<<
>>

§1. Понятие и сущность муниципального кредита

В традиционном понимании термин "кредит" охватывает основанные на доверии отношения по передаче денежных средств или товаров в долг. Кредит (от латыни creditum - ссуда, долг, cruder - верить) есть средство получения заинтересованным лицом (должником) денежных или материальных ресурсов на определенное время в результате пользования доверием другого лица, дающего в долг (кредитора).

В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера в долг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»1. В современном русском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг; коммерческое доверие» . Иначе говоря, речь идет об обязательственном правоотношении, включающем в себя передачу кредитором должнику денег или вещей, определяемых родовыми признаками, с условиями возврата эквивалента денег или таких же вещей.

В настоящее время, как и ранее, в экономической и юридической литературе понятия «кредит», «ссуда», «заем» зачастую продолжают рассматриваться как синонимы, также существует разнобой и в трактовках этих понятий. Так, авторы трехтомника «Банковская система России» используя термин «банковские ссуды», разделяют его на два класса: класс ссуда-заем и класс ссуда-кредит[3] [4] [5]. В курсе лекций М.М. Агаркова отмечено, что открытие кредита проявляется при передаче клиентом денег в ссуду и что срочная ссуда представляет собой денежный заем на определенный

срок, по которому банк является заимодавцем, а клиент заемщиком1. К сожалению, продолжающееся отсутствие четкого разграничения указанных понятий непосредственно содержится и на законодательном уровне.

В Гражданском кодексе РФ[6] [7] в главе 42 «Заем и кредит» выделены следующие виды договорных обязательств, формирующих заемные отношения: а) договор займа, б) кредитный договор, в) товарный и коммерческий кредит, г) заемные отношения, возникающие при приобретении векселей, облигаций и других ценных бумаг.

Статьей 689 ГК РФ договор ссуды определен как договор безвозмездного пользования вещами. Под кредитом Гражданский кодекс понимает предоставление денежных средств заемщику банком или иной кредитной организацией на возмездной основе - то есть исключительно банковский кредит. По смыслу главы 42 ГК РФ термины «заем» и «кредит» не являются равнозначными - все предусмотренные Гражданским кодексом РФ виды кредита являются по сути разновидностями отношений займа. Также в качестве одного из вариантов договора займа ГК РФ указывает на государственный заем, основными признаками которого называет особенность статуса заемщика (РФ, субъект РФ), исключительную добровольность займов, заключение договора путем приобретения заимодавцем государственных ценных бумаг, недопустимость изменений условий выпущенных в обращение займов. Согласно п.5 ст.817 ГК РФ правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием. Таким образом, ГК РФ не содержит понятий государственного и муниципального кредита, и отношения по временному привлечению государством и муниципальными образованиями денежных средств допускает лишь как основанные на договорах государственного

(муниципального) займа - при возмездной форме привлечения, и на договорах ссуды - при безвозмездном пользовании средствами. И, несомненно, государство и муниципальные образования могут выступать заемщиками по кредитным договорам с банками.

Бюджетный кодекс РФ1 в качестве основного понятия, связанного с возникновением у государства и муниципальных образований долговых обязательств, приводит термин «заимствования» - привлекаемые займы и кредиты, по которым государство или муниципальное образование выступает как заемщик или гарант погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст.89). Перечисляя источники финансирования дефицита бюджетов (ст.ст. 94-96), Бюджетный кодекс РФ включает в их перечень: а) государственные и муниципальные займы - осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, б) кредиты, полученные от кредитных организаций, в) бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Однако, Бюджетный кодекс РФ, к сожалению, не дает четких дефиниций указанных понятий. Так, в ст.б БК РФ термины «заем» и «заимствование» приводятся уже как тождественные, означающие передачу в государственную или муниципальную собственность денежных средств, которые РФ, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. БК РФ приводит также формулировки бюджетных кредитов и ссуд, не соотнося эти понятия с другими, данными в БК РФ, и с определениями, содержащимися в ГК РФ. Так, бюджетный кредит определен как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах; а бюджетная ссуда - как бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Очевидно, что, во-первых, вопреки нормам ГК РФ предусмотрен возмездный характер бюджетной ссуды, во- вторых, в этом случае разграничение бюджетного кредита и ссуды может проводиться по небесспорному критерию срочности, и в третьих, под кредитом Бюджетный кодекс понимает не только форму привлечения, но и предоставления средств другим лицам. Определения понятий государственного и муниципального кредита не содержится и в других законодательных актах, законодатель зачастую говорит в них лишь о государственных и муниципальных займах и банковском кредите.

Тем не менее, понятия государственного кредита (достаточно серьезно разработанное) и рассматриваемого в настоящей работе муниципального кредита прочно укоренились в экономической и юридической литературе и вошли в научный обиход. Развитие отношений муниципального кредита детерминировано произошедшими изменениями в области государственного строительства, выразившимися в появлении института местного самоуправления, и экономическими преобразованиями, закрепившими плюрализм различных форм собственности в РФ.

Предоставленное муниципальным образованиям право самостоятельно вступать в различные кредитные отношения и в качестве заемщика, и в качестве кредитора наряду с Российской Федерацией и ее субъектами призвано способствовать процессу формирования финансово- экономических основ местного самоуправления, являющемуся одной из наиболее важных проблем становления и развития местного самоуправления, успешное решение которой зависит, в том числе, от создания местной финансовой инфраструктуры.

Гарантированная ст.12 Конституции РФ самостоятельность местного самоуправления, базирующаяся на собственном муниципальном хозяйстве,

бюджетно-налоговой автономии и независимом управлении

муниципальной собственностью, предполагает существование различных вариантов кредитных отношений в муниципальном образовании. Вместе с тем, по своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный и чаще всего платный характер и ведут к образованию задолженности, в том числе муниципального долга. Следовательно, заемные средства местного самоуправления должны использоваться лишь для развития или в общих интересах муниципального образования и местного населения: на инвестиционные и инновационные цели и программы, на иные чрезвычайные потребности, при необходимости - на покрытие кассовых разрывов при исполнении бюджетов или бюджетные расходы, производимые в условиях дефицитности местного бюджета.

Известно, что основной причиной кредитов является недостаток денежных средств на покрытие собственных расходов. Для муниципальных образований - это прежде всего дефицитность местного бюджета и потребность финансировать чрезвычайно возникающие нужды. Еще представители финансово-правовой науки царской России обращали внимание на природу кредита и чрезвычайность кредитных отношений. Так, профессор И. Тарасов отмечал, что для правильной оценки значения кредита необходимо выяснить вопросы: а) куда затрачиваются привлекаемые капиталы; б) в какой мере расчет обеих сторон основателен на будущие поступления1. М.И. Слуцкий писал, что если обобщенно определить причину государственного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества[8] [9]. В.А. Лебедев различал кредиты обыкновенные и чрезвычайные. По его мнению "обыкновенный кредит есть не что иное, как сумма, назначаемая на известную потребность на основании соображения всех действительных потребностей, не выходящих из ряда обыкновенных.

Чрезвычайный кредит является тогда, когда потребности переходят за предел, предусмотренный государственной росписью... Впрочем, все это суть разные виды и степени чрезвычайного кредита, то есть вообще сверхсметные назначения"1.

Чрезвычайность муниципальных кредитов в современных российских условиях возникает в результате снижения объемов доходной части в местных бюджетах ниже минимально необходимых расходов. Необеспеченность конституционных гарантий и норм законодательства об организации местного самоуправления финансовыми ресурсами превращает кредит как в средство выживаемости муниципального образования в бюджетном году, так и в существенный фактор роста его долгов. Хронические задолженности и кассовые разрывы по финансированию текущих расходов вынуждают муниципальные образования обращаться к дорогостоящим банковским кредитам и снижать (если не прекращать) финансирование реновации и капитального ремонта, прочих программ инвестиционного характера.

Финансово-кредитный рынок или рынок капитала в сфере рыночных отношений возможен при наличии следующих условий: а) должны быть временно свободные денежные средства, которые не направляются на нужды потребления; б) должны быть потенциально включенные в экономический оборот средства, способные обеспечить получение дохода на первоначально вложенную сумму[10] [11]. Кредитование как одна из форм финансового обеспечения рыночных воспроизводственных затрат, при которых расходы муниципального образования, как хозяйствующего субъекта, должны восполняться и покрываться за счет ссудного капитала, для молодой системы местного самоуправления все еще находится в зародышевом состоянии. Вместе с тем, формирование финансово- экономической основы местного самоуправления требует самодостаточности финансовых ресурсов, несмотря на дефицитность, дотационность местных бюджетов и тенденции к централизации финансовых ресурсов в вышестоящих бюджетных системах.

После возврата к применению муниципального кредита в 1990-е гг. финансово-правовая наука по инерции продолжительное время либо воздерживалась от определения данного понятия1, либо, продолжая отождествлять органы местного самоуправления с органами

государственной власти, признавала муниципальный кредит частью кредита государственного. В настоящее время муниципальный кредит продолжает рассматриваться законодателем и учеными, в основном, по аналогии с государственным кредитом. Так, Е.В. Покачалова включает муниципальный кредит совместно с государственным кредитом в состав самостоятельного финансово-правового института, необходимого для

л

решения проблем в достижении баланса бюджетных доходов и расходов . Ю.А. Крохина характеризует муниципальный кредит как форму внутреннего государственного кредита[12] [13] [14]. Е.Ю. Грачева также не проводит разграничения между двумя видами кредита, используя в тексте «симбиозное» понятие «государственный (муниципальный) кредит»[15]. Действительно, государственный и муниципальный кредит категориально достаточно схожи. Как справедливо замечает Д.Л. Хейло, сходство целей, принципов и форм государственного и муниципального кредитов дает основание утверждать об их единой природе. Они могут быть описаны единой категорией «публичный кредит»1. Законодатель также говорит о том, что гражданско-правовые правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальными образованиями (п.5 ст. 817 ГК РФ). Властно-волевой, нормативно-правовой характер государственного и муниципального кредита проявляется через необходимость регулирования экономики, императивного воздействия на происходящие в ней процессы, особенно в переходный к рынку период.

В то же время Д.Л. Хейло замечает, что смешение данных понятий недопустимо по причине различного статуса субъектов правоотношений — «государственных и муниципальных органов власти»[16] [17]. А.Н. Костюков также делает вывод о том, что муниципальный кредит формально однотипен с государственным, а по существу отличается от него тем, что возникает в процессе кредитной деятельности органов местного самоуправления[18]. Очевидно, разграничение указанных понятий необходимо проводить, рассматривая государственный и муниципальный кредит как формы финансовой деятельности, в рамках характеристики особенностей правового регулирования этих институтов.

И государство, и муниципальные образования используют данный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования своих потребностей. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. В последующем источником погашения государственного и муниципального кредита выступают средства бюджета, поступления от погашения выданных кредитов приравниваются к платежам в бюджет. Таким образом, государственный и муниципальный кредит возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного и муниципального кредитов формируются и используются централизованные денежные фонды государства и муниципальных образований.

Абсолютное большинство авторов делает вывод о комплексном, межотраслевом характере рассматриваемого правового института. Так, М.В. Карасева и А.Д. Селюков включают в него нормы финансового, гражданского и международного права[19]. Необходимо заметить, что бюджетным законодательством не предусмотрены права органов местного самоуправления на проведение внешних заимствований, и муниципальный долг не может содержать в виде формы его образования международные кредитные договоры и соглашения.

Представляется, что действительно значительная доля муниципальных кредитных отношений является элементом местных финансов и входит составной частью в предметы правового регулирования различных отраслей права. Однако, несомненно, заслуживает внимания позиция и тех авторов, которые усматривают причины этого в комплексном характере муниципального права, объединяющего в свой правовой массив нормы других отраслей права по предметному принципу. Предметом муниципального права, как известно, являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления1. Правовое регулирование кредитных отношений, складывающихся с участием муниципального образования, входит в один из институтов муниципального права, регламентирующий общественные отношения по поводу муниципальной собственности, а именно местных финансов, традиционно регулируемых финансовым правом.

Муниципальное право как комплексная отрасль, имеющая четко обозначенный собственный предмет, а также специфический метод регулирования, предопределяет бесспорное существование отдельного вида отношений муниципально-правового характера. Иными словами, "комплексность как особенность муниципального права еще не является основанием для отрицания его самостоятельности"[20] [21], и большинство юристов признают, что "муниципальное право - это база для правового регулирования материально-финансовых отношений на местном уровне"[22], характеризуя процесс воздействия на эти отношения со стороны органов местного самоуправления как муниципально-правовое регулирование[23]. Так, А.Н. Костюков, характеризуя комплексный характер муниципальноправовых отношений, говорит о том, что они затрагивают и бюджетно- финансовую, и экономическую, и многие иные сферы местной жизни[24].

Вместе с тем, несомненно, что комплексность муниципального права также означает, что отношения, составляющие его предмет, одновременно

выступают и составляющими предмета иных отраслей, в том числе и финансового права. Таким образом, отношения по муниципальному бюджету, местным налогам и сборам, организации местных займов и управлению муниципальным долгом, составляющие финансовую базу местного самоуправления, являются одновременно и финансовоправовыми, и муниципальными1. Тем не менее, отнесение рассматриваемых отношений к регулируемым муниципальным правом составляет основу для отграничения муниципального кредита от государственного. Это отличие основано на следующих принципиальных моментах:

1. Указание в статье 12 Конституции Российской Федерации[25] [26] на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, предопределило жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления[27]. Заемщиком при муниципальном кредите, в отличие от кредита государственного, является муниципальное образование, а не государство, которое и не несет ответственности за муниципальные долги (если только они им не гарантированы). Также не государство, а муниципальное образование выступает кредитором при выдаче бюджетных кредитов из собственных фондов денежных средств.

2. Ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28] устанавливает, что средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности. Согласно ст.8 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 212-215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в том числе решают вопросы по формированию и расходованию централизованных денежных фондов за счет использования инструментов муниципального кредитования.

3. Финансовая деятельность государства осуществляется в целях реализации задач, стоящих перед государством. Финансовая деятельность муниципальных образований направлена на осуществление функций местного самоуправления, решение вопросов местного значения. И здесь цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением, часто не совпадают: органы государственной власти, как правило, заинтересованы в максимальном привлечении ресурсов для решения общегосударственных проблем, тогда как муниципальные образования стремятся как можно больше наполнить местные бюджеты для решения вопросов местного значения.

Отличия между государственным и муниципальным кредитами лежат и в нормативном правовом обеспечении процесса осуществления заимствований и выдачи кредитов, поскольку муниципальный кредит дополнительно регламентирован в муниципальных нормативных правовых актах. Специфика отношений в сфере муниципального кредита заключена также в том, что они носят локально-территориальный характер, возникая, как правило, на местном территориальном уровне.

Однако, даже с учетом приведенных критериев отграничения, нельзя согласиться с «крайней» позицией авторов, из указанных посылок делающих вывод о том, что поскольку предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства, кредитные отношения органов местного самоуправления и муниципальных образований в целом не являются предметом финансового права1.

Основным видом правового регулирования рассматриваемых отношений, несомненно, является финансово-правовое. Однако, как было сказано, это не означает, что финансово-правовое регулирование является единственным. В этой связи представляется дискуссионным мнение Е.В. Покачаловой, что все правоотношения в области государственного (муниципального) займа носят государственно-властный характер, выражающийся в том, что государство (муниципальное образование) хоть и является должником, именно оно имеет право в одностороннем порядке ставить условия: срок, платность, виды, основания прекращения и изменения . Это утверждение противоречит ст. 817 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей добровольный характер займа и неизменность его условий. Кроме этого, Гражданский кодекс РФ устанавливает, что органы местного самоуправления выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Но вместе с тем, несомненно, что муниципальное образование как участник гражданско- правовых отношений (в качестве эмитента ценных бумаг, стороны по кредитному договору), в отличие от других субъектов, находится в особом положении. В литературе такой специфический статус органов местного самоуправления как обязательных субъектов отношений в области муниципальных финансов получил, в основном, закрепление в некоторых особенностях их деятельности. Так, проводя разграничение между коммерческими организациями как участниками рыночных, в том числе [29] [30] финансовых, отношений и муниципальными органами, А. Уваров обращает внимание на то, что, в отличие от первых субъектов «муниципалитеты как органы власти местного населения не могут себе позволить использовать полученную прибыль в сферах, не связанных с интересами населения», справедливо делая вывод о преимущественно публично-правовой природе финансовых отношений в данной области. Другой важный момент, отличающий органы местного самоуправления от частных хозяйствующих субъектов - повышенная степень их материальной защиты. Наличие твердых (в идеале), закрепленных за органами местного самоуправления налоговых источников и муниципального имущества роднит их с государственными органами власти, так как и те и другие «своей деятельностью призваны обеспечить жизненные потребности населения»[31]. И, наконец, дополнительная возможность муниципалитетам обеспечить свои права собственника выражается в их правомочиях контролировать по соответствующим вопросам деятельность других хозяйствующих субъектов и самостоятельно применять к ним, в случае необходимости, меры административного принуждения. Данное качество органов местного самоуправления особенно усиливается в аспекте соединения в них одновременно заемщика, эмитента ценных бумаг и властного органа с правотворческими функциями, определяющего «правила игры». Бесспорная императивность присутствует в отношениях, складывающихся в бюджетной сфере по поводу предоставления денежных средств юридическим лицам в форме бюджетных кредитов. Также часто встречается указание на крайне затрудненный механизм взыскания и ответственности органов местного самоуправления по долгам, в частности на то, что муниципальное образование практически не может быть, как другие юридические лица, подвергнуто процедуре банкротства (необходимость ускорения разработки нормативных актов, регулирующих указанный процесс, вплоть до возможности введения в неплатежеспособных субъектах РФ и муниципальных образованиях внешнего управления, неоднократно отмечалась на «круглых столах», проводимых Министерством финансов Российской Федерации1). Вышеперечисленные особенности статуса муниципальных образований позволяют согласиться с тезисом, высказанным А.Н. Костюковым о том, что, будучи институтом публичной власти, органы местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения и при этом не теряют своих властных функций[32] [33].

Кроме Е.В. Покачаловой, исключительную финансово-правовую направленность имеет позиция Ю.А. Крохиной, делающей вывод, что все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, поскольку именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа - временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания их прекращения и изменения[34]. Противоположную точку зрения высказывала ранее М.В. Карасева. Она считала, что отношения по государственному кредиту Российской Федерации, ее субъектов и [муниципальному кредиту] муниципальных образований, с одной стороны, и кредиторами - с другой, не являются финансово-правовыми и не регулируются с помощью властных предписаний, хотя и возникают в процессе финансовой деятельности[35]. Наши возражения обеим изложенным позициям основаны на упомянутом

2002.

зо

выше понимании муниципального кредита как комплексного правового института, подверженного одновременному регулированию нормами и финансового, и гражданского права. Самостоятельное установление условий займов - прерогатива любого эмитента и не может однозначно характеризовать отношения с его участием как властные. Физические лица, как кредиторы, вступают в правоотношения по муниципальному кредиту добровольно, по своей инициативе. Отношения между заемщиком и кредитором в этой части регулируются диспозитивным методом, и таким образом, являются гражданско-правовыми. Однако, исключительно указанный тезис может быть применим лишь к отношениям в области муниципального кредита, складывающимся по поводу муниципальных займов и банковских кредитов муниципальному образованию. Иные группы отношений в рассматриваемой сфере, как это будет представлено ниже, регулируются бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах, применяющими диспозитивный метод в незначительной части. В данном аспекте (понимания муниципального кредита как займа), несомненно, справедливым и требующим нашего учета в настоящей работе является выделение А.Н. Костюковым двух сторон в правовой регламентации муниципального кредита: с одной стороны, вступление в правоотношение по муниципальному кредитованию осуществляется на добровольной основе путем заключения гражданско-правового договора и возникновения гражданско-правового обязательства; с другой стороны, на стадии правовой регламентации порядка и всех параметров муниципального кредита имеет место финансово-правовое императивное регулирование. Именно финансово-правовое регулирование является необходимой предпосылкой, непреложным условием для возникновения конкретных правоотношений на гражданско-правовой основе[36]. Позиция

М.В. Карасевой в этой связи претерпела существенное изменение: складывающиеся отношения между муниципальным образованием как заемщиком и заимодавцем - гражданином или юридическим лицом - она относит к регулируемым нормами гражданского права, а также нормами финансового права. В частности, нормы финансового права устанавливают, что: 1) проводимые займы носят строго целевой характер; 2) заемщиком выступают уполномоченные органы; 3) порядок проведения, размещения и погашения займов предусматриваются в специально принятом

нормативном правовом акте, а также в решении о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры [муниципального] долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам. Еще раз необходимо подчеркнуть, что все приведенные точки зрения, касающиеся специфики правового

регулирования муниципального кредита, основаны на исключительном его понимании как тождественного займу и не содержат характеристики способа правового регулирования отношений, основанных на других видах кредитования с участием муниципальных образований, в частности, бюджетного.

Кроме приведенного организационного вычленения муниципального кредита из системы государственного кредитования необходимо рассмотреть с позиций уточнения достаточно часто встречающееся отграничение этих институтов и от банковского (частного) кредита. М.Ф. Орлов замечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало подобия»[37]. Вместе с тем в системе местных финансов, когда заемщиком у кредитных организаций выступает муниципальное образование, возникающие кредитные отношения формируют муниципальный долг и могут быть, таким образом, включены в систему муниципального кредита. Как указывает Е.В. Покачалова, основная особенность государственного (муниципального) кредита заключается в непроизводственном использовании капитала[38]. Гражданско-правовой договор банковского кредита служит источником дополнительных доходов для финансирования централизованных потребностей муниципального образования, и по этой причине порожденные таким договором отношения, связанные с процедурой принятия решения, привлечением денежных средств, обслуживанием и погашением долга, являются финансово-правовыми.

На наш взгляд, муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями:

1) является составной частью кредита как звена финансовой системы Российской Федерации;

2) представляет собой самостоятельное звено муниципальной финансовой системы;

3) результатом отношений по привлечению заемных средств является муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные займы гарантированы Правительством Российской Федерации или исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а отношений по предоставлению заемных средств - задолженность юридических и физических лиц перед муниципальным образованием;

4) преобладающая воля органа местного самоуправления, его обязательное участие.

Государство и его общественно-территориальные образования, как хозяйствующие субъекты, создают финансовую базу своего существования посредством финансовой деятельности. Мобилизация денежных фондов всех уровней финансовой системы необходима для обеспечения расширенного воспроизводства, удовлетворения многочисленных общественных потребностей и решения социально-экономических задач. Эта работа первостепенна и требует значительных усилий органов государственной власти, а также местного самоуправления, независимо от принципа разделения властей и полномочий1. Муниципальный кредит служит источником формирования местных финансов. В то же время понятие муниципальных (местных) финансов также требует уточнения.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"[39] [40], определяя структуру местных финансов, включил в них средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Достаточно широкая формулировка местных финансов в материальном аспекте, как совокупности денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения, позволяет относить к ним различные виды денежных ресурсов. В том числе, особое место занимают заемные, привлеченные и иные временно используемые денежные средства, базирующиеся на кредитных отношениях.

Понятие местных финансов производно от общего понятия финансов, поскольку и те и другие являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. В экономическом понимании местные финансы есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных средств (фондов) муниципального уровня. Приведенное выше широкое определение местных финансов, содержащееся в федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления», дало почву разнообразию подходов к дефиниции и составу понятия муниципальных финансов. Одни исследователи в области муниципального хозяйства твердо убеждены, что жизнь местного сообщества невозможно свести лишь к деятельности муниципалитета, и финансовые ресурсы местных сообществ неизмеримо больше, чем бюджетные средства муниципалитетов1. Другие ученые логично ограничивают понятие финансов муниципальных образований теми ресурсами, которые поступают в распоряжение муниципалитетов (к ним, как правило, относят передаваемые государственные средства, ресурсы, создаваемые за счет деятельности самих органов местного самоуправления, заемные средства)[41] [42]. Представители первой (расширительной) точки зрения - в основном, экономисты. Так, Е.В. Бергаль добавляет к определению финансов "совокупность экономических отношений между местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами по поводу долевого финансирования объектов инфраструктуры на данной территории"[43]. Профессор Л.Л. Дробозина не исключает и экономические отношения, связанные с денежными средствами населения[44].

Экономическая сущность муниципального кредита заключается в особом движении ссудного капитала при вторичном распределении и не на государственном уровне денежной формы национального дохода. Иначе говоря, это обособленная система экономических отношений по временному использованию ссудного капитала муниципальным образованием. Эта система включает в себя отношения по привлечению на добровольной, возмездной и возвратной основе временно свободных денежных средств юридических и физических лиц. Вместе с этим сюда включаются и денежные отношения по использованию на таких же началах местным самоуправлением собственных и привлеченных финансов. Как составная часть местных финансов муниципальный кредит выполняет экономические функции перераспределительного, регулирующего и учетно-контрольного характера. Именно они позволяют решать вопросы дополнительной поддержки финансового состояния муниципальных образований и стимулирования в развитии местного финансового рынка и ссудного капитала1.

Материализация экономических отношений или фондовая оболочка финансов представляет собой всевозможные денежные фонды, формируемые в общественно-территориальном образовании для решения его задач и функций. В таком понимании местные финансы есть совокупность централизованных в муниципальной казне денежных средств (бюджета и внебюджетных фондов) и децентрализованных фондов муниципальных предприятий, а также все виды заемных и привлеченных денежных средств[45] [46]. Так, В.И.Фадеев называет в составе денежных средств, включаемых в финансы муниципального образования, кроме бюджетных и внебюджетных средств и средств, мобилизуемых на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.), финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности[47].

Местные финансы как составные части муниципальной собственности имеют различный правовой режим, который не может не сказаться на кредитных отношениях муниципального образования. Централизованные денежные фонды включаются в муниципальную казну (ст. 215 ГК РФ). Децентрализованные финансы унитарных муниципальных предприятий, переданы им в хозяйственное ведение, т.е. в пользование и распоряжение (ст. 294 ГК РФ). Муниципальные учреждения и организации, получившие децентрализованные финансы в оперативное управление, владеют, пользуются и распоряжаются ими в соответствии с их целями и заданиями собственника (ст. 296 ГК РФ). Вместе с тем децентрализованные фонды денежных средств не являются финансовыми ресурсами, находящимися напрямую в распоряжении органов местного самоуправления. А различные формы децентрализации этой части местных финансов, доли участия муниципальных образований в других видах хозяйствующих субъектов, их особые взаимоотношения с местным бюджетом обусловливают независимые формы кредитных отношений, по целям использования отличные от заимствований и кредитования самих органов местного самоуправления.

Таким образом, круг кредитных отношений муниципального образования охватывает только ту совокупность денежных средств, которыми может распоряжаться орган местного самоуправления, выполняя от имени муниципального образования права собственника. В этой связи определение местных финансов, данное О.А. Поляковой и другими авторами, позволяет отграничить кредитные отношения, необходимые для обеспечения нужд централизации. Под муниципальными финансами О.А. Полякова справедливо понимает "денежные отношения, возникающие в связи с формированием денежных доходов и поступлений, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, которые используются ими на цели финансирования развития социально-экономической инфраструктуры, других потребностей и удовлетворения нужд населения муниципальных образований"1. Такой же подход мы видим и у А.М. Бабич и Л.Н. Павловой, рассматривающих государственные и муниципальные финансы как совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и

л

использования централизованных фондов финансовых ресурсов . Таким образом, муниципальный кредит включает лишь те кредитные отношения с участием муниципального образования, которые необходимы только для восполнения централизованных финансовых потребностей. Финансы как связующее звено между созданием и использованием денежной формы национального дохода на местах, в основном, работают на муниципальную казну.

Являясь звеном муниципальной финансовой системы, муниципальный кредит одновременно выступает элементом

муниципальных финансово-кредитных отношений. Последние, по мнению специалистов, таким образом, не ограничиваются только отношениями муниципального кредита[48] [49] [50] и охватывают также предоставление

муниципальных гарантий, принятие на себя обязательств третьих лиц, создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных организаций. По нашему мнению, с данным утверждением возможно согласиться лишь в части отнесения к финансово-кредитным отношениям участия в создании и деятельности кредитных организаций, остальные же виды деятельности муниципальных образований являются гражданско- правовыми и не носят кредитного характера.

Определяя состав муниципального кредита, абсолютное большинство исследователей, в основном, останавливается на следующих его формах:

1) муниципальный заем - привлечение денежных средств посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг;

2) банковский кредит.

Так, Е.Ю. Грачева говорит о том, что заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

- размещением долговых ценных бумаг;

- получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов1.

Ю.А. Крохина, характеризуя кредитную деятельность муниципальных образований, рассматривает ее в связи с традиционно понимаемой под муниципальным кредитом формой привлечения денежных средств - муниципальным займом[51] [52].

Таким образом, до последнего времени при характеристике муниципального кредита как элемента государственного кредита среди его основных особенностей отмечалось то, что в этих отношениях муниципальное образование - должник, а кредитором выступают население и юридические лица[53]. Ю.А. Крохина, например, характеризует муниципальный кредит как отношения по мобилизации и распределению органами местного самоуправления временно свободных денежных средств физических и юридических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия дефицита местного бюджета и финансирования местных инвестиционных программ[54]. Однако, некоторые ученые справедливо указывают на изменение содержания отношений в области муниципального кредита с трансформацией в области государственного строительства и экономических условий. Так, А.Н. Костюков замечает, что отношения займа дополняются отношениями по кредитованию: государство со временем начинает активнее выступать в качестве кредитора, - не раскрывая, однако, представленный тезис в контексте формирования понятия муниципального кредита1. Экономисты А.М. Бабич и Л.Н. Павлова понимают под муниципальным кредитом отношения, по которым муниципальные образования являются кредиторами или заемщиками[55] [56].

Понятие муниципального кредита должно включать все предусмотренные законодательством виды отношений по поводу привлечения денежных средств муниципальным образованием на возвратной, платной и срочной основах.

Кроме отношений по привлечению денежных средств, муниципальный кредит должен содержать отношения по предоставлению финансовых ресурсов в соответствии с законодательством на возвратной, срочной и возмездной основах.

Иной подход значительно сужает представление о вариантах кредитной деятельности муниципальных образований в аспекте их соединения в составе финансовых основ местного самоуправления, ведет к параллельному существованию нескольких однотипных по экономическому содержанию категорий вне единого систематизирующего понятия.

Кредитная деятельность муниципальных образований, предусмотренная действующим законодательством, в настоящее время действительно многообразна.

В соответствии с бюджетным законодательством органы местного самоуправления имеют право как организовывать муниципальные займы, для чего производить эмиссию ценных бумаг, использовать бюджетные ссуды и кредиты из бюджетов других уровней бюджетной системы, привлекать кредиты банков и иных кредитных организаций, так и предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам.

Налоговый кодекс Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления как уполномоченным в сфере установления налогов органам право изменять сроки уплаты местных налогов физическими лицами и организациями по основаниям, указанным в п.п. 1-3 п. 2 ст. 64 (налоговый кредит) и п. 1 ст. 67 НК РФ (инвестиционный налоговый кредит).

Практически все указанные виды кредитной деятельности муниципальных образований оформляются кредитными договорами на основе норм гражданского права (параграф 1 гл. 42 ГК РФ).

По нашему мнению, группа отношений, складывающихся в области отдельного вида кредитной деятельности и связанных единством экономического содержания и правового регулирования, может быть определена как организационно-правовая форма муниципального кредита.

Как уже отмечалось, исследователями в области муниципального кредита не проводится классификация отношений, его образующих, по признаку отнесения к той или иной организационно-правовой форме. Тем не менее при характеристике муниципального кредита в качестве результата кредитной деятельности органов местного самоуправления (по привлечению ресурсов) называется образование муниципального долга. Именно это понятие, содержащееся в бюджетном законодательстве, могло бы стать основой для проведения группировки части кредитных отношений муниципальных образований по формированию, функционированию и

С. 218.

РС''СИ..Г‘СЛЯ

госѵ м::;ля

погашению внутреннего долга в целях их отнесения к различным организационно-правовым формам муниципального кредита.

Законодательство РФ определяет муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования (п. 1 ст. 100 Бюджетного кодекса РФ). Согласно п. 3 ст. 100 Бюджетного кодекса РФ формами долговых обязательств муниципального образования являются:

- кредитные соглашения и договоры;

- займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- договоры и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоры о предоставлении муниципальных гарантий. Закон устанавливает, что долговые обязательства муниципальных образований не могут существовать в иных формах, за исключением вышеперечисленных. Как уже отмечалось, отличительной особенностью перечня форм муниципального долга по отношению к перечню форм государственного долга является отсутствие международных договоров и соглашений.

Однако, приводя указанные формы долговых обязательств муниципальных образований и связывая кредитную деятельность с их образованием, исследователи не соотносят эти формы со структурированием отношений, образующих муниципальный кредит.

Указанные в Бюджетном кодексе РФ формы образования и существования муниципального долга - формы долговых обязательств муниципальных образований - свидетельствуют, по нашему мнению, о необходимости признания следующих организационно-правовых форм муниципального кредита, основанных на участии муниципального образования в кредитных отношениях в качестве заемщика:

1) банковский кредит муниципальному образованию. Согласно ст. 819 Гражданского кодекса РФ под кредитным договором понимаются взаимные обязательства банка или иной кредитной организации и заемщика по предоставлению денежных средств (кредита) и возврату полученной денежной суммы с уплатой процентов на нее. Таким образом, под формой долговых обязательств, определенной как кредитные договоры (соглашения), законодатель подразумевает исключительно банковский кредит, предоставляемый органам местного самоуправления, поскольку прямые заимствования последних у прочих субъектов в рамках данной формы законодательством не предусмотрены. Также понятие кредита конкретизировано в ст. 96 Бюджетного кодекса РФ, в которой в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета упоминаются, кроме займов и бюджетных кредитов и ссуд, только кредиты, полученные от кредитных организаций.

2) муниципальные займы - вид заимствований муниципальных образований, заключающийся в привлечении денежных средств путем выпуска (эмиссии) муниципальных ценных бумаг. Иначе муниципальные займы правомерно определить как кредитные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, и оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования.

3) бюджетные кредиты. Как уже рассматривалось, Бюджетный кодекс РФ в качестве формы образования муниципального долга содержит договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от вышестоящих бюджетов, при этом основывая разграничение указанных понятий лишь на признаках срочности (бюджетная ссуда выдается на срок не более шести месяцев в пределах финансового года) и возмездности (бюджетная ссуда может предоставляться как с уплатой процентов, так и безвозмездно). Считаем такое разделение однотипных понятий по приведенным критериям надуманным и условным[57]. Кроме этого, в соответствии с гражданским законодательством, ссуда не может быть процентной (ст. 689 ГК РФ). Поэтому в целях, преследуемых в настоящей работе, предлагаем рассматривать в качестве единого понятия, определяющего существование отдельной организационно-правовой формы муниципального кредита, бюджетный кредит, включив в него отношения по получению денежных средств из другого бюджета на возвратной и возмездной основах, независимо от сроков кредита. Таким образом, отношения по получению бюджетных ссуд на возмездной основе включаются нами в понятие бюджетного кредита, сужая тем самым понятие бюджетной ссуды до круга отношений безвозмездного характера. Не будем принимать во внимание встречающуюся непоследовательность Бюджетного кодекса в определении рассматриваемых понятий - например, регламентируя в ст. 77 предоставление бюджетных кредитов муниципальным унитарным предприятиям, кодекс допускает наряду с процентным их возможный беспроцентный характер.

Дискуссионным представляется вопрос о включении в состав муниципального кредита предусмотренных Бюджетным кодексом РФ муниципальных гарантий лишь на том основании, что они называются среди форм существования муниципального долга. Под муниципальной гарантией кодексом признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Представляется не вполне обоснованным осуществленное Бюджетным кодексом отнесение муниципальных гарантий к одной из форм муниципальных заимствований, поскольку предоставление гарантий по займам других лиц не означает перехода к органам местного самоуправления прав займополучателя. Как справедливо замечает Ю.А. Крохина, орган местного самоуправления как гарант приобретает долговые обязательства, которые подлежат выполнению только в случае финансовой несостоятельности официального заемщика[58]. Несомненно, включение муниципальных гарантий на этапе их предоставления в состав муниципального кредита было бы некорректным, поскольку непосредственного аккумулирования либо предоставления денежных средств из бюджетных источников не производится. На наш взгляд, муниципальные гарантии не относятся к муниципальным заимствованиям, а формируют вместе с ними муниципальный долг в качестве муниципальных долговых обязательств. Дискуссионным представляется также вопрос о включении в состав муниципального кредита исполненных муниципальных гарантий. В результате их действительно формируются отношения долга между получателем гарантии и муниципальным образованием как гарантом, исполнившим обязательство за получателя, то есть отношения по форме идентичные предоставлению бюджетного кредита, поскольку согласно ст. ст. 365, 379 Гражданского кодекса РФ, п. 5 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право требовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по муниципальной гарантии, в полном объеме. Однако такие отношения, на наш взгляд, не носят кредитного характера, так как по существу опираются на право регресса гаранта к принципалу (получателю кредита) и, таким образом, остаются за рамками отношений, основанных на договоре займа.

Необходимо отметить также, что по существующей в последние годы практике бюджетные гарантии выдаются не столько государственным и

муниципальным предприятиям, сколько коммерческим компаниям иной формы собственности. Например, Решением Омского городского Совета от 19 декабря 2001 г. № 4321 утвержден перечень организаций, имеющих право на получение муниципальных гарантий в 2002 году, 8 из 14 предприятий которого являются коммерческими в форме ОАО, ЗАО и ООО. Следствием подобной практики может являться субсидирование неэффективных предприятий, консервация неэффективной экономической структуры в городе, коррупция городской администрации[59] [60].

Не видится возможности включения в систему муниципального кредита и отношений, связанных с привлечением денежных средств органами местного самоуправления путем проведения муниципальных лотерей. Думается, присутствие муниципальных лотерей в составе местных финансово-кредитных отношений, встречающееся в литературе и законодательстве (например, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»), в первую очередь, связано с пролонгацией традиционно присущего советской финансово-правовой науке подхода, основанного на включении лотерей в систему государственного кредита ввиду единства цели финансирования бюджетных расходов в условиях монополии государственной собственности в сфере финансов. В соответствии с законодательством[61], муниципальные лотереи - лотереи, которые проводятся на муниципальной административной территории, подведомственной одному органу местного самоуправления, и только среди населения данной территории. Лотереей же признается групповая или массовая игра, в ходе которой организатор лотереи проводит между участниками лотереи - собственниками лотерейных билетов, розыгрыш призового фонда лотереи. Очевидно, что, во-первых, законодатель не связывает муниципальные лотереи непосредственно с органами местного самоуправления (хотя они могут выступать организаторами негосударственных лотерей), во-вторых, подчеркивает специфичность отношений по проведению лотерей как основанных на игре, что отграничивает их, в том числе, и от заемных. Таким образом, несмотря на то, что доходы муниципальных лотерей направляются на цели финансирования муниципальных программ и имеют бюджетный характер, отсутствие кредитной характеристики лотерей, организатором которых может выступать муниципальное образование в лице органа местного самоуправления, не позволяет включить данные отношения в состав муниципального кредита.

Определение муниципального кредита базируется на приобретающей все большее развитие точке зрения на него как на «систему распределительных денежных отношений [муниципальных образований] с физическими и юридическими лицами по поводу» не только «мобилизации временно свободных денежных средств на началах срочности, возвратности, возмездности», но и «выдачи бюджетных средств на тех же началах»[62].

В этой связи положения Бюджетного кодекса РФ о бюджетных кредитах и ссудах (рассматриваемых нами в составе понятия «бюджетный кредит») содержат основы правового регулирования отдельной организационно-правовой формы муниципального кредита, характеризующейся отношениями в области выделения денежных средств из бюджета. Статья 6 БК РФ определяет бюджетный кредит как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает

предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Однако, необходимо отметить, что возможность предоставления бюджетных кредитов другим муниципальным бюджетам, несмотря на отсутствие конкретизации, заложенной в приведенном определении, у органов местного самоуправления фактически отсутствует, так как не корреспондирует с аналогичными правами муниципальных образований получать кредитные средства из бюджетов одного уровня бюджетной системы. Также законодательство не предусматривает в составе межбюджетных отношений кредитование муниципальным образованием вышестоящих бюджетов. Поэтому, по существу, бюджетный кредит как элемент системы муниципального кредита затрагивает отношения по предоставлению средств юридическим лицам. Что же касается состава понятия юридических лиц, участвующих в данных отношениях, необходимо также отграничивать их от юридических лиц, выступающих в интересах публично-правовых образований - для их обозначения законодатель, очевидно, и использует понятие «другого бюджета». Муниципальные образования, как и Российская Федерация, и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных). В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами1. При этом организационно-правовой формой юридического лица — органа местного самоуправления - является учреждение, поскольку, как указывает О.В. Берг, цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют определению одного из видов учреждений как юридического лица1. Тем не менее, включение органов местного самоуправления в состав юридических лиц - возможных получателей бюджетных кредитов из муниципального бюджета - на наш взгляд, было бы неправомерным. В связи с вышесказанным дискуссионным представляется выделение такой организационно-правовой формы муниципального кредита как взаимный кредит муниципальных образований. Взаимный кредит как форма муниципального кредита рассматривался исследователями в области муниципального хозяйства еще в 1920-е годы и признается некоторыми современными авторами . Однако, как уже указывалось, бюджетное законодательство не содержит нормативной возможности предоставления муниципальными образованиями кредитных ресурсов друг другу, и единственно реальной - косвенной - формой участия в межмуниципальных кредитных отношениях видится приобретение одним муниципальным образованием ценных бумаг муниципальных займов других муниципальных образований.

Необходимо также отметить, что Бюджетный кодекс подразделяет юридические лица — участников отношений по получению бюджетных кредитов - на юридические лица, не являющиеся муниципальными унитарными предприятиями, и муниципальные унитарные предприятия (ст. ст. 76, 77 БК РФ).

В соответствии с нормами бюджетного законодательства полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных [63] [64] бюджетов включают предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в пределах лимитов, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете (п. 4 ст. 64 БК РФ). Налоговый кодекс РФ дает понятие налогового кредита как изменения срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 1) причинения этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; 2) задержки этому лицу финансирования из бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа; 3) угрозы банкротства этого лица в случае единовременной выплаты им налога (ст. ст. 64, 65 НК РФ). Субъектом налогового кредитования здесь может выступать любой налогоплательщик - как юридическое, так и физическое лицо. Инвестиционный налоговый кредит, согласно кодексу, представляет собой такое изменение уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов при наличии следующих оснований: 1) проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства; 2) осуществление внедренческой или инновационной деятельности; 3) выполнение особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению (ст. ст.66, 67 НК РФ). Субъектами инвестиционного налогового кредита выступают исключительно налогоплательщики - организации. И налоговый, и инвестиционный налоговый кредиты оформляются специально заключаемыми договорами о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите.

Результатом предоставления бюджетных кредитов, налоговых и инвестиционных кредитов является образование задолженности физических и юридических лиц перед муниципальным образованием. Несомненно, рассматриваемые отношения носят кредитный характер, так как возникают по поводу предоставления денежных средств и обладают признаками срочности, возвратности и возмездности (с некоторыми исключениями).

Исходя из вышеизложенного, представляется правомерным выделение следующих организационно-правовых форм муниципального кредита, опосредующих отношения по предоставлению органами местного самоуправления денежных средств из бюджета:

1) бюджетный кредит юридическим лицам и бюджетам других уровней бюджетной системы;

2) налоговый и инвестиционный налоговый кредит, предоставляемый муниципальными образованиями.

Указанные организационно-правовые формы совместно с рассмотренными выше формами привлечения муниципальным образованием денежных средств на кредитных началах, по нашему мнению, образуют состав муниципального кредита. Таким образом, понятие муниципального кредита охватывает всю совокупность кредитных отношений с участием муниципального образования - как по муниципальным заимствованиям, так и по кредитованию из бюджета.

Одной из сторон отношений в области муниципального кредита выступает орган местного самоуправления, представляющий интересы муниципального образования. Участие органов местного самоуправления в правоотношениях обязательно: орган самоуправления является либо заемщиком, либо кредитором. Здесь необходимо заметить, что в соответствии с Федеральным законом от 26 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическая и финансовая самостоятельность должна обеспечиваться муниципальным образованиям независимо от их уровня. Отсюда с необходимостью вытекает вывод о потенциальных правах любого муниципального образования на участие во всех предусмотренных законодательством видах кредитных отношений, в том числе и самых сложных, сопровождаемых эмиссией ценных бумаг. И.В. Бабичев, например, классифицируя муниципальные образования по поселенческому принципу, выделяет следующие их типы: а) города федерального значения;

б) города-центры субъектов РФ; в) города - административно- территориальные единицы субъектов РФ; г) города- районные центры; д) города районного значения; е) города- ЗАТО; ж) поселки городского типа;

з) села - поселки сельского типа; и) мелкие сельские поселения (деревни, хутора и т.п.); к) города и поселки с особым режимом жизнедеятельности (наукограды, поселения в государственных природных заповедниках, регионах с экстремальными экологическими условиями и т.п.)1. Любое из перечисленных муниципальных образований (за исключением указанного под п. «а», являющегося субъектом РФ), при условии признания таковым законодательством субъекта РФ, имеет право на участие в различных формах муниципального кредита[65] [66]. На практике же абсолютным приоритетом в аспекте обоснования экономической целесообразности и гарантированности муниципальных заимствований пока обладают муниципальные обязательства городов, в том числе особенно городов —

центров субъектов Российской Федерации - на их долю приходится более 60 % муниципальных займов. В этой связи необходимо исключить из состава муниципальных займов и кредитов обязательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, являющихся субъектами Российской Федерации, часто определяемые в специальной литературе как муниципальные. В течение 1998-2002 годов было зарегистрировано 32 выпуска муниципальных ценных бумаг. При этом наиболее активно применяют институт муниципальных займов администрации городов Волгоград (9), Новочебоксарск (3), Екатеринбург (3). Из общего числа эмитентов, по данным Министерства финансов Российской Федерации, район выступал лишь один раз - Ленинский район Республики Саха в 1997 году1. Кардинальное изменение субъектного состава муниципальных образований как участников финансовой деятельности произойдет в связи с принятием Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации».

Вторым субъектом отношений в области муниципального кредита может выступать, как указывает Ю.А. Крохина, любой участник финансовых правоотношений[67] [68]. Столь широкое рассмотрение круга субъектов подлежит уточнению: во-первых, в связи с комплексным характером муниципального кредита нельзя говорить об исключительной характеристике правоотношений как финансовых, а значит, и употребление термина «участник финансовых правоотношений» некорректно; во-вторых, как было рассмотрено, различные представленные организационноправовые формы муниципального кредита предполагают участие в отношениях, их формирующих, субъектов различного гражданско-

правового статуса. Это государство (Российская Федерация и ее субъекты), юридические лица, среди которых можно выделить банки, иные кредитные учреждения и муниципальные унитарные предприятия, физические лица.

Источником муниципального кредита могут выступать: население соответствующего муниципального образования, организации, государство, кредитные организации, другие муниципальные образования (в рассмотренном выше аспекте). Кроме населения муниципального образования, в кредитные отношения теоретически могут вступать и физические лица, проживающие за пределами муниципального образования- заемщика (например, при приобретении эмитированных им ценных бумаг). Источником муниципального кредита в части образования долговых обязательств перед муниципальным образованием является само муниципальное образование, осуществляющее кредитование из средств местного бюджета.

Объектом правоотношений, складывающихся в области муниципального кредита, служат, с одной стороны, заемные денежные средства органов местного самоуправления, с другой стороны, средства местного бюджета, предоставляемые другим субъектам на возвратной, срочной и возмездной основах. Денежный характер рассматриваемых отношений является обязательным, хотя постоянно подвергается попыткам пересмотра, как со стороны местных властей - по конъюнктурным соображениям, так и исследователей (например, Ю.А. Крохина считает целесообразным предусмотреть для хозяйствующих субъектов возможность натуральной оплаты при приобретении облигаций за счет собственной продукции1). Муниципальный кредит как экономическая категория представляет собой систему именно денежных отношений, возникающих в связи с привлечением муниципальным образованием на добровольных

основах для использования временно свободных денежных средств граждан, хозяйствующих субъектов и государства и предоставлением муниципальным образованием денежных средств из бюджета физическим и юридическим лицам.

Как рассмотрено выше, основной классификацией отношений в области муниципального кредита является их подразделение в зависимости от отнесения к той или иной организационно-правовой форме муниципального кредита.

Указанные отношения (и соответствующие этим группам отношений виды муниципального кредита) можно классифицировать и по другим различным основаниям. Из них наиболее значимыми нам представляются следующие:

1. В зависимости от того, в качестве какой стороны в кредитных отношениях - заемщика или кредитора - выступает муниципальное образование, муниципальный кредит подразделяется на:

а) отношения, приводящие к образованию муниципального долга;

б) отношения, порождающие задолженность перед муниципальным образованием. Содержание этих групп отношений раскрыто выше.

2. Специфика нормативно-правового регулирования, преобладающего в регламентации кредитных отношений, делает возможным выделить отличные группы отношений:

а) отношения, основанные преимущественно на гражданско-правовом законодательстве. К ним относится банковский кредит;

б) отношения, в регулировании которых превалирует бюджетное законодательство. Указанная область отношений охватывается бюджетным кредитом и муниципальным займом как формами муниципального кредита;

в) отношения, в основе нормативного регулирования которых преобладает законодательство о налогах и сборах. Это налоговый и инвестиционный налоговый кредиты.

3. По целевому назначению муниципальный кредит можно подразделить на:

а) предназначенный для финансирования текущих расходов муниципального образования (покрытие дефицита и кассовых разрывов местных бюджетов);

б) направленный на капитальные (инвестиционные) потребности муниципального образования;

в) кредит, направленный на финансирование деятельности организаций муниципальной формы собственности;

г) кредит на цели восполнения финансовых ресурсов прочих организаций;

д) кредит, имеющий целью временный перенос налоговой нагрузки для организаций и граждан.

Также часто встречаются другие основания для классификации муниципального кредита - например, срок кредита (краткосрочное и долгосрочное кредитование), обеспеченность кредита и т.д.

Как отмечалось ранее, абсолютный приоритет в регулировании отношений в области муниципального кредита принадлежит нормам финансового права. Так, М.В. Карасева называет предметом правового регулирования финансового права общественные отношения,

складывающиеся в процессе привлечения, размещения муниципальными образованиями дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, возвратности и возмездности для покрытия бюджетного дефицита, а также отношения по погашению муниципального долга[69]. По мнению Ю.А. Крохиной, финансовые отношения в сфере муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга

муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством1. С нашей точки зрения, предметом финансовоправового регулирования муниципального кредита следует считать общественные отношения, складывающиеся, в основном, по поводу:

- формирования условий привлечения денежных средств в виде заимствований и принятия решения о проведении заимствования;

- формирования условий выделения денежных средств из бюджета или предоставления рассрочки либо отсрочки платежей в бюджет и принятия решения о таком выделении или предоставлении;

- закрепления кредитных нормативов (лимитов) и средств на обеспечение погашения кредита в решении о местном бюджете;

- контроля за целевым использованием бюджетных средств, возвратностью, возмездностью и обеспеченностью кредитов;

- управления (обслуживания и погашения) муниципальным долгом.

Целая группа отношений в области муниципального кредита является

обслуживающей (не основной) и может быть отнесена к отношениям организационного характера. Например, это отношения, связанные с созданием финансовых институтов, организацией эмиссии и первичного размещения ценных бумаг, разработкой специальных программ проведения заимствований и инвестиционных программ, и прочие.

Таким образом, муниципальный кредит как правовая категория есть самостоятельный комплексный институт, представляющий собой совокупность финансово-правовых и гражданско-правовых норм в системе финансовых основ местного самоуправления, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и средств других бюджетов в формах муниципальных займов, бюджетных и банковских кредитов, на условиях срочности, возвратности и возмездности, и предоставления денежных средств из местных бюджетов юридическим и физическим лицам, а также другим бюджетам в формах бюджетных, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов на тех же началах.

Необходимость муниципальных образований в дополнительных ресурсах вызвана, прежде всего, потребностями рыночной экономики, немыслимой без поддержки приоритетных секторов и видов производственной и инвестиционной деятельности, без эффективности расчетных отношений, выхода на рынки капиталов. Кроме всего, сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует развитию федеративного устройства, поскольку органы местного самоуправления из-за недостатка бюджетных средств не столько отвечают за предоставление своему населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений государственной власти.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий внутри регионов, возложение на органы местного самоуправления

государственных полномочий без установления источников их финансирования еще более усугубляют неудовлетворительное финансовое положение муниципальных образований. В результате органы местного самоуправления в большинстве своем практически не могут влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскивать свободный сегмент на финансовом рынке для аккумулирования нетрадиционных (а точнее забытых) источников доходов1.

Текущими целями муниципального кредита в условиях переходного периода к рыночной экономике для органов местного самоуправления являются:

• решение проблем финансирования текущего бюджетного дефицита и покрытие кассовых разрывов при исполнении местного бюджета;

• изыскание дополнительных источников доходов для ликвидации неотложных социально-экономических и чрезвычайных ситуаций;

• погашение ранее размещенных займов и иных долговых обязательств;

• содействие в финансировании инвестиционной деятельности по программам развития муниципального образования.

При этом каждый вид кредитных отношений несет в себе собственные задачи и функции, играет свою роль в решении местных нужд. Вместе с тем, было бы неправильно ограничивать задачи и цели муниципального кредита только насущными потребностями вынужденного или неотложного характера. К наиболее общим целям для развития экономики рыночного характера относятся:

• вовлечение в денежный оборот временно свободных денежных средств местного населения;

• содействие развитию рынка ценных бумаг и конкуренции на фондовом рынке, муниципального уровня в том числе;

• повышение эффективности расчетных отношений для сокращения встречных финансовых потоков и приостановления утечки денежных средств из регионов;

• проведение самостоятельной финансово-кредитной политики по выравниванию жизнеобеспечения местного населения и развитию муниципальной экономики;

• поддержка инвестиционной и инновационной деятельности для развития приоритетных направлений, секторов и видов деятельности в рыночной экономике.

Эволюция и динамика становления и развития муниципального кредита в России во все времена достаточно полно отражает глубинные процессы совершенствования либо деградации экономики и общества, поэтому может служить ориентиром при анализе современных тенденций в этой области. Базовые начала кредитных отношений с участием муниципальных образований постепенно закладывались в федеральном законодательстве, являющемся базой для развития последующего нормотворчества в области кредитных отношений.

Анализ действующего законодательства в его становлении и развитии позволяет определить пределы кредитных возможностей муниципального образования, их разновидности.

<< | >>
Источник: Кошель Денис Евгеньевич. Муниципальный кредит в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Финансово-правовое исследование : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, 2003. 2003

Еще по теме §1. Понятие и сущность муниципального кредита:

  1. 2.1. Понятие и правовая сущность потребительского кредита
  2. § 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный долг
  3. § 1. Понятие, принципы и виды банковского кредитования
  4. ВОПРОС 39 Понятие и значение государственного кредита в Российской Федерации
  5. 6. 2. Понятие, сущность и структура современной кредитной системы
  6. 16.4.2. Методологические основы анализа сущности банка
  7. 9.1. Банковские кредиты: принципы, виды и риски
  8. Основные понятия, термины, определения
  9. 8.1.Понятие и виды финансовых активов. Долговые и долевые ценные бумаги
  10. §1. Понятие и сущность муниципального кредита
  11. §1. Муниципальные займы
  12. Вопрос 1. Государственный и муниципальный кредит
  13. Тема 1. Сущность и функции финансов, финансовая система
  14. Тема 8. Государственные и муниципальные заимствования и кредиты. Сущность государственного кредита, особенности и тенденции развития и управления