1.2. Характеристика банковского контроля, его формы и виды.

Методологически выяснение сущности банковского контроля необходимо начать с определения контроля вообще.

В современной энциклопедической литературе встречаются следующие определения контроля.

Как видим, наиболее развернутое определение контроля дано в последнем случае. В нем, прежде всего, подчеркивается принадлежность контроля к управленческим категориям, цель контроля увязана с определением соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому, однако, суть контроля сведена лишь к наблюдению. В других приведенных определениях в контроль включается не только наблюдение, но и проверка, более того, что очень важно, во втором определении в него включено и выявление результатов управленческих воздействий на управляемый объект.

В специальной литературе по менеджменту в понятии контроля также прослеживается активная позиция. Так, в учебнике «Современный бизнес» (перевод с английского) дается следующее определение:

« контроль - наблюдение за достижением организацией своих целей и корректировка отклонений от них».39 Представляется, что в указанном определении, во-первых, удачно подчеркнута направленность контроля на достижение организацией своих целей; во-вторых, включен такой элемент, как корректировка отклонений от них, т.е.

Подводя итог анализа приведенной дискуссии, отметим, что для понимания сущности контроля, на наш взгляд, важно:

-определить его как вид управленческой деятельности;

-представить его в совокупности таких составляющих как:

а) наблюдение (сбор и обработка информации о фактическом состоянии контролируемого объекта);

б) проверку (сравнение полученных данных со стандартными законами, положениями, инструкциями и т. д., выявление отклонений и анализ причин);

в) действия по результатам проверки, разработка и осуществление мер по устранению выявленных отклонений или потенциальных проблем, оценка эффективности этих мер;

-увязать конечную цель контроля с целью функционирования контролируемого объекта, определяющего и цель его менеджмента.

Поэтому под контролем мы понимаем вид управленческой деятельности, включающей наблюдение, проверку, действие по ее результатам с целью достижения поставленных целей.

Вместе с тем, определение общей цели контроля не исключает постановку более конкретных его целей, как самостоятельного элемента менеджмента.

Банковский контроль, как разновидность контроля вообще, во-первых, обладает общими сущностными чертами; во-вторых, имеет свою специфику. Общими чертами, характерными для банковского контроля являются: -принадлежность его к управленческой деятельности; -выражение его сущности посредством таких элементов, как, наблюдение, проверка и действия по ее результатам;

-определение общей цели контроля (достижение банком целей его функционирования) и специфических целей (оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, изучение и оценка результатов мониторинга банковской деятельности, оценка финансовой и управленческой информации).

Положение о принадлежности контроля к управленческой деятельности имеет принципиальное значение для понимания его соотношения с экономическими категориями.

Убедительные аргументы против указанной точки зрения сформулировал О. И. Лаврушин, отметив, что « функция контроля, наблюдения, сравнения ... присущи банковскому аппарату, использующему стимулирующие свойства кредитных отношений» , а не кредиту. Наряду с общими чертами, банковский контроль имеет свою специфику, обусловленную принадлежностью к банку, к его деятельности. А это означает обусловленность всей системы банковского контроля спецификой функционирования банка как особого « денежно-кредитного института, регулирующего платежный оборот в наличной и безналичной формах».42

Специфика банка и его деятельности обуславливает следующие особенности направления контроля.

Во-первых, банк является социально значимым объектом общества. В нем сосредотачиваются значительные денежные средства, принадлежащие физическим и юридическим лицам. Следовательно, обеспечение сохранности этих средств, доверия к банку, является важнейшей задачей контроля.

Во-вторых, банк является экономически целесообразным и значимым субъектом общества, выполняющим эмиссионную, регулирующую и посредническую функции. В этой связи обеспечение эффективного функционирования каждого банка, его финансовой устойчивости, также относится к важнейшим задачам управления и контроля.

В-третьих, банк относится к числу наиболее рискованных субъектов общества, на деятельности которого отражается весь воспроизводственный процесс, а следовательно и риски, возникающие на любой из его стадий. Данная особенность банковской деятельности предполагает нацеленность банковского контроля на своевременное выявление, достоверную оценку и обеспечение защиты, как условие долговременного и стабильного функционирования банка.

В-четвертых, банк представляет собой один из субъектов общества со своими правами и обязанностями.

В-пятых, банк, как организационная структура, есть система, включающая два уровня:

-верхний, представленный в России Банком России;

-нижний, представленный кредитными организациями, в том числе и коммерческими банками;

Внутри этой системы существуют отношения, характеризующиеся: -подчиненностью нижнего уровня верхнему, по соблюдению основополагающих правил и норм функционирования, определенных законодательством и нормативными требованиями Банка России;

-правовой и экономической самостоятельностью деятельности каждого элемента нижнего уровня кредитных организаций.

В этой связи контрольная среда внутри банковской системы определяется, во-первых, сферой внутриведомственного контроля, осуществляемого Банком России в целях обеспечения долговременного и эффективного функционирования банковской системы; во - вторых, внутрибанковского контроля на уровне самих кредитных организаций, в целях, обеспечения эффективности осуществляемых ими операций и защиту от потерь.

Таким образом, банковский контроль можно представить как систему взаимосвязанных мер на различных уровнях, направленную на выявление, недопущение, устранение отклонений от установленных норм и стандартов функционирования всей банковской системы и отдельных ее структурных элементов. К числу контрольных процедур, в соответствие с ранее определенной сущностью контроля, мы относим: наблюдение (сбор и обработку информации); проверку и действия по ее результатам. Как отмечалось ранее, Базельский комитет по вопросам банковского надзора внутренний контроль банка (а это можно распространить и на весь банковский контроль, включая контроль ЦБ РФ) определил, как «...не просто процедура или политика, которая выполняется в определенный момент, а постоянно осуществляемый процесс на всех уровнях банка».

При этом существенно изменилась направленность банковского контроля. Он включен в систему управления банковскими рисками. Характеристика контроля как процесс, предполагает постоянно действующий механизм контроля с участием в нем широкого круга лиц. Однако, современная российская практика свидетельствует, что контроль еще нельзя охарактеризовать как процесс. Это задача, которую еще предстоит решить.

Именно поэтому важно представить всю технологию банковского контроля, что означает обращение к содержанию его составных элементов, как вида управленческой деятельности.

В исследованиях, посвященных контролю, выделяют следующие его элементы: субъект, объект, цель, задачи, виды, методы и технологии осуществления, оформление результатов и принятие решений по результатам контроля.

В целом, разделяя указанные элементы в составе контроля, как системы, представляется целесообразным внести в нее некоторые корректировки, в частности: а) исключить из их состава - оформление результатов, поскольку данный элемент определяет не содержательную, а оформительскую сторону контроля, которая присутствует при организации любого другого элемента; б) «принятие решений» - заменить на действия по устранению выявленных недостатков, отражающее более полно содержание деятельности банка по результатам проверки.

Среди элементов, составляющих систему контроля важное значение имеют субъект и объект контроля. Как отмечалось выше, в зависимости от субъекта контроля выделяются: контроль Центрального Банка Российской Федерации и внутрибанковский контроль. Указанное разграничение контроля, учитывая специфику его содержания, следует определять как формы контроля.

Контроль Банка России представляет собой вид внутриведомственного контроля, осуществляемого в соответствии и в рамках законодательства, регулирующего деятельность Банка России.

Продолжая дискуссию о сущности банковского контроля применительно к Центральному Банку, следует отметить, что в экономической литературе по этому вопросу существуют различные позиции.

Ряд ученых и экономистов признают наличие у Центрального Банка контрольной функции. Этой позиции придерживаются В. Н. Шенаев, Наумченко О. В. , Поляков В. П. ,Московкина JI. А. Другие экономисты, например, Батырева С. В. относят контрольную деятельность Центрального Банка к характеристике его регулирующей функции, выделяя, при этом два направления регулирования: денежный оборот и деятельность кредитных организаций. По мнению Батыревой С. В. регулирование деятельности кредитных организаций осуществляется посредством надзора и контроля, последний является продолжением надзора и состоит в проверке соблюдения кредитными организациями законодательства и нормативных требований надзорных органов.

Мы поддерживаем позицию о принадлежности контрольной деятельности Центрального Банка к регулирующей функции, считая, что, во-первых, функции у банка, будь то Центральный Банк или коммерческий, едины; во- вторых, контроль не присущ экономической сущности банка - банку присуща функция регулирования, а контроль, как выражение его управленческой деятельности отражает одну из сторон регулирования.

В подтверждение этого приведем позицию законодателей, отраженную в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», где указывается на наличие регулирующей и надзорной функций (глава 10), при этом контрольная деятельность увязывается с регулированием и надзором. В этой связи возникает новый вопрос о соотношении надзора и контроля в деятельности Центрального Банка. В выше названном исследовании Батыревой С. В. контроль представлен как продолжение надзора, в «Финансово-кредитном энциклопедическом словаре» контроль рассматривается в составе надзора: «Банк вправе устанавливать им (кредитным организациям) обязательные нормативы, контролировать их выполнение, проводить инспекционные проверки деятельности на местах, а также применять к банкам санкции вплоть до отзыва лицензии». 48

В этой связи представляется необходимым отметить следующее. Действительно, специфический статус Центрального Банка в управленческой иерархии, т.е. статус «банк банков», обуславливает наличие в содержании регулирования как нормотворческой, так и контрольной деятельности, связанной с проверкой соблюдения соответствующих норм.

Следовательно, надзор можно определить как новую форму взаимодействия верхнего звена с нижним, раскрывающую, с одной стороны, регулирование деятельности банка путем создания нормативной документации, с другой стороны, путем выявления и устранения возникших отклонений от нормативных требований к функционированию банков.

Соответственно контроль мы рассматриваем, как инструмент сопровождения надзора, как вид управленческой деятельности, обеспечивающий эффективное функционирование всей системы.

В свою очередь надзор представляет собой разновидность государственного регулирования, обращенного на банковскую деятельность, в отличие от регулирования денежного оборота.

В отличие от надзора, контроль Центрального банка является внутриведомственным контролем, если надзорная деятельность осуществляется другими органами, представляющими интересы государства, например, Министерство Финансов.

Исходя из особого правого статуса Банка России, как надзорного органа, специфичны объект и предмет контроля. Под объектом контроля мы понимаем кредитные организации, составляющие низовое звено банковской системы, а под предметом контроля - количественные и качественные параметры их деятельности, очерчивающие границы внутриведомственного (а для России и государственного ) контроля.

Сферой (предметом) надзора и контроля Центрального Банка Российской Федерации, в соответствии с законодательством и Уставом, являются:

-соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства;

-соблюдение нормативных актов Банка России и установленных им обязательных нормативов;

При этом нормативные акты Банка России устанавливают, обязательные для всех кредитных организаций, правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутриведомственного контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, различной информации об их деятельности.

Если систематизировать объект контроля со стороны Центрального Банка Российской Федерации, то можно выделить следующие блоки: -соблюдение законодательства Российской Федерации; -соблюдение пруденциальных норм деятельности;

-соблюдение правил совершения операций, организации внутреннего контроля, организация учета и отчетности.

Особенно следует остановиться на составе устанавливаемых Банком России пруденциальных норм деятельности кредитных организаций. Такая практика существует во всем мире. Однако, для России характерно использование широкого круга пруденциальных норм, соблюдение которых контролирует Центральный Банк.

Круг пруденциальных норм включает две группы.

Первая группа регулирует предельные уровни рисков, которые берут на себя банки: риск активов; риск ликвидности; риски крупных кредиторов и депозитов; рыночные риски, включая валютный, процентный и фондовый.

Вторая группа регулирует объемы создаваемых кредитными организациями резервов: фонды обязательного резервирования в Центральном Банке Российской Федерации; общего резервного фонда банка; целевые резервные фонды (на покрытие кредитного риска, на обесценение ценных бумаг и т. д.).

По результатам наблюдения и проверки состояния пруденциальных норм у конкретных кредитных организаций Банк России имеет право применить предупредительные и принудительные меры воздействия, которые по существу носят характер административных (например, обсуждение проблем на совещании) или экономических (например, взыскание штрафов или другие меры вплоть до отзыва лицензии).

Таким образом, контроль Банка России направлен на выявление, пресечение и устранение допущенных кредитными организациями нарушений; выявление и воздействие на проблемные кредитные организации, т. е. обеспечение стабильного развития банковской системы общества.

В зарубежной практике в последние годы в части централизованного контроля за деятельностью коммерческих банков наметилась тенденция к сокращению ее сферы, к акцентированию главного внимания на регулировании банковских рисков, при одновременном расширении сферы и значения внутрибанковского контроля.

Наряду с Центральным Банком России контроль за достоверностью отчетности кредитных организаций осуществляют аудиторские фирмы.

Данный контроль следует классифицировать как самостоятельную форму, осуществляемую независимыми аудиторскими организациями и имеющие специфический объект проверки.

Аудиторские проверки осуществляются в соответствии с ФЗ РФ « Об аудиторской деятельности» и ФЗ «О банках и банковской деятельности» и федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности. Отличительной чертой этого вида проверок является их принадлежность к документальным проверкам.

Цель аудиторских проверок состоит в выражении мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. Необходимость таких проверок вытекает из потребностей пользователей отчетности обладать информацией о результатах деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц для принятия обоснованных решений.

Наряду с этим главным направлением, проводятся проверки: -соблюдения нормативных актов Банка России; -состояния учета и отчетности по совершаемым банком операциям; -выполнения экономических нормативов, включаемых в круг пруденциальных норм деятельности банков;

-адекватность системы управления объемам и видам операций, выполняемых банком, в т.ч. качество управления кредитным риском.

По результатам проверок аудиторы предпринимают следующие действия: формируют мотивированное суждение в форме дифференцированных заключений: безоговорочно положительного или модифицированного положительного с оговорками, отрицательного, отказа от выражения мнения; разрабатывают предложения по устранению выявленных недостатков.

Материалы аудиторских проверок Банк России использует и при классификации банков по степени проблемности.

Наиболее обширна сфера (объект) внутреннего (в отличие от внешнего, осуществляемого Центральным Банком Российской Федерации и аудиторскими фирмами) банковского контроля, под которым понимается система контроля, функционирующая в банке на всех уровнях. Внутренний контроль осуществляется: -Советом Банка, представляющим интересы его владельцев; -высшим менеджментом Банка; -руководителями подразделений Банка; -службой внутреннего контроля.

Каждое направление банковского контроля регулируется

соответствующими нормативами документами Банка (положением, приказом, должностными инструкциями), определяющие конкретные сферы контроля и возможные меры воздействия.? Применительно к системе внутреннего контроля (в т. ч. применительно к банку) в настоящее время используется термин «контрольная среда»49, отражающая общее состояние, практические действия, мероприятия и процедуры руководителей и (или) собственников экономического субъекта, направленного на установление и поддержание системы внутреннего контроля.

Контрольная среда состоит из следующих компонентов: -политика и методы управления; -организационная структура компании; -деятельность совета директоров;

-методы распределения функций управления и ответственности; -управленческие методы контроля; -кадровая политика и практика;

-внешние воздействия (например, проверка со стороны ЦБ РФ); -порядок оформления документов и документооборот. Качественное состояние контрольной среды определяется компетентностью персонала компании, четкостью составления

внутрибанковской документации, эффективностью применяемых методов контроля, волей и способностью руководства банка устранять выявленные недостатки.

Применительно к банку сферу внутреннего контроля можно описать следующими блоками:

-соблюдение законодательных и нормативных документов Банка России, регулирующих действие коммерческих банков;

-соблюдение внутренних инструктивных положений и лимитов, регулирующих экономические процессы, составляющие содержание деятельности банка;

-система выявления, оценки, мониторинга и регулирования банковских рисков в т. ч. кредитного;

-состояние бухгалтерского учета и отчетности;

-мониторинг системы управления на всех уровнях;

-соблюдение сотрудниками банка установленных правил.

Таким образом, сфера контроля в банке охватывает:

а) правовое поле деятельности банка, т.е. соблюдение общих и частных правовых норм, регулирующих деятельность банка;

б) экономические процессы, главным образом, отклонения от установленных лимитов; выявление отрицательных тенденций, отражающих возрастание рисков и проблем у банка;

в) состояние бухгалтерского учета и отчетности;

г) система управления на всех уровнях, позволяющая своевременно выявлять проблемы в банке;

д) исполнительская дисциплина сотрудников банка.

В последние годы за рубежом и в России особое место во внутрибанковском контроле придается службе внутреннего контроля. В соответствии с требованиями Банка России эта служба создается в целях «мониторинга системы внутреннего контроля, выявления и анализа проблем, связанных с ее функционированием, а также разработки предложений по совершенствованию и повышению ее функционирования в банках» .

Таким образом, данная служба предназначена осуществлять контроль за существующей системой контроля на уровне конкретных подразделений банка.

Базельским комитетом по банковскому регулированию главные цели процесса внутреннего контроля определены следующим образом:

-обеспечение эффективности и действенности осуществляемых мероприятий (цели по достижению намеченных результатов в ходе осуществляемой деятельности);

-обеспечение достоверности, полноты и своевременности финансовой и управленческой информации (информационные задачи);

-соблюдение действующего законодательства и нормативных актов (задачи по соблюдению установленных нормативов деятельности).

Таким образом, современная концепция банковского контроля расширяет границы контроля, не ограничивая его только констатацией несоблюдения действующих законодательных актов и нормативов. Сфера банковского контроля распространяется и на оценку мер банка по обеспечению эффективности его функционирования.

Система банковского контроля, кроме определения формы со спецификой объекта и предмета контроля, включает также виды, методы и технологии контроля.

В экономической литературе последних лет, посвященной различным формам контроля, достаточно основательно рассмотрены эти вопросы .

Приведем авторское представление об этих элементах системы банковского контроля.