§1. Муниципальные займы

Наиболее распространенной организационно-правовой формой муниципального кредита выступают муниципальные займы.

Бюджетный Кодекс Российской Федерации не дает до конца четкого определения муниципального займа.

Гражданский кодекс Российской Федерации также связывает договор государственного (и муниципального как основанного на тех же правилах) займа с приобретением заимодавцем выпущенных государственных (муниципальных) ценных бумаг (ст. 817).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления право в соответствии с законодательством Российской Федерации выпускать муниципальные займы и лотереи (ст.

Ст. 16 «Муниципальные займы» Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Тем самым круг отношений, складывающихся в сфере муниципальных займов, еще более сужен законом до возникающих по поводу эмиссии лишь одного вида ценных бумаг - облигаций, что, как будет рассмотрено ниже, неправомерно.

Нет единства в определении муниципального займа и в специальной литературе.

Так, В.А. Галанов формулирует рассматриваемое понятие следующим образом: «К муниципальным займам относят займы субъектов Федерации и муниципальных образований, осуществляемые в форме выпуска ценных бумаг и ссуд»[113]. Аналогичный подход к характеристике субъектного состава отношений в области муниципальных займов содержится в работах многих исследователей. Д.И. Лащук, например, делает вывод, что «под категорию муниципальных подпадают займы, выпущенные на всех уровнях самоуправления, кроме федерального»1. Ввиду очевидной ошибочности такой позиции, выраженной в необоснованном расширении субъектного состава муниципальных займов, считаем излишней развернутую критику приведенных определений.

Н.Л. Пешин, характеризуя институты финансовой системы местного самоуправления, применяет поочередно термины «местный заем» и «муниципальный заем» то как равнозначные по отношению к «местному кредиту», то как часть его. По его мнению, местный кредит осуществляется, прежде всего, через размещение муниципальных займов и муниципальных ценных бумаг , что также вызывает справедливые замечания, так как оба процесса по сути являются синонимами.

С экономической точки зрения, выраженной А.М. Бабич, муниципальные займы представляют собой денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета от физических и юридических лиц на основании заключаемых договоров, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования.

Ю.А. Крохина считает правомерным определить муниципальные займы как кредитные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, и оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования1. Позиция по данному вопросу Е.Ю. Грачевой не всегда последовательна: констатируя, что проведение муниципальных займов осуществляется в форме выпуска «различных ценных бумаг» (принадлежность бумаг, несомненно, требует уточнения), далее автор классифицирует займы на облигационные - связанные с эмиссией ценных бумаг, и безоблигационные - оформляемые подписанием соглашений и договоров[117] [118].

Тем не менее, в итоге абсолютное большинство современных исследователей непосредственно связывают возникновение и существование отношений в области муниципального займа с производимой органами местного самоуправления эмиссией

муниципальных ценных бумаг. Аналогичный подход присутствует и в трудах российских ученых в области муниципального управления и финансов первой половины XX века. Так, Л.А. Велихов, рассматривая формы муниципального кредита, упоминал термин «заем» лишь в сочетании с муниципальными облигациями, его оформляющими; в определениях же прочих форм данный термин им не применялся[119].

Итак, характеризуя муниципальный заем, правомерно будет выделить следующие его основные признаки: во-первых, муниципальный заем представляет собой отношения по привлечению денежных средств в централизованные фонды муниципальных образований на возвратной, платной и срочной основах (кредитный характер займа); во-вторых, участниками рассматриваемых отношений являются органы местного самоуправления, с одной стороны, и юридические и физические лица - с другой; в третьих, привлечение денежных средств осуществляется в процессе выпуска муниципальных ценных бумаг.

Муниципальный заем, таким образом, представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере привлечения муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг.

Необходимо подчеркнуть противоречивость законодательства по вопросу целей осуществления муниципальных займов, выраженную в различной позиции законов и иных нормативных актов в определении направлений использования средств, в том числе и прямой конкуренции норм. Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Устав г.Омска1, например, полностью воспроизводит данную норму закона. Иное назначение привлеченных средств предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Согласно нормам последнего муниципальные займы выступают в качестве источников покрытия дефицита местного бюджета (ст. 96), а также финансирования расходов бюджетов в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств (ст. 104).

Л

Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г.Омске также предусматривало эмиссию муниципальных займов для финансирования дефицита бюджета (п. 6); кроме этого, администрация [120] [121] города и районные администрации, согласно Положению, могли выпускать займы в процессе исполнения утвержденного бюджета при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет (п. 29). Например, Решением Омского городского Совета от 17 января 2003 г. № 12 «О бюджете города Омска на 2003 год»[122] установлено, что заемные средства, привлекаемые администрацией города Омска в 2003 году, могут направляться на реструктуризацию имеющегося долга в соответствии со статьями 105, 111, 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города. Бюджетный кодекс не содержит норм, на основе которых возможно смоделировать ситуацию, связанную с эмиссией муниципальных займов на фоне имеющегося профицита местного бюджета: даже допуская использование привлекаемых средств на цели финансирования расходов бюджетов, в числе которых могут быть как расходы текущие, так и капитального характера, БК РФ предписывает отражать эти поступления как источники финансирования дефицита бюджета (ст. 133), чем вызывает справедливые вопросы в случае отсутствия такового. Таким образом, органы местного самоуправления самостоятельны в выборе целевого назначения выпуска муниципальных займов - как в виде источников общего покрытия, для нивелирования дефицита и кассовых разрывов бюджетов, без закрепления конкретных статей расходов, так и в качестве формы «связанного» финансирования капитальных проектов. Достаточно широкие формулировки целей направления средств, содержащиеся в нормативных актах, не связывают органы местного самоуправления в данном вопросе. При выборе элементов системы ограничений процесса заимствований законодатель считает приоритетными другие меры - в основном, касающиеся установления предельных финансовых показателей.

Как было отмечено, в основе муниципальных займов лежит эмиссия муниципальных ценных бумаг. До принятия Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» в литературе не было определенности в дефиниции муниципальных ценных бумаг, имеющей в основе отсутствие единства в закреплении субъектного состава отношений и разнообразие видов ценных бумаг, относимых к муниципальным. К примеру, В.А. Галановым приводилась следующая формулировка: «муниципальные ценные бумаги - это способ привлечения финансовых ресурсов местными органами государственной власти в случае дефицита бюджета или на внебюджетные цели путем выпуска долговых ценных бумаг»1. По мнению А.Г. Каратуева, «муниципальные ценные бумаги являются разновидностью облигаций, векселей, сертификатов и ряда других ценных бумаг и в зависимости от эмитента могут быть субфедеральными (бумаги, выпускаемые органами исполнительной власти субъектов Федерации) и местными (бумаги местных органов власти)» . Д.И. Лащук называет эмитентами муниципальных облигаций «администрации отдельных городов и регионов»[123] [124] [125]. Необходимо отметить продолжающееся, особенно в экономической литературе, распространение термина «муниципальные ценные бумаги» на ценные бумаги субъектов Российской Федерации по аналогии с отнесением последних к таковым в ряде зарубежных стран[126].

Другой возможный пример расширительного понимания муниципальных ценных бумаг - как ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления на праве собственности - в качестве финансовых ресурсов, образующих местные финансы[127]. Отчасти такое толкование явилось следствием существовавшей неопределенности в определении состава местных финансов законодательством. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» характеризует местные финансы как «совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения», включающих «средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства». Во-первых, непонятно умолчание закона о ценных бумагах прочих субъектов, которые могут находиться в собственности муниципального образования; во-вторых, неясно, какие бумаги - собственные или также других муниципальных образований - понимает здесь под муниципальными законодатель. Кроме этого, опираясь на точку зрения о широком субъектном составе местных финансов (рассмотренную выше), некоторые авторы относят к муниципальным и ценные бумаги всех эмитентов муниципальной формы собственности.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», называя органы местного самоуправления в числе эмитентов ценных бумаг, не дает определения муниципальных ценных бумаг. Названный закон формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, закрепляемых ценной бумагой и подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст.16).

Одновариантность толкования термина «муниципальные ценные бумаги» введена Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и

обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». В соответствии с ним муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Соответственно, ценные бумаги, выпущенные иными органами местного самоуправления и муниципальными организациями, не могут называться муниципальными. Также закон уточняет, что ценные бумаги,

эмитированные третьими лицами, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием (муниципальная гарантия), не являются муниципальными ценными бумагами. Впервые проведено четкое отграничение муниципальных ценных бумаг от государственных ценных бумаг Российской Федерации и субъектов, что способствует как несмешению данных понятий впредь, так и исключению муниципальных ценных бумаг из системы государственных займов[128].

Отдельного внимания требует характеристика видов ценных бумаг, относящихся к разряду муниципальных, в связи с отсутствием определенности в законодательстве и литературе по вопросу, выпуск каких ценных бумаг процессуально оформляет муниципальные займы.

Как уже было замечено, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» предусматривает в основе договора муниципального займа исключительно выпущенные органом местного самоуправления муниципальные облигации (п. 1 ст. 16). В соответствии с Гражданским кодексом РФ государственные (и муниципальные как основанные на тех же правилах) займы осуществляются путем выпуска государственных (муниципальных) облигаций или иных государственных (муниципальных) ценных бумаг (п. 3 ст. 817). Конкретизирует это положение норма ст. 3 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» о том, что муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии. Таким образом, под муниципальными ценными бумагами законодатель понимает во-первых, эмиссионные ценные бумаги, во-вторых, не только облигации, в-третьих, долговые денежные ценные бумаги - ценные бумаги, оформляющие отношения займа. Как замечает В.А. Белов, органы управления никогда не выпускают ни акций - бумаг, гарантирующих участие в прибылях казны, ни товарораспорядительных документов - бумаг, представляющих конкретные товарные массы на хранении или в обороте, поскольку не могут быть профессиональными предпринимателями1.

Различный состав муниципальных ценных бумаг мы встречаем в специальной литературе. Ю.А. Крохина и А.Г. Каратуев допускают оформление муниципальных ценных бумаг как облигаций, векселей, сертификатов . Н.Л. Пешин упоминает в качестве муниципальных ценных бумаг лишь облигации муниципальных займов[129] [130] [131].

Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» установлена возможность отнесения к эмиссионным ценным бумагам любых имущественных и неимущественных прав, закрепленных в документарной или бездокументарной форме, независимо от их наименования, если совокупность их возникновения и обращения соответствуют совокупности признаков эмиссионной ценной бумаги, указанной в ст. 2 названного закона. Классификация и определение видов ценных бумаг отнесены законом к числу прав, принадлежащих Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством о ценных бумагах к эмиссионным ценным бумагам в настоящее время относятся облигации, жилищные сертификаты как вид облигаций, акции и опционы эмитента. Поскольку, как отмечено, муниципальные ценные бумаги оформляют отношения займа, то формально из приведенного перечня к ним можно отнести лишь облигации и жилищные сертификаты. Однако, стоит заметить, что значительный период истории использования ценных бумаг органами местного самоуправления связан также с выпуском ими собственных векселей. Ввиду абстрактности вексельного обязательства эти ценные бумаги преимущественно применялись в системе местных финансов в качестве не столько заемного, сколько расчетного средства или средства платежа. Неэмиссионный порядок выпуска векселей, не требующий выполнения специальных процедур, связанных с эмиссией и являющихся частью разрешительной системы, предусмотренной Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», безусловно, был более удобен для органов местного самоуправления, заинтересованных в удешевлении заимствований и создании системы взаиморасчетов в муниципальном хозяйстве, не требующей использования наличных денежных средств в условиях их острого дефицита. Как отмечается отдельными авторами, выпуск векселей муниципальными образованиями предполагает возникновение ничем не обеспеченных долговых обязательств, так как сама эмиссия векселей в большинстве случаев вызвана отсутствием у местных органов наличных денежных поступлений для расчета с бюджетополучателями и уже изначально направлена на погашение векселей налоговыми преференциями (в счет налоговых платежей субъектов)[132]. Указанная практика, в основном, имела следствием либо создание в рамках отдельных муниципальных образований финансовых систем пирамидального типа, основанных на неконтролируемой эмиссии векселей, в качестве наиболее радикальной модели фактически представляющей собой параллельное денежное обращение суррогатов - бездокументарных векселей (как, например, в г. Новосибирске), либо консервативное применение векселей для расчетов органов местного самоуправления за товары, работы, услуги, с дальнейшим обращением по заранее утвержденным цепочкам хозяйствующих субъектов и погашением исключительно в счет налоговых платежей в местный бюджет (например, в г. Омске), что также не может оцениваться позитивно, так как противоречит природе вексельного обязательства (ограничивает сферу обращения) и снижает долю наличного кассового исполнения (степень монетизации) бюджета. В случае же выпуска векселей без установления условия непременного их погашения в виде зачета по налоговым платежам негативные моменты возникают уже в рамках исполнения бюджета, прежде всего связанные с муниципальным долгом, так как абстрактная природа вексельных отношений не предусматривает никаких гарантий исполнения расчетно-вексельных схем. Любой векселедержатель по наступлению срока погашения вправе предъявить его эмитенту к оплате деньгами. Это влечет увеличение денежных затрат на обслуживание и погашение муниципального долга.

Таким образом, появляется понятие муниципального долга, состоящего из денежной и неденежной доли его обслуживания и погашения, а изменение прогнозируемых пропорций в сторону увеличения последней может повлечь проблемы недофинансирования отдельных статей местного бюджета.

Ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» ограничивает право муниципальных образований обязываться по простому и переводному векселю случаями, предусмотренными федеральным законодательством. Действующее законодательство не содержит таких норм. Но думается, что ограничительный характер императивной нормы вышеуказанного закона подтверждает не окончательный отказ государства от практики вексельного обращения в сфере местных финансов, а, наоборот, возможность в дальнейшем использования данного финансового инструмента. Среди вариантов решения проблемы применения векселей в деятельности органов местного самоуправления, предлагаемых специалистами, можно отметить предложение поручить Министерству финансов РФ выдавать разрешение на каждый конкретный выпуск векселей, либо закрепление за векселями муниципальных образований статуса эмиссионных ценных бумаг. Последнее предложение является традиционно поддерживаемым как ФКЦБ РФ, стремящейся к расширению сферы регулирования рынка ценных бумаг, так и саморегулируемыми организациями участников рынка, заинтересованными в увеличении числа финансовых инструментов, допущенных к организованному обращению, в том числе и за счет в определенной степени типовой унификации ценных бумаг. Думается, разрешительный порядок выпуска и изменение статуса векселей фактически устранит их отличие от других эмиссионных ценных бумаг, оформляющих отношения займа, в частности, облигаций, и спровоцирует противоречия вексельному законодательству, основанному на принципах абстрактности и формальной определенности обязательства.

Таким образом, считаем правомерным отнесение векселей, выпускаемых органами местного самоуправления, к муниципальным ценным бумагам, опосредующим договор муниципального займа. Правовой основой данного вывода служат нормы Гражданского кодекса РФ о векселе как форме оформления заемных отношений (ст. 815) и Федерального закона «О переводном и простом векселе», предусматривающие возможность муниципальных образований обязываться по векселям в случаях, установленных федеральным законодательством (ст. 4). Кроме этого, вышеназванным законом признается легитимным обращение векселей муниципальных образований, выданных до вступления в действие закона (до 17 марта 1997 г.).

М.М. Прошунин считает, что решение финансово-правовых вопросов вексельного и облигационного обращения на рынке муниципальных ценных бумаг должно основываться на концептуально ином подходе к пониманию муниципальной ценной бумаги. По его мнению, определение последней должно не только привязываться к эмитенту, но исходить из титула права собственности или иного вещного права на ценные бумаги; рассмотрение же муниципальных ценных бумаг как объекта собственности муниципального образования дает возможность расширить круг используемых финансовых инструментов и решить вопрос об их совместном использовании в налоговых и бюджетных правоотношениях1. Комплиментарным дополнением к векселям и облигациям в ближайшем будущем автор видит простое и двойное складское свидетельство[133] [134], тем не менее в силу отсутствия заемных отношений при выпуске не имеющее перспективы быть причисленным к муниципальным ценным бумагам как элементам муниципального займа.

Основной разновидностью муниципального займа являются облигационные займы. Их сущность, по выражению Л.А. Велихова, состоит в том, что вся сумма займа делится на большие или меньшие части, и на каждую часть выдается заемное обязательство, то есть облигация1, выступающая элементом муниципального займа.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» определяет облигацию как эмиссионную ценную бумагу, закрепляющую право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может предусматривать иные имущественные права ее держателя, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Процедура эмиссии и особенности обращения муниципальных облигаций, порядок раскрытия информации эмитентами установлены Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и принятыми на его основе актами Правительства РФ и Минфина России[135] [136], на которое распоряжением ФКЦБ РФ от 15 ноября 2001 г. № 1117-р возложены функции регистрирующего органа, осуществляющего регистрацию выпусков муниципальных ценных бумаг.

К особенностям муниципальных облигаций, выделяющим их из системы государственных ценных бумаг, схожих по форме выпуска, целям и условиям размещения, в литературе чаще всего относят ограниченную сферу обращения (локальность); ориентацию, как правило на частных лиц (розничный характер); большую социальную значимость для муниципального образования; возможность учета местных особенностей и традиций1.

Наиболее распространенной разновидностью муниципальных облигаций выступают жилищные облигации, или жилищные сертификаты. Возможность выпуска облигаций, удостоверяющих права владельцев на получение от эмитента не только денежных средств, но иного имущества, а также, кроме процентов, и иных имущественных прав, предусмотрена Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Закон не дает определения жилищной облигации, однако отнесение последней к эмиссионным ценным бумагам с таким наименованием допускается в силу норм п. 13 ст. 16 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». В целях характеристики особенностей выпуска и обращения муниципальных облигаций считаем оправданным использование понятий облигации и сертификата как полностью тождественных[137] [138]. Тем не менее, термин «муниципальный сертификат» используется при нормативном регулировании на приоритетной основе. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» последние определены как вид облигаций с

индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющих право их собственника на: а) приобретение собственником квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов в порядке и на условиях, установленных Положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденным Указом, и условиями эмиссии; б) получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата. Анализ норм упомянутого Положения, а также Инструкции о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории РФ[139] позволяет выделить основные черты рассматриваемых ценных бумаг: во-первых, жилищные сертификаты номинированы в единицах общей площади жилья и имеют также индексируемую номинальную стоимость в денежном выражении; во- вторых, погашение сертификатов производится как путем выкупа по требованию их владельца, так и предоставлением владельцу в собственность помещения, свободного на момент погашения жилищных сертификатов, или путем обмена на письменное обязательство эмитента о передаче владельцу конкретного помещения после завершения

строительства (реконструкции). Заемный характер обязательства, имеющий неявный характер ввиду акцентирования внимания на целевом аспекте эмиссии - в виде расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников для финансирования в жилищной сфере и защиты их от инфляции, - выражен, тем не менее, в компиляции вариантов погашения сертификатов и в требованиях упомянутых актов к установлению схемы индексации их номинальной стоимости, в результате чего владелец получает иной - не процентный - доход по сертификатам. Органы местного самоуправления, согласно Инструкции ФКЦБ № 2, могут быть как эмитентами жилищных сертификатов, удовлетворяющими критериям, установленным Инструкцией для последних - являться юридическими лицами, иметь на правах собственности земельный участок, отведенный под жилищное строительство, проектную документацию, - так и поручителем выпуска жилищных сертификатов третьими лицами - с обязательным закреплением в бюджете муниципального образования объема средств, необходимых для выплаты в текущем году. Как уже было отмечено, последняя форма образования муниципальных долговых обязательств не относится нами к предмету настоящего исследования. Также за его рамками необходимо оставить отношения с участием специализированных организаций - муниципальных фондов развития жилищного строительства, образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» и постановлением Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 664, - хотя и связанные с использованием средств, полученных от эмиссии муниципальных ценных бумаг. Кроме этого, необходимо проводить отграничение муниципальных жилищных займов от выпуска облигаций, также используемых для финансирования жилищной инфраструктуры, но не содержащих условия по предоставлению жилья*.

Ярким примером эмиссии жилищных займов является произведенный в соответствии с Постановлением главы администрации г. Омска от 30 сентября 1994 г. № 881-п[140] [141] выпуск в обращение облигаций Омского муниципального жилищного накопительного выигрышного займа.

Основной интерес указанное Постановление вызывает в связи с детальной регламентацией организационного обеспечения, обращения и погашения займа. Среди участников данного процесса называются: администрация города как эмитент, утверждающий проспект эмиссии и специальное постановление, отражающее цели займа, меры его муниципальной поддержки, контроля и т.п.; департамент ценных бумаг и инвестиций администрации города - в качестве органа, уполномоченного осуществлять управление привлеченными средствами, вести учет и отчетность о ходе эмиссии и т.д.; управление капитального строительства как координатор организации строительства и орган, осуществляющий погашение займа жильем; муниципальный коммерческий банк «СибЭС» - ответственный за обслуживание выпуска и обращения займа в денежной форме. Права владельцев облигаций заключались в праве получения 1 кв. метра общей площади жилья за 6 облигаций, праве погасить облигации в денежной форме с выплатой всех причитающихся процентов по окончании периода обращения (определенного с 09 марта 1995 г. по 01 июня 1997 г.), праве свободной купли-продажи. Кроме этого, владельцы облигаций участвовали в ежегодно проводимых тиражах выигрышей квартир. Общее количество размещенных облигаций составило 52540 штук. Погашены все предъявленные в срок, установленный эмитентом для погашения, облигации в количестве 52207 штук. Данные о числе облигаций, погашенных путем предоставления жилья, опубликованы не были.

Итак, муниципальные займы могут выпускаться в форме облигаций и жилищных сертификатов как их разновидности, иных эмиссионных ценных бумаг, признанных таковыми в соответствии с законодательством РФ, а также векселей, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Право осуществления муниципальных внутренних заимствований принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Это, как правило, финансовые органы местного самоуправления. Так, в статье 64 Устава города Томска исключительное право на осуществление муниципальных внутренних заимствований, а также выдачи муниципальных гарантий принадлежит финансовому органу Администрации города Томска. Они осуществляются на основании Постановления мэра г. Томска и в соответствии с решением Томской городской Думы. Решение о проведении муниципального займа, осуществляемого путем эмиссии муниципальных

• л

ценных бумаг, принимается мэром города Томска . Устав города Омска не содержит норм, прямо называющих орган, ответственный за осуществление муниципальных займов, кроме указания на обязательность принятия специального решения Омского городского Совета о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований3. Исходя из анализа перечня полномочий администрации города как исполнительного органа указанные действия относятся к ее компетенции. Мэр города принимает решения о проведении краткосрочных займов. В соответствии с Постановлением мэра г. Омска4 специальным органом администрации города, осуществлявшим деятельность по выпуску и обращению муниципальных ценных бумаг и инвестиционную деятельность от имени органов городского самоуправления, некоторое время являлся Департамент ценных бумаг и инвестиций администрации г. Омска. К функциям последнего постановлением было отнесено, кроме прочих: внедрение и сопровождение системы вексельного обращения (несмотря на [142] [143] [144] [145] законодательное запрещение эмиссии муниципальных векселей, принятое за несколько месяцев до выхода постановления) и организацию выпуска и размещения займов, в том числе за рубежом (что также противоречит законодательству). В настоящий момент функции эмиссии, управления и погашения долговых обязательств, возникающих в процессе выпуска муниципальных ценных бумаг города Омска, от имени муниципального образования в лице администрации города выполняет департамент финансов и экономики администрации.

В городе Иркутске Положение по осуществлению муниципальных заимствований в г. Иркутске утверждено Постановлением мэра г. Иркутска от 17 октября 2001 года N 031-06-1325/1. Право осуществления муниципальных внутренних заимствований от имени г. Иркутска принадлежит администрации г. Иркутска. Осуществление муниципальных заимствований допускается только в случае утверждения решением городской Думы в бюджете города: а) источников финансирования дефицита бюджета; б) предельного размера муниципального долга; в) расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме нормативного правового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на: вид ценных бумаг; валюту обязательств; особенности денежного и имущественного характера исполнения обязательств; имеющиеся ограничения оборотоспособности или круга приобретателей ценных бумаг[146]. На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме нормативного правового акта, где содержатся конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; даты начала, периода размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющих учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения и иные существенные условия эмиссии. Названные условия должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентов иным способом не позднее, чем за два рабочих дня до начала размещения.

Характерные черты муниципальных облигационных займов наиболее широко раскрываются в проводимой в специальной литературе классификации займов. По основному назначению или характеру решаемых задач займы муниципальных образований чаще всего подразделяют на три группы:

Инвестиционные - займы, служащие для финансирования инвестиционных проектов в социально-экономической сфере, жилищном строительстве или развития местной приоритетных отраслей инфраструктуры; средства от размещения займов данного типа имеют целевой характер. Так, Распоряжением мэра г. Омска «О финансировании капитальных вложений в 1998 году из средств бюджета развития города Омска и городского займа»[147] городской заем был определен в качестве источника финансирования капитальных вложений, в частности - на установку приборов учета и регулирования тепла (заказчики - МП «УБ и

ЖКО», МП «ПТСК»). В качестве приложения к Постановлению мэра г. Омска от 4 марта 1998 № 65-п[148] был утвержден перечень программ и проектов, на финансирование которых планировалось направить средства от реализации облигаций Омского городского займа 1998 года. Как указано в примечании к перечню, отбор проектов производился на основе критериев возвратности, экономической обоснованности, эффективности для города в целом. Исходя из вышеперечисленного основной упор было решено сделать на инфраструктурных проектах как дающих реальную экономию и обеспечивающих возвратность инвестированных средств, а также позволяющих значительно улучшить общеэкономическую ситуацию в городе и имеющих бесспорный социальный эффект. Наиболее значительное финансирование получили программы газификации, внедрения

энергосберегающих технологий в системы теплоснабжения, строительства завода по переработке бытовых и промышленных отходов. Справедливые вопросы вызывает включение в перечень проекта развития системы быстрого питания в г. Омске ввиду неясности целей и объектов инвестирования.

Социальные займы нацелены на реализацию социальных программ, предоставление жилищных субсидий, создание рабочих мест,

экологическую, социальную и иную защиту местного населения и т. д. Упомянутый выше перечень включал следующие социальные программы: программу повышения качества водоочистки и водоснабжения, комплексную программу совершенствования дорожно-транспортной сети в г. Омске.

Бюджетные займы - займы, необходимые для покрытия текущих бюджетных расходов, погашение бюджетной задолженности, дефицита, кассовых разрывов местных бюджетов1.

Среди вышеуказанных групп муниципальные займы можно подразделить на: а) целевые, ориентированные на конкретную цель в реальном секторе экономики; б) не целевые - не имеющие строгого назначения, действующие в фиктивном секторе экономики. К целевым облигационным займам можно отнести жилищные муниципальные займы, наиболее привлекательные для населения. Основной формой погашения таких облигаций служит жилье, а денежные средства являются вспомогательными, если не идет речи о погашении в денежном варианте, от реализации квартир, построенных за счет займа, либо в дополнение с розыгрышами квартир[149] [150]. Общие (не целевые) займы не имеют ориентированной формы погашения и строго целевого назначения.

По сроку действия заимствования выделяются долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные займы. Так, согласно федеральному законодательству Генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг должны включать указание на срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные). Бюджетный кодекс РФ определил сроки долговых обязательств по заимствованиям муниципальных образований не свыше 10 лет (ст. 100 п. 6). Таким образом, краткосрочные займы действуют в пределах финансового года, займы продолжительностью свыше финансового года и до пяти лет следует относить к среднесрочным займам, свыше пяти и до десяти лет - к долгосрочным. На практике абсолютный приоритет в связи нестабильностью общей экономической ситуации в стране имеют краткосрочные и среднесрочные займы1.

Доход по муниципальным облигациям может выплачиваться в разнообразных формах: денежной или натуральной, в виде розыгрышей призов, дисконта[151] [152]. В свою очередь, по способу выплаты денежного дохода облигации подразделяются на четыре вида: с фиксированным доходом, на все время займа; с переменным (плавающим) доходом, получившие наибольшее распространение в условиях инфляции; дисконтные (бескупонные) - с образованием дохода за счет разницы между ценой продажи и номиналом; и беспроцентные - доход по ним может складываться за счет разницы в их курсовой стоимости, образующейся при продаже на вторичном рынке или эмитенту по возросшей индексируемой номинальной стоимости. Погашение в неденежной форме, кроме приведенного примера жилищных облигаций (сертификатов), производится чаще всего путем принятия ценных бумаг в зачет задолженности организаций по налогам в местный бюджет. В период дефицита широкое распространение получили так называемые «телефонные займы» - владелец ценных бумаг получал право на внеочередную установку домашнего телефона. Погашение может производиться и ценными бумагами - путем обмена облигаций на акции муниципальных предприятий или облигации нового выпуска (новация долга). Так, краткосрочные долговые обязательства г. Новосибирска 1992 года погашались акциями объектов муниципальной собственности на аукционе по приватизации этих объектов1 . В подобном многообразии форм погашения займов проявляется специфика муниципального займа: дефицит возможностей по обеспечению денежной доходности и ликвидности своих бумаг органы местного самоуправления компенсируют предоставлением инвесторам неденежных вариантов погашения облигации и других муниципальных ценных бумаг.

Среди методов погашения муниципальных ценных бумаг наиболее часто называются следующие: использование бюджетного профицита, в том числе на досрочный выкуп своих долгов; постепенная выплата с ежегодным включением в бюджет расходов по возврату основной суммы займа и его обслуживанию (выплате процентов); выплата за счет заранее созданного фонда погашения[153] [154]; рефинансирование (метод финансовой «пирамиды»), подразумевающее осуществление выкупа ценных бумаг за счет получения доходов от вновь распространяемых эмиссий. Последний метод несет в себе существенный риск, так как может наступить момент, когда затраты на погашения старых долгов превысят доходы, получаемые от распространения новых и возникнет реальная угроза непогашения займов. А. Шадрин считает, что большинством муниципальных образований-эмитентов при выпуске облигаций была выбрана откровенно «пирамидальная» стратегия проведения краткосрочных займов с их последующим рефинансированием за счет новых выпусков ценных бумаг. По данным Федерального казначейства, из 8,5 млрд, деном. руб., вырученных при размещении субфедеральных и муниципальных облигаций в 1998г., 7,6 млрд, деном. руб. пошли на погашение ранее выпущенных облигаций1. Аналогичная ситуация происходила и на рынке других широко распространенных муниципальных ценных бумаг - векселей органов местного самоуправления.

В зависимости от характера обеспечения муниципальные займы обычно подразделяются на следующие категории: общего покрытия - обеспечиваются средствами бюджета и имуществом, находящимся в собственности эмитента; доходные - обеспечиваются доходами (или имуществом) от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств от эмиссии; смешанного (двойного) покрытия — здесь обеспечением выступают смешанные активы, зачастую скомбинированные с гарантиями третьих лиц. Обеспечение специальными доходами муниципальных займов сталкивается с проблемой, связанной с установлением статьей 216 Бюджетного Кодекса РФ принципа единства кассы, означающего, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет, с которого затем осуществляются все расходы. Очередность списания средств с этого счета регулируется исключительно ст. 225 БК РФ, в соответствии с которой расходы на обслуживание долга производятся после списаний по судебным актам и возврата излишне уплаченных средств в порядке календарной очередности поступления документов. В результате эмиссия облигаций, обеспеченных специальными доходами, становится дорогостоящей, а их юридический статус непрозрачен и непонятен для инвесторов[155] [156].

Кроме этого, дополнительно выделяют займы, осуществляемые под конкретный налог. Погашение их происходит за счет поступлений от конкретного налогового платежа. Последняя из форм займов ввиду вышеуказанных проблем также потенциально имеет достаточно узкую сферу применения, поскольку к тому же и объем местных налогов, как правило, настолько незначителен, что этих средств недостаточно для обеспечения займов. К тому же неравномерность поступления налоговых платежей и вероятность того, что их фактические значения будут ниже прогнозируемых, создают предпосылки выпуска муниципальных займов, не имеющих надежного обеспечения'.

В отдельных случаях повышение надежности муниципальных займов обеспечивается наличием дополнительных гарантов эмиссии ценных бумаг. Ими могут быть как исполнительные органы субъектов Федерации, так и коммерческие предприятия, банки (в том числе муниципальные), страховые компании. Так, гарантом по десятилетнему городскому займу Нижнего

•у

Новгорода 1994г. выступает ОАО «Горьковский автомобильный завод» . По муниципальному жилищному займу г. Кемерово 1994г. гарантом выпуска и погашения являлся КБ «Кузбассоцбанк»3.

По форме выпуска ценных бумаг муниципальных образований их можно классифицировать на документарные и бездокументарные, по способу лигитимации кредитора - на именные, предъявительские и ордерные.

Как указывалось, неконтролируемая эмиссия муниципальных ценных бумаг имеет негативные последствия в виде увеличения муниципального долга до объема, не позволяющего производить его обслуживание и погашение в полном объеме, выбора рефинансирования в качестве основного метода погашения обязательств, бюджетных кризисов и, как следствие, потери доверия инвесторов и понижения кредитного рейтинга муниципального образования. В целях недопущения и сглаживания [157] [158] [159]

С.203.

по

вышеуказанных тенденций Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» были установлены ограничения по возникновению обязательств по муниципальным ценным бумагам. Согласно ст. 7 названного закона предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита местного бюджета или программ развития муниципального образования, не должен был превышать 15 процентов объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета помощи из вышестоящих бюджетов, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств. Неясность приведенной формулировки, на наш взгляд, заключается в установлении предельного объема не привлекаемых, а направляемых муниципальными образованиями средств. Кроме этого, цели направления средств не могут исчерпываться лишь указанными в законе: даже широкое и четко не определенное понятие программы развития муниципального образования не включает всего многообразия объектов финансирования и инвестирования средств органами местного самоуправления. Таким образом, данная норма закона фактически не ограничивала сам процесс эмиссии муниципальных займов. Ее действие было прекращено в связи со вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ.

Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 16) и Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 111) установлены следующие ограничения на осуществление муниципальных заимствований:

муниципальное образование не должно производить заимствования в любой форме до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год;

предельная сумма долговых обязательств муниципального образования не должна превышать 15 процентов суммы расходов местного бюджета за текущий финансовый год;

предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в течение финансового года не должен превышать 15 процентов суммы расходов местного бюджета на этот год.

По одной из основных характеристик муниципального долга указанные федеральные законы устанавливают различные пределы: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 16) ограничивает общую сумму долговых обязательств муниципального образования 15 процентами расходов местного бюджета на текущий финансовый год, а Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 107) устанавливает, что предельный объем муниципального долга не должен превышать годовой объем доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Несмотря на актуальную реальность последней из приведенных норм, некоторые авторы считают целесообразным, учитывая уже отмеченную тенденцию получения муниципальных заимствований в больших размерах с концентрацией расходов по возврату в последующие годы, применить более жесткое ограничение общей суммы муниципального долга, установленное Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[160]. Однако, указанные пожелания не могут быть реализованы в среднесрочной перспективе по причине существования в настоящий момент реально большего соотношения объема муниципального долга к величине доходной

части бюджетов значительного числа муниципальных образований1.

Инвесторами, основными покупателями муниципальных ценных бумаг, выступают: местное население, коммерческие банки, страховые и пенсионные фонды, другие организации и предприятия, привлеченные доходностью или надежностью муниципальных ценных бумаг по сравнению с другими видами финансовых инструментов.

Муниципальные ценные бумаги, гарантированные средствами местных бюджетов, являются достаточно надежным долговым инструментом, уступая в этом только государственным ценным бумагам. Так, согласно Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 01 октября 1997 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» коэффициент риска вложений в долговые обязательства органов местного самоуправления, а также банковских ссуд под залог оценен в 20%, тогда как коэффициенты риска вложений в иные негосударственные ценные бумаги определен в 70%. Долговые обязательства самой Российской Федерации идут под коэффициентом в 10%. Привлекательности муниципальных займов способствует и существующая система налогообложения операций с муниципальными ценными бумагами и доходов по ним[161] [162] [163].

Причинами относительно низкой популярности муниципальных облигаций среди инвесторов следует назвать их ограниченную ликвидность на вторичном рынке как внутри региона, так и, особенно, для инвесторов других регионов. Далее - это отсутствие четких и грамотно подготовленных инвестиционных планов органов местного самоуправления как эмитентов, слабость гарантий погашения долга и отсутствие собственной торговодепозитарной и расчетной системы. Ориентация муниципальных займов на текущие потребности не может способствовать развитию муниципальных образований. Не резон сегодня проедать то, что можно вложить в завтра, поэтому правы авторы, предлагающие использовать заемные средства на рефинансирование старого долга, а оставшуюся часть на инвестиционные цели1. Вместе с тем, погашение долга за счет новых займов также имеет свои негативные экономические последствия. Финансовая пирамида заимствований муниципального образования приводит к тому, что каждый последующий заем заключается на менее выгодных условиях и в конечном итоге один из выпусков не покрывает весь объем облигаций, представленных к погашению. Такие формы, по мнению И. Тарасова, оправданы только в той мере, в которой они опираются на удовлетворительную систему и не сопряжены с внезапным и значительным возвышением налогов, неизбежно вызывающим сильные хозяйственные потрясения[164] [165].