§1. Источники правового регулирования ипотечного кредитования

Правовое обеспечение любой отрасли человеческой деятельности и отношений является основой стабильности экономического развития общества. В решении вопросов развития системы ипотечного кредитования, особенное внимание, на наш взгляд, следует уделять правовым механизмам, совершенствованию нормативно-правовой базы и эффективности ее использования.

Ввиду того, что в системе советского гражданского права отсутствовал институт частной собственности, а в связи с этим не подвергалось исследованию и понятие недвижимости как объекта гражданского правоотношения, правовое регулирование системы ипотечного кредитования в России стало формироваться одновременно с появлением рынка недвижимости, а, по мнению никоторых авторов, и позднее, исходя из практики сложившихся правоотношений.

«Первые значительные изменения в жилищной сфере произошли в 1988 году, когда вышло Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 31.03.1988 года №406 «О мерах по ускорению развития жилищной кооперации. В нем была предусмотрена возможность оформления частной собственности на жилье теми членами жилищно-строительных кооперативов, которые полностью выплатили свой пай. А последовавшее через год Постановление СМ РСФСР и ВЦСПС от 21.04.1989 №134 «Об утверждении Положения о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт» законодательно разрешили сделки по купле-продаже жилья, вывели их из тени.

Кардинальные изменения на жилищном рынке произошли с принятием Закона РФ от 04.07.1991 №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». С него начался период названный позднее «эпоха массовой приватизации». Этот закон установил порядок передачи государственного и муниципального жилья квартиросъемщикам в частную собственность.

Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 №4218-1 завершился первый этап формирования рыночных отношений в жилищной сфере.

Однако вопрос ипотечного кредитования организаций оставался неурегулированным по многим причинам. В первую очередь, это связано с отсутствием законодательного закрепления понятия недвижимости. В 1991 году Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик вновь ввели общее понятие недвижимости (п.2 ст.4)[47]. К недвижимому имуществу отнесли земельные участки и все, что прочно с ними связано: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения. Недвижимое имущество стало объектом сделок, в том числе залога.

Принятый в 1992 году Закон РФ «О залоге» , на наш взгляд, можно считать отправной точкой процесса формирования новой законодательной базы и нарабатывания первого практического опыта по применению конструкции ипотеки. В указанном законе ипотека рассматривалась как разновидность залога, поэтому понятно, закон не мог охватить весь спектр вопросов по ипотечному кредитованию.

«Анализ правовых норм, зафиксированных в Законе «О залоге», позволяет сделать вывод, что разработчики положили в основу классическую ипотеку из романо-германского права. Здесь залогодатель остается собственником заложенного имущества. Так, п.2, ст.43 прямо указывает на возможность перехода прав собственности на предмет ипотеки от залогодержателя к другому лицу, то есть продаже заложенного объекта»[48]. Так же законом было введено нотариально удостоверение и государственная регистрация ипотеки.

Дальнейшим шагом по развитию ипотечного кредитования стало принятие Указов Президента Российской Федерации[49], закрепивших механизмы развития ипотечных отношений. Стоит обратить внимание, что указанные нормативно-правовые акты были ориентированы только на ипотечное жилищное кредитование, как на приоритетную задачу государства, но не на ипотечное кредитование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Но, несмотря на принимаемые меры, в начале девяностых годов пришлого века, на наш взгляд, реальное ипотечное кредитование, основанное на юридической конструкции ипотеки, отсутствовало. «Псевдоипотека» осуществлялась путем временного перевода прав собственности на недвижимость на кредитора. После окончания расчетов между должником и кредитором право собственности на недвижимость регистрировалось опять на должника.

Данная конструкция имела много минусов. Во-первых, приходилось дважды платить государственную пошлину, относимую на заемщика, а также мириться с рисками, связанными с возможной недобросовестностью кредитора, получавшего права собственности на недвижимость по заниженной цене. Кроме того, сроки регистрации прав были весьма велики. В этих условиях данная схема, плохо защищавшая заемщика, не могла найти широкого распространения.

По мнению автора, однобокий взгляд на проблему формирования законодательной базы, регулирующей ипотечное кредитование, попытки разрешения проблемы путем принятия подзаконных и локальных актов, не позволил полагаться на системный подход при организации ипотечного рынка в России. Нужен был единый свод законов, который бы однозначно определял все понятия и послужил основой для дальнейшего развития законодательной базы.

Таким сводом законов стал Гражданский кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 1995 года (далее по тексту диссертации - Гражданский Кодекс РФ)[50]. «В нем были установлены общие правила обеспечения кредитов залогом недвижимости, в том числе жилой, положения о праве собственности и других вещных прав на жилые помещения, основания обращения взыскания на заложенное жилое помещение. Кроме того, Гражданским кодексом предусмотрено принятие в дальнейшем специальных федеральных законов, регулирующих вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также непосредственно вопросы ипотеки»[51].

Следует отметить, что законодатель использовал классическую юридическую схему ипотеки, базирующуюся на нормах римского права об имущественном залоге, предусматривающих оставление предмета залога в собственности залогодателя и право требования на предмет залога в случае неудовлетвония требований кредитора по основному обязательству.

Однако, как отмечают многие авторы, сделки с недвижимостью после вступления в силу Гражданского кодекса РФ              не стали отличаться

«юридической чистотой». В первую очередь, это было связано с малочисленностью норм, и отсутствием их детального регламентирования. Как отмечает В.В. Меркулов «указания в Гражданском кодексе на то, что вопросы ипотеки будут урегулированы отдельным законом об ипотеке, вызвало много споров специалистов. Например, по вопросу реализации заложенного по ипотеке имущества существовала трактовка о возможности замены банку-кредитору кредитного договора на договор купли-продажи предмета залога. Поскольку договор залога следует судьбе кредитного договора, при его изменении исчезает юридическая сила этого договора, а должник расплачивается с банком, заключая с ним договор купли- продажи»[52].

По мнению автора, и в этом мы с ним согласны, данная трактовка «кажется по крайней мере странной», так как ст. 350 Гражданского кодекса РФ определяет порядок реализации заложенного имущество путем продажи с публичных торгов, а следовательно, не может быть и речи об оставлении за залогодержателем заложенного имущества в счет погашения задолженности.

Во исполнение требований Гражданского кодекса РФ в 1997 году был принят Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее по тексту диссертации — Закон о государственной регистрации прав)[53]. Закон стал нормативным актом, непосредственно связанным с осуществлением кредитования под залог недвижимости. Указанный закон ввел единую систему регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также создал единый банк информации в пределах регистрационного округа. Закон закрепил ряд принципиальных положений, а именно:

1. государственная              регистрация              является единственным

доказательством существования зарегистрированного права;

2. государственная              регистрация              прав носит открытый

характер;

3. государственная регистрация производится учреждением юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
4. оговариваются              права и              сделки, подлежащие

государственной регистрации.

Началом современного этапа развития ипотечного кредитования можно считать вступление в силу 22 июля 1998 года Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее по тексту диссертации — Закон об ипотеке)[54]. С этого момента все операции по кредитованию под залог недвижимости стили регулироваться именно этим законом, который значительно расширил возможности использования ипотеки в качестве надежного средства обеспечения кредита.

Закон об ипотеке, раскрывающий особенности залога недвижимого имущества, прошел долгий и тернистый путь, прежде чем был подписан Президентом Российской Федерации. Активная работа над этим законом началась в 1993 году, а в июле 1995 года он был принят в первом чтении, после чего его подвергли существенной доработке и многочисленным обсуждениям, - было внесено более ста поправок, в результате которых закон был принят обеими Палатами Федерального Собрания лишь летом 1997 года.

В контексте данной работы мы будем рассматривать Закон об ипотеке применительно к ипотечному кредитованию. Поэтому, в первую очередь, необходимо отметить, что Закон об ипотеке существенно расширил права кредитных организаций, занимающихся ипотечным жилищным кредитованием. Так, ст.77 Закона об ипотеке устанавливает, что жилой дом или квартира, приобретенные или построенные с использованием кредитных средств банка или иной организации, считаются находящимися в залоге с момента государственной регистрации права собственности заемщика на жилой дом или квартиру. При этом, залогодержателем по данному залогу являются банк или иная кредитная организация, предоставившая кредит на приобретение или строительство жилого дома или квартиры.

Так же в законе подробно регламентированы обязанности залогодателя по обеспечению сохранности заложенного имущества в течение действия договора ипотеки (его содержанию, ремонту, охране, страхованию защите от притязаний третьих лиц и так далее). В связи с долгосрочностью ипотечного кредитования предусмотрены последствия для различных случаев возможного перехода прав на заложенную недвижимость от залогодателя к другим лицам (его отчуждения, конфискации, реквизиции, перехода в результате реорганизации юридического лица, наследования и прочего).

Следует отметить, что для регулирования отношений по поводу залога недвижимости основным источником права является Закон об ипотеке, которым в отношении ипотеки могут быть предусмотрены иные правила, чем в Гражданском кодексе РФ применительно к залогу в целом, имеющие приоритет над общими положениями Гражданского кодекса РФ о залоге.

К числу нормативных актов, регулирующих ипотечное кредитование также следует отнести Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» . Указанный закон имеет важное значение для развития ипотечного кредитования, так как без внедрения эффективно работающих рыночных механизмов ипотека в масштабах всей страны работать не будет. Закон предусматривает два вида ценных бумаг: ипотечные облигации и ипотечные сертификаты участия. Принципиальной особенностью указанных ценных бумаг является обеспечение ипотечным покрытием. Под ипотечным покрытием понимают права требования, которые возникли из кредитных договоров или из договоров займа, возврат средств по которым обеспечен ипотекой, то есть недвижимым имуществом.

В совокупность источников залогового права входят не только законодательные акты, но и указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов РФ, нормативно-правовые акты исполнительных органов различного уровня, включая местные органы управления[55]. Некоторые из источников такого рода будут рассмотрены ниже в Таблице 2.

Особого внимания заслуживают законодательные инициативы, направленные на совершенствование российского ипотечного кредитования, которые подробнее будут рассматриваться нами в §2 настоящей Главы. На протяжении всего 2004 года в Государственной думе Российской Федерации велась активная работа по принятию целого пакета из двадцати восьми законопроектов, так называемого «блока ипотечных поправок». Необходимо отметить, что впервые в истории современного российского права, законодатель ориентировался на системный подход при принятии законопроектов. «Это означает, что ими не только вводятся в действие какие- то новые положения, но и ликвидируются проблемы и нестыковки в действующем законодательстве. Если, например, требуется принять изменения в Закон об ипотеке, то предлагается одновременно принять соответствующие изменения в Гражданский кодекс и другие нормативно-

77

правовые акты, что позволит избежать разночтений» .

Подробнее положения Гражданского кодекса РФ, Закона об ипотеке, Закона о государственной регистрации прав, других нормативно- правовых актов, а также последних изменений в нормативно-правовые акты, регулирующих ипотечное кредитование, будут рассматриваться далее.

Таким образом, мы выделили основные источники правового регулирования ипотечного кредитования. В Таблице 2 приведена классификация основных источников правового регулирования ипотечного кредитования в современной России во временной последовательности, а так же особо выделены источники правового регулирования ипотеки в

отдельном субъекте Российской Федерации на примере города Москвы.

Таблица 2

73. Закон РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. №2872-1//Ведомости СНД и ВС РФ. 1992.№23 .Ст. 1239.
74. Закон РФ от 24 декабря 1992 года №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики//Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. №3. Ст.99.
75. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года №2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»//Российские вести. 1993. .№254.
76. Распоряжение Правительства Москвы от 28 августа 1993 года №983-РП «О проведении эксперимента по созданию кондоминиумов — товариществ с залоговой (ипотечной) системой кредитования//Вестник Мэрии Москвы. 1993. №13.
77. Основные положения о залоге недвижимого имущества — ипотеке (одобрены распоряжением Правительства РФ от 22 декабря 1993 года №96-рз)//Российская газета. 1994. №3.

Все принятые в развитие ипотечного кредитования нормативноправовые акты сыграли свою важную роль в формировании российской ипотечной системы. Некоторые авторы даже считают, что «действующие акты позволяют участникам ипотечного рынка четко ориентироваться в

ситуации и избавляют их от необходимости придумывания обходных путей при кредитовании под залог недвижимости»[71].

И действительно, принятие законов и подзаконных актов в области ипотечного кредитования не проходило абстрагировано, а отражало исторически сложившийся уровень правосознания граждан и реальную практику имущественного оборота участников ипотечных отношений. Однако, на наш взгляд, ипотечное кредитование в современной России возрождалось в условиях, когда многие вопросы не были регламентированы законодательно, а, следовательно, при решении конкретных практических задач возникали определенные трудности и несоответствия, разбираться в которых зачастую приходилось в суде.

«Оглядываясь назад, можно оценить, какой большой путь уже проделан для становления ипотеки в России. Развиваются все более совершенные схемы приобретения жилья, условия кредитования в коммерческих банках постепенно приближаются к классическим стандартам, региональные фонды жилищного строительства и ипотечные агентства переходят к выдаче займов по единым стандартам, разработанным Агентством по ипотечному жилищному кредитованию, набирают обороты жилищно-строительные кооперативы, которые уже не ограничиваются строительством одного дома, а действуют по принципу немецкой системы строительных сберегательных касс. В большинстве регионов приняты долгосрочные ипотечные программы, создано более пятидесяти региональных операторов ипотечного рынка. Улучшаются макроэкономические показатели развития регионов России, снижается уровень инфляции, стабилизируется курс рубля, растут, хотя и медленно, доходы населения. Все это необходимо для эффективного развития ипотечной системы»[72].

Таким образом, автор полагает, что на сегодняшний день сформирована основа законодательной базы функционирования системы ипотечного кредитования. Однако необходимо совершенствование правовых механизмов реализации прав по ипотеке, подробнее регламентировать деятельность всех профессиональных субъектов ипотечного рынка (банков, оценочных, риэлтерских и страховых компаний), создавать благоприятную налоговую среду для участников этой деятельности и обеспечивать условия для их эффективной работы.