§ 2.2. Финансирование правительства центральным банком
Между операциями денежно-кредитной и налогово-бюджетной пол и і їм •lt; должна существовать четкая институциональная взаимосвязь. Это подр;і »\ мевает разграничение ролей между организациями и учреждениями, от.
чающими за денежно-кредитные и налогово-бюджетные операции. Ими и туциональная взаимосвязь четко определена, если общественность хорош- понимает разницу между денежно-кредитными и налогово-бюджетными операциями, а также обязанности фискальных и денежных властей. Ч;и .- обе группы операций перекрывают друг друга. Например, эмиссия государ. » венных долговых обязательств или эмиссионное покрытие дефицита 104 дарственного бюджета могут оказать существенное влияние на финансош.ш рынок. Аналогичным образом поглощение значительных объемов ликши ных средств может быть связано с крупными бюджетными издержками і »« правительства. Таким образом, налогово-бюджетные операции могут ими» серьезные денежно-кредитные последствия, и наоборот. Разграничивай,. •* должны прежде всего операции, связанные с финансированием бюджетаПравительство располагает широким набором инструментов финансир.* вания бюджетного дефицита. Оно может прибегнуть к повышению надоим* внутренним или внешним займам, а также прямому финансированию со і і. • роны центрального банка. Если дефицит покрывается за счет централмим банка, например в форме предоставления кредитов правительству или мри обретения его долговых обязательств, возрастает риск инфляции. Денсжм*- предложение при эмиссионном финансировании бюджета зависит от мак- гово-бюджетной политики, в результате чего центральный банк подпала» под зависимость от фискальных властей. Это снижает его способность мр» водить независимую денежно-кредитную политику. Во избежание инфлимт* общемировой нормой стало законодательное запрещение или как мииимст значительное ограничение прямого кредитования правительства центри-и ным банком на постоянной основе.
В некоторых развивающихся стран-, прямое кредитование правительства остается как экстренная мера. Слан* • национальные финансовые рынки, ограниченный доступ к внешнему *|ш нансированию не позволяют правительствам покрывать дефицит за сче і р» • ночных источников, в результате чего власти могут прибегнуть к эмиссии** -•му финансированию дефицита. Некоторые страны (например, Ливан, Майи ши, Мексика, Словения, Турция и Западно-Африканский Союз) разрешают gt; ищи гование правительства центральным банком до заранее установленного •имита, который определяется на основе средней величины государственных •инодов или капитала центрального банка. Размеры лимита указываются мконодательстве и в публикациях центрального банка.Неограниченного доступа к кредитам центрального банка больше нигде и гуществует. В подавляющем большинстве стран как с развитой, так и с раз- "Нмающейся экономикой в законодательстве о центральном банке или в кон- III гуции оговорены лимиты на объем, сроки, цель или частоту предоставлены финансовых ресурсов центрального банка[165]. В России Закон о Банке Росин запрещает Банку России предоставлять кредиты Правительству РФ для Финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственна* ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех слу- •¦ігіі, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном ¦шджете. Кроме того, Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фон- іі ні. бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Как можно заметить, в замше покупка центральным банком государственных долговых бумаг при м рничном размещении приравнена к прямому кредитованию. С экономиче- м)й точки зрения между ними не существует никакой разницы: последствия
- обоих случаях одинаковы. В ряде случаев запрет на кредитование прави-
- г¦ ньства может быть обойден, если кредиты предоставляются банками, соб- I пенником которых является государство. Если государственные банки пре- шетавляют кредит правительству, получая ресурсы от центрального банка, снежные власти теряют контроль над денежным предложением.
Исключением из правила является краткосрочное кредитование правима ьства, которое преследует только одну цель — сглаживание временных
- к совых разрывов в бюджете. Тем не менее такое временное кредитование иыжно подчиняться жестким требованиям, учитывающим источник, макси- їи и ьный объем и срок. В табл. VI.8 (с. 546) представлен обзор институцио- ¦шиьных ограничений на финансирование правительства в странах Цен-
- рцльной и Восточной Европы.
В отличие от приобретения государственных ценных бумаг на первичном t м,| 11 ке покупки на вторичном рынке (где проходят торги государственными обя- "мельствами наравне с обязательствами частного сектора по рыночным ценам) м косвенное финансирование правительства разрешены для большинства цен-
- пильных банков. В то же время во многих странах оговариваются усло- •ми, которые ограничивают влияние таких операций на денежно-кредитную политику. Денежные власти используют два основных инструмента космеи ного финансирования: прямые и срочные операции на открытом рынке Широкое использование операций на открытом рынке, когда централы і ми банк покупает бумаги правительства до их погашения или заключения сделок РЕПО, возможно при наличии развитых рынков высококачественных, лик видных долговых ценных бумаг.
Таблица VI в
Ограничение финансирования правительства на примере центральных банков Центральной
и Восточной Европы
Страна | Инструмент финансирования бюджета | Лимит финансирования |
Чехия | Приобретение краткосрочных (трехмесячных) казначейских векселей | 5 % от доходов бюджета за предыдущий год |
Венгрия | Краткосрочное кредитование для устранения кассовых разрывов | 2 % от планируемых доходов бюджета |
Польша | Приобретение государственных ценных бумаг на первичном рынке | 2 % от планируемых расходов бюджета |
Словакия | Приобретение краткосрочных (трехмесячных) казначейских векселей для покрытия кассовых разрывов | 5 % от доходов бюджета за предыдущий год |
Словения | Краткосрочные кредиты для устранения кассовых разрывов | 5 % от бюджета на текущий год и не болип 20 % от запланированного бюджетного дефи цита |
Россия | Покупка государственных ценных бумаг на вторичном рынке, а также кредитование и покупка бумаг на первичном рынке, если это предусмотрено Законом о федеральном бюджете | Отсутствует |
Источники: Radzyner 0., RiesingerS. Central Bank Independence in Transition: Legislation and Reality in Синіми and Eastern Europe// Focus on Transition.
1997. № 1. P. 57-91; Закон о Банке России.Если центральному банку разрешено покупать обязательства правителі, ства при их выпуске (т. е. на первичном рынке) или после их выпуска у тре 11, их лиц и продавать их третьим лицам (т. е. на вторичном рынке), то процсл\ ры и правила сделок должны быть доведены до сведения общественное III К таким процедурам относятся: порядок определения цены, сумма долгот,о обязательств, которую центральному банку разрешено приобрести или про дать, и любые другие ограничения, действующие в отношении производи мых центральным банком продаж и покупок. Центральные банки часто ш рп ют определенную роль в эмиссии государственных долговых обязателен и или в управлении государственным долгом и могут использовать государі і тонные ценные бумаги в своих денежно-кредитных операциях. В интересах •г і кого разграничения ролей центрального банка важно, чтобы центральный чаи к и правительство информировали общественность о процедурах и правити проведения операций с государственными долговыми обязательствами.
І Іаряду с очевидными операциями, способствующими пополнению дохо- мні правительства, центральный банк может быть вовлечен в скрытые квазифискальные (квазибюджетные) операции (quasi-fiscal operations). Они могут и уществляться не только центральным банком, но также государственными финансовыми институтами и нефинансовыми государственными предпри- •IIними[166]. Квазифискальные операции используются правительством в каче- I ие альтернативы обычным налогово-бюджетным мерам. Экономистам доїм ільно трудно определить и количественно оценить квазифискальные операции центрального банка. Они могут.включать в себя операции, связанные директивными инструментами (например, льготное или целевое кредито- ндиие) или административным управлением валютным курсом (множественные валютные курсы и импортные депозиты). Как правило, льготное кредитование банков или предприятий осуществляется по предписанию правительства или парламента. Разница между рыночными процентными • і ликами и ставками по квазифискальным операциям представляет собой ¦ убеидию. В табл. VI.9 приведен перечень различных квазифискальных операций.
Таблица VI.9
Квазифискальные операции
Администрирование финансовым сектором | Администрирование валютным курсом | Администрирование реальным сектором |
Директивные процентные ставки. 1 Іреференции в переучете вексе- МЛЙ. Предоставление необеспеченных кредитов. 1 («левое кредитование. Льготы по резервным требованием. Лимиты на объемы кредитования. •Спасательные» операции | Множественность обменных курсов. Импортные депозиты. Депозиты для приобретения иностранных активов. Специальный обменный курс для отдельных операций. Льготное страхование валютного риска. | Предоставление ресурсов по ставкам ниже рыночных. Обслуживание некоммерческих программ (социальные программы). Ценообразование, основанное на цели получения бюджетных доходов. Плата производителям по ставкам сверх рыночных V |
Источник: The Manual on Fiscal Transparency. Washington: IMF, 2001. P. 29.
В целом следует сделать несколько выводов, касающихся финансирома ния центральным банком правительства:
- прямое кредитование правительства во избежание инфляционных ш» следствий должно быть законодательно запрещено;
- если прямое кредитование допускается, то оно должно быть ЛИМИТИр»» вано по объемам, срокам, целям и частоте проведения операций;
- центральному банку разрешается приобретение государственных пгн ных бумаг на вторичном рынке исключительно для целей денежно-кр» дитной политики;
- сведения о порядке участия центрального банка в операциях на пер вичных и вторичных рынках государственных ценных бумаг следу» » раскрывать общественности;
- если у центрального банка существует возможность выбора между он» рациями с ценными бумагами правительства и собственными облит циями, то последние более предпочтительны, поскольку они устрнм И ют зависимость денежных властей от налогово-бюджетной и долгота политики правительства;
- центральный банк должен избегать квазифискальных операций, кои» рые ведут к потере контроля над инструментами денежно-креди і ими политики и денежным предложением.