с Конституцией закон федерального уровня, ГК РФ запрещает некоммерческим организациям быть доверительными управляющими — опять-таки кроме случаев, предусмотренных федеральным законом, и т.д. Региональные акты не вправе вносить изменения в отношения собственности в кредитных кооперативах и т.д.
Кроме того, согласно ст. 71 (п. "ж") Конституции, в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное регулирование.
Кредитные кооперативы, как уже объяснялось выше, не выдают кредиты, не являются кредитными организациями.
Их деньги, деньги их пайщиков помогают в первую очередь развивать региональные товарные рынки, стимулируя платежеспособный спрос населения, а также рынки услуг, заставляя банки и кредитные организации прислушиваться к требованиям рядовых граждан — их клиентов. Нельзя сказать, что кредитные потребительские кооперативы — конкуренты банкам. Напротив, они во многом способны помочь банкам, принимая на себя ношу аккумулирования мелких денежных сумм большого числа физических лиц, и все же если человек идет за деньгами в кооператив, а не в банк, банк не может не воспринимать кредитные кооперативы как реальную силу. Поэтому кредитные кооперативы важны прежде всего как региональный социальный институт. Но единство финансового регулирования в масштабах России, в том числе единство регулирования деятельности кредитных кооперативов также должно быть обеспечено. Поэтому наиболее приемлемой представляется модель сочетания разработки на федеральном уровне единых правил, основ деятельности кредитных кооперативов, правил лицензирования их деятельности и детализация этих требований, проверка соблюдения этих правил региональными структурами власти.Пока нет специального федерального законодательства о кредитных союзах, жизнь требует хотя бы минимального правового регулирования их деятельности. Эту функцию взяли на себя регионы. Однако вправе ли они регулировать деятельность кредитных союзов, если гражданское, кредитное, финансовое законодательство — сфера исключительного ведения России?
Для ответа на этот вопрос следует помнить следующее.
Во-первых, в региональных актах не заявляется новый субъект гражданского права. Региональное законодательство в данном случае лишь четко определяет место кредитных союзов как кредитных потребительских кооперативов граждан в уже существующей в федеральном законодательстве системе юридических лиц.
Во-вторых, оно вводит ограничения на их деятельность с целью защиты прав и свобод человека и гражданина (чтобы пайщики не оказались клиентами финансовых пирамид под "маркой" кредитных союзов), что относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов.
В-третьих, к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов относится также административное, земельное, жилищное законодательство, социальные программы защиты материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение. По вопросам совместного ведения субъекты Федерации вправе принимать свои нормативные акты, не противоречащие федеральным. До тех пор пока не будет принят федеральный закон, устанавливающий иные, чем в региональном законе, нормы по вопросам совместной компетенции РФ и ее субъектов, региональные нормативные акты имеют полную юридическую силу. А значит, закон субъекта РФ может определить место кредитных союзов в реализации региональных программ жилищного строительства, социального обеспечения, поддержки фермерских хозяйств и т.п.
В-четвертых, нормативные акты субъектов Федерации могут устанавливать особые принципы взимания с кредитных союзов целого ряда налогов, тем самым поддерживая их деятельность. Ведь к исключительному ведению РФ относятся лишь федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, остальные налоги устанавливают территории.
Поэтому в ряде регионов уже приняты, а в ряде регионов обсуждаются правовые акты о кредитных потребительских кооперативах граждан.
Первыми были Владимирская и Свердловская области: они приняли
соответствующие Положения в 1992г. За ними последовала Волгоградская область — здесь на сегодняшний день самое богатое законодательство о кредитных потребительских кооперативах. Положение о кредитных потребительских кооперативах принято в Карелии, в Железноводске. На стадии обсуждения Положение о лицензировании деятельности кредитных потребительских союзов в Хабаровском крае, проекты законов Карелии, Ленинградской, Челябинской и Тюменской областей.
Во владимирском Положении сказано, что кредитные союзы защищают средства своих членов и дают займы своим членам. Интересно, что было разрешено давать займы не только на потребительские нужды, но и для производственной деятельности пайщиков: во Владимирской области уже в 1992 г.
было широко развито мелкое предпринимательство, городское и сельское, и эта норма была весьма полезной. Так же как и норма о том, что Ассоциация кредитных союзов строит свои отношения с пайщиками на договорной основе, ибо все предусмотреть в рамках устава просто невозможно. В том же 1992 г. во Владимирской области было принято Положение об Инспекции по защите прав потребителей при областном Совете народных депутатов. П. 2 этого Положения, в частности, говорит, что цель Инспекции — защита прав и законных интересов граждан- потребителей и их объединений.Вторым после владимирского Положения стало свердловское (20.05.93 г.). Здесь, в отличие от владимирского Положения, минимум пайщиков в кредитном потребительском союзе установлен не в 30, а в 15 человек. Свердловское Положение очень похоже на владимирское, имеет практически те же плюсы и минусы. Но есть одна норма, которую позднее отвергла практика, — норма о том, что кредитный союз рассчитывается с кредиторами членов КС (п. 5), то есть по долгам своих пайщиков.
Законопроект Республики Карелия о кредитных потребительских кооперативах был подготовлен с участием общественной организации "Торговая гильдия Карелии" — и это приятный факт, который свидетельствует о том, что торговые организации видят в кредитных кооперативах источник повышения платежеспособного спроса населения, а значит, выгодного партнера, и готовы помогать им. Иную позицию проявили здесь банки: они готовы идти навстречу кредитным кооперативам, только когда получат для этого целевое государственное финансирование. Власти отнеслись к деятельности и перспективам кредитных потребительских кооперативов позитивно. Это проявилось и в том, что здесь в сентябре 1997 г. подписано Соглашение между Председателем Правительства Республики Карелия и Лигой кредитных союзов о совместной деятельности по созданию и развитию кредитных потребительских союзов на территории Республики Карелия и в подходе к законопроектной работе.
Министерство образования и Министерство экономики поддержали инициативу разработчиков проекта, расценив кредитные потребительские кооперативы как способ социальной поддержки населения. Министерство социальной защиты правильно отметило, что в определении кредитного потребительского союза необходимо указать на принцип социальной общности объединяемых в нем пайщиков, а также предусмотреть в проекте конкретные меры по защите интересов граждан, вступивших в кредитный потребительный союз. Комитет по экономической политике и бюджету законодательного собрания Карелии (Палата Республики) также поддержал проект, предложил дополнить его нормами о порядке взаимоотношений кредитных потребительских союзов с органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Учитывая, что не все возможно отрегулировать на региональном уровне, так как гражданско- правовые отношения находятся в юрисдикции РФ, Комитет предложил очень удобную формулировку: региональный закон должен определить не статус, а экономические и социальные условия деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан. В тексте закона будет указано, что он действует до принятия соответствующего федерального закона.
Волгоградская область "подарила " рядовым гражданам как минимум три великие финансовые пирамиды: "Русский Дом Селенга ", "Хопер" и "Русскую недвижимость". Может быть, поэтому здесь с особым вниманием отнеслись к разработке законодательства для реальной альтернативы финансовым пирамидам.
Волгоградский пакет правовых, актов о кредитных потребительских кооперативах граждан наиболее полон и последователен, были учтены многие недостатки первопроходцев. Здесь есть и Закон о кредитных потребительских кооперативах в Волгоградской области (принят 20.09. 95 г .), и принятое на его основе Постановление Администрации области № 493 от 03.10.95 "О мерах по защите интересов граждан в системе кредитных потребительских кооперативов". 26.01.96 г. издано распоряжение первого заместителя главы Администрации Волгоградской области "Об образовании Координационного совета по развитию кредитных потребительских кооперативов Волгоградской области". В совет вошли представители областной администрации, заместитель начальника Главного управления Центрального Банка РФ по Волгоградской области, представители Комитета по управлению имуществом области, экономисты и юристы — сотрудники аппарата Администрации области. Своим письмом от 05. 02. 96 г. Администрация области разъяснила порядок регистрации КПК, дала формы документов (устава, положения о фондах, положения о займах, в том числе займах под индивидуальный предпринимательский проект), установила соотношение сберегательных и паевых взносов. 25.03.96 г. утверждено Положение о порядке лицензирования и контроля деятельности кредитных потребительских кооперативов, зарегистрированных на территории Волгоградской области. Интересно, что функции лицензирования и контроля возложены здесь на Инспекцию негосударственных пенсионных фондов, соответственно изменилось и ее название: Инспекция негосударственных пенсионных фондов и кредитных
потребительских кооперативов.
Б волгоградском законе аккуратно поправлена норма о солидарной субсидиарной ответственности пайщиков по убыткам кооператива: п. 2 ст. 12 гласит, что "члены КПК солидарно несут ответственность по обязательствам КПК — при погашении убытков, возникающих вследствие решений, принятых общим собранием КПК". Если иной, чем общее собрание, орган принял решение, которое привело к убыткам, отвечать будут, прежде всего, члены этого органа, а не все пайщики, но, разумеется, при наличии вины членов этих органов (например, при превышении полномочий, принятии заведомо убыточного решения и т. п.)
Волгоградская область конкретно помогает развитию кредитных потребительских кооперативов, в частности, путем предоставления налоговых льгот. Так, согласно закону Волгоградской области "О налоговой системе на территории Волгоградской области " они освобождены:
- от налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет области, в размере дохода, направляемого на уставную деятельность;
- от налога на имущество в части, направляемой в областной бюджет;
- от уплаты сбора на нужды образовательных учреждений.
Пайщики кредитных потребительских кооперативов освобождены от подоходного налога в части, зачисляемой в областной бюджет, — по процентам по вкладам,
направляемым на пополнение паевого счета пайщиков.
В области действует также закон "О сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в Волгоградской области ". Он несколько отличается от общего закона: здесь допускается членство в кооперативе юридических лиц, непосредственно в законе прописан порядок выдачи займа (cm, 8), есть право сельскохозяйственных КПК образовывать кредитные потребительские кооперативы второго уровня, вводится понятие действительных членов кооператива (к сожалению, четкого его определения нет). Разрешено пользоваться займами от третьих лиц, но при этом сам кооператив выдает займы только своим членам. Вводится различие между обязательными и дополнительными паями.
В Ленинградской области обсуждается отдельный законопроект о специализированных кредитных потребительских кооперативах. В нем учтены замечания, высказанные Лигой кредитных союзов. В основу положен предложенный Лигой проект регионального закона о кредитных потребительских кооперативах. Мягко сформулированы требования к численности кредитного кооператива: сказано, что пределы должен установить устав с целью защиты интересов пайщиков. Исключены нормы о личных сбережениях пайщиков, изменены нормы о лицензировании их деятельности, предложено прямо в закон и устав внести нормы о предоставлении займов — с тем, чтобы любой налоговой инспекции без судебных решений было ясно, что речь идет о внутреннем договоре, развивающем положения устава, а не о реализации.
Положение о лицензировании деятельности кредитных потребительских союзов подготовлено также в Комсомольске-на-Амуре...
Работа над региональными правовыми актами о кредитных потребительских кооперативах (кредитных потребительских союзах) выявила довольно распространенные ошибки составителей подобных документов.
В проектах зачастую нет терминологической ясности, в частности, отличий кредитного потребительского союза от союза как объединения юридических лиц, нет четкого понимания различий в деятельности кредитных союзов и банков, различий в статусе самого кредитного потребительского союза и Ассоциации кредитных потребительских союзов. Нередко предлагается включать в виды деятельности потребительского кооператива привлечение сберегательных вкладов, выдачу кредитов или "кредитные услуги", хотя это банковская деятельность и должна осуществляться только коммерческими организациями, имеющими на это лицензию Центрального Банка России. Недопустима норма о том, что пайщики пользуются преимуществом перед третьими лицами при получении кредита у кредитного союза: только пайщики, а не третьи лица, получают заем (а не кредит!) в своем кредитном потребительском кооперативе.
Из утратившего силу федерального законодательства в новые региональные документы порой кочуют устаревшие, противоречащие ныне действующему ГК РФ нормы. Например, норма об общей долевой собственности пайщиков на имущество кооператива была в законе РФ 1992 г. "О потребительской кооперации", но сейчас не работает: согласно ст. 213 ГК РФ, все деньги, переданные в кооператив в качестве вкладов (взносов), являются собственностью кооператива как единого субъекта права, а не общей собственностью пайщиков. Или положение об ассоциации кооперативов как общественной организации (ассоциация и общественная организация — разные, самостоятельные организационноправовые формы). Термин "союз потребителей" тоже не годен - речь идет о потребительском союзе как синониме кредитного потребительского кооператива. Неточно порой цитируется норма ст. 116 ГК РФ о солидарной субсидиарной ответственности пайщиков по долгам кооператива в случае выявления убытков по итогам года. Также необходимо заменить устаревший термин "предприятия" на "коммерческие организации". Зачастую не делается различий для решений, принимаемых простым большинством участников общего собрания и квалифицированным большинством (например, двумя третями или тремя четвертями). Логичнее было бы установить эту высокую планку лишь для самых ключевых решений, а все остальные принимать простым большинством голосов. В ряде проектов региональных нормативных актов от кредитных союзов для получения лицензии требуется бизнес-план, хотя это организация, не ведущая коммерческой деятельности.
Целесообразно в первых статьях региональных проектов дать определение кредитного потребительского кооператива (кредитного потребительского союза) как добровольного объединения граждан с целью удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Например: "кредитный потребительский союз - потребительский
кооператив, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан (кредитные потребительские союзы) могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан".
В проектах надо четче указывать условия регистрации кредитных потребительских кооперативов граждан: для учреждения кооператива необходим устав, подготовленный инициативной группой, протокол общего собрания граждан, решивших объединиться в потребительский кредитный кооператив (подписывают его председатель и секретарь собрания), список граждан, присутствовавших на этом собрании (с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных, места жительства и подписью каждого), свидетельство об уплате регистрационного сбора, документ о предоставлении юридического адреса, заявление представителя (представителей) группы инициаторов создания кооператива. Ни о каком списочном составе органов кредитного потребительского кооператива (как и любого иного юридического лица) не может идти речи, так как согласно ст. 53 ГК РФ учредительные документы юридического лица только определяют порядок их назначения или избрания. После регистрации потребительского кооператива должно пройти общее собрание, которое и определит конкретный состав органов. Устав же, согласно п. 2 ст. Но ГК, должен содержать не состав органов управления, а условия, определяющие их состав и компетенцию (иначе после каждых выборов органов управления придется вносить изменения в устав). При регистрации речь может идти лишь о списке лиц, осуществляющих организационную деятельность по регистрации кооператива и созыву первого общего собрания пайщиков. Ни один закон не требует от потребительских кооперативов (как и от любых других организаций) публикаций "в официальном органе о деятельности". Все перечисленное — типичные ошибки составителей проектов региональных нормативных актов о кредитных потребительских кооперативах граждан. Желательно, чтобы будущие инициативные группы разработчиков не повторяли этих ошибок.