§2. Банковский кредит

Банковский кредит выступает в настоящее время наиболее распространенной организационно-правовой формой муниципального кредита в Российской Федерации. Именно задолженность по кредитам, выданным органам местного самоуправления банками, составляют значительную часть муниципального долга.

Выбор муниципальными образованиями банковского кредитования вызывается теми обстоятельствами, что облигационная форма нерациональна для небольших городов и иных муниципальных образований, а бюджетные кредиты не всегда возможны из-за дефицитности местных бюджетов. Облигационная форма займа для таких муниципальных образований неэффективна в результате того, что издержки, как экономические, так и организационные, связанные с эмиссией таких займов, не соответствуют их результатам и увеличивают стоимость заимствований для муниципалитетов. Также и «денежный рынок не может интересоваться мелкими займами малоизвестных и недостаточно кредитоспособных заемщиков»[166] [167].

Другие причины использования банковского кредитования следует искать в слабых возможностях в части кредитования реального сектора экономики и в интересах получения прибыли самих кредитных организаций, которым невыгодно кредитовать рисковые проекты предприятий, и которые охотнее получают доходы от чистых операций на финансовом рынке, в том числе рынке государственных ценных бумаг, или от обеспеченных бюджетні,іми средствами кредитов муниципальных образований.

Как уже указывалось, Гражданский кодекс Российской Федерации рассматривает кредитный договор как основанный на правоотношениях, складывающихся между банком или иной кредитной организацией и заемщиком, которым может являться и орган местного самоуправления.

Кредиты, полученные от кредитных организаций, названы Бюджетным Кодексом Российской Федерации в числе источников финансирования дефицита местного бюджета (ст. 96). Также кредитные соглашения и договоры выступают, согласно Кодексу, формой существования муниципального долга (п.п. 2 п. 3 ст. 100). Несмотря на то, что Кодекс не уточняет источник кредитования - кредитные организации, - последующее упоминание в качестве форм долговых обязательств займов, договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и кредитов указывает на то, что под кредитными соглашениями и договорами законодатель понимает таковые, исключительно заключаемые с банками и иными кредитными организациями.

Абсолютное большинство современных исследователей, характеризуя институт муниципального кредита, не включают в его состав кредитные отношения, связанные с банковским кредитованием муниципальных образований, и, более того, противопоставляют банковский и муниципальный кредиты. Вероятно, предпосылки такого (узкого) понимания муниципального кредита как основанного преимущественно на отношениях, связанных с эмиссией муниципальных займов, коренятся в пролонгации традиционного определения данного института, присутствовавшего в советской науке финансового права. Действительно, ввиду существовавшей в советский период системы прямого кредитования государственного бюджета Госбанком СССР, при фактическом отсутствии принципов бюджетного федерализма говорить о банковском кредитовании как форме государственного кредита не представлялось возможным, понятия же муниципального кредита не существовало вовсе.

Тем не менее, упоминания о банковских кредитах муниципальным образованиям встречаются как в работах русских ученых начала XX века, так и приобретают распространение в современной литературе. Так, Л.А. Велихов, рассматривая ссуды в кредитных учреждениях в качестве

одной (второй по значимости после займов) из форм муниципального кредита, подразделял их на три вида: кредитование государственное, кредитование взаимное и кредитование в частных банках и учреждениях, - считая немаловажной форму собственности источника привлечения средств.

государственных и коммунальных банков акционерного типа,

частноакционерный же вид кредита оценивался отрицательно, поскольку последний «тесно связывает муниципальные интересы с интересами частного капитала»1. Частично соглашаясь с не потерявшей свою актуальность данной точкой зрения ученого, необходимо отметить, что в связи с коренным структурным изменением банковской системы Российской Федерации акционерные банки негосударственной формы собственности являются сегодня одними из крупнейших кредиторов муниципальных образований.

Е.Ю. Грачева рассматривает получение кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов в качестве основного средства мобилизации заемных средств наряду с размещением долговых ценных бумаг . И.И. Кучеров называет кредиты кредитных организаций формой внутренних заимствований муниципального образования[168] [169] [170].

От имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований в форме банковских кредитов принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В связи с этим, в состав муниципального кредита не включаются заимствования субъектов муниципальной формы собственности и прочих органов местного самоуправления. Кроме этого, кредитные полномочия указанных организаций существенно ограничены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно ст. 118 Кодекса бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, кроме случаев недофинансирования и задержки финансирования учреждений (ст. 237). Муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регистрируют свои заимствования у третьих лиц в соответствующем финансовом органе. Их задолженность по кредитам учитывается в реестре органом, исполняющим бюджет муниципального образования.

Указанное разнообразие субъектного состава кредитных отношений из числа муниципальных организаций, а также необходимость введения системы ограничений и контроля за их кредитной деятельностью побуждает органы местного самоуправления к принятию решений по урегулированию процедуры получения ими кредитных ресурсов банков.

Определяя цели привлечения банковских кредитов, акты муниципальных образований, в основном, называют среди них финансирование бюджетных диспропорций и муниципальных программ. Например, согласно Положению «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Омске»[174] привлечение кредитных ресурсов банков является одним из источников финансирования дефицита бюджета. В соответствии с Положением «Об условиях получения кредитов администрацией города Омска в банках и иных финансово-кредитных учреждениях»[175] суммы полученного кредита могут быть направлены на цели финансирования расходов по защищенным статьям бюджета, образовавшихся вследствие временных кассовых разрывов, финансирования программ развития города, утвержденных городским Советом (если при утверждении программы была предусмотрена возможность ее финансирования за счет заемных средств), и иные, согласованные с городским Советом, цели. На практике средства банковских кредитов чаще всего используются муниципальными образованиями по принципу «латания дыр»[176].

Банковский кредит для муниципальных образований предоставляют коммерческие банки и иные кредитные организации, получившие в Банке России лицензию на осуществление банковских операций. Также нормативные акты муниципальных образований предоставляют органам местного самоуправления право привлекать кредиты иностранных банков и иных кредитных учреждений. Так, например, упоминавшееся Положение «Об условиях получения кредитов администрацией города Омска» определяет, как указывается, условия получения кредитов в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (в том числе филиалах), действующих как на территории города, так и за его пределами, и в связи с этим признает подлежащими обязательному согласованию с Омским городским Советом кредитные договоры, заключаемые с иностранными банками и финансово-кредитными организациями. Однако, Бюджетный кодекс (ст. ст. 96, 104) не закрепляет за муниципальными образованиями права осуществления внешних заимствований. Следовательно, принимая во внимание также и нормы валютного законодательства, целесообразно понимать под иностранными кредитными организациями в рассматриваемом аспекте исключительно таковые, действующие на территории Российской Федерации в лице филиалов и представительств и имеющие лицензию Центрального Банка РФ на осуществление банковских операций.

Из других типов кредитных организаций, осуществляющих кредитование муниципальных образований, логичным будет выделить муниципальные коммерческие банки, поскольку ввиду аффилированности последних с органами местного самоуправления финансово-кредитная политика таких учреждений приоритетно направлена на решение задач, поставленных собственником - муниципальным образованием[177]. Право самостоятельно создавать муниципальные банки и иные финансовокредитные учреждения принадлежит органам местного самоуправления в соответствии с законодательством2. В структуре кредитного портфеля муниципальных коммерческих банков превалируют кредиты, выдаваемые как самим органам местного самоуправления, так и под их поручительство.

Также, проводя типологию кредитных организаций, у которых органы местного самоуправления имеют право получать кредиты, необходимо иметь в виду оговорку, содержащуюся в Бюджетном кодексе: кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита местного бюджета.

Выбор банка или иной финансово-кредитной организации в качестве кредитора обычно осуществляется финансовыми органами местного самоуправления путем анализа предложений, поступивших от кредитных организаций, на наиболее выгодных условиях заимствования. Под наиболее выгодными условиями кредитования обычно понимается оптимальное сочетание следующих условий: наименьшей процентной ставки, приемлемости условий обеспечения возврата кредита, возможность обеспечения потребности в необходимой сумме и сроках кредита, оперативности оформления документов и показателей надежности банка. Так, например, Положением «Об условиях получения кредитов администрацией г. Омска» установлено, что плата за пользование привлеченными кредитными ресурсами не может превышать ставку рефинансирования, установленную Центральным Банком России на момент заключения кредитного договора, более чем в 1,2 раза с учетом платы за гарантии и поручительства.

Под способами обеспечения обязательств подразумеваются специальные меры, которые в достаточной степени гарантируют исполнение основного обязательства и стимулируют должника к надлежащему поведению1. В качестве обеспечения возвратности сумм кредита и процентов по ним Положение предусматривает использование по согласованию с Омским городским Советом следующих способов: залога находящихся в муниципальной собственности ценных бумаг,

недвижимости и иного имущества; гарантий банков и иных юридических лиц; поручительства крупных налогоплательщиков (отметим субъективность данного понятия) и иных форм обеспечения, не запрещенных законодательством. В связи с участившимися требованиями кредитных организаций по конкретизации объектов, предоставляемых в залог, органы местного самоуправления принимают специальные решения по этому поводу. Например, решением Омского городского Совета от 02 апреля 2003 г. № 12 «О согласовании залога муниципальной недвижимости, предоставляемого администрацией города Омска кредитным учреждениям»[178] [179] утвержден перечень из 12 объектов общей стоимостью 173,2 млн. рублей, которые администрация города вправе передавать в залог. Этим же решением администрация города и кредитные учреждения, выступающие в роли залогодержателей, освобождены от уплаты госпошлины, зачисляемой в городской бюджет за нотариальное оформление договоров о залоге.

Законодательством предусмотрена возможность получения банковского кредита без соответствующего обеспечения товарноматериальными ценностями или ценными бумагами, или, так называемый, бланковый кредит. Бланковый кредит, как правило, получают клиенты, имеющие тесные деловые связи с банком, проводящие операции через данный банк1. Доверие кредитной организации при таком кредитовании вызвано высокой платежеспособностью клиента, отсутствием у него долгов и ведением финансовых операций данного клиента. Для местного самоуправления такие варианты отношений возможны в полном объеме, в первую очередь, с муниципальными банками. Так, одной из приоритетных целей деятельности муниципального коммерческого банка «СибЭС» является кредитование администрации города Омска, его структурных подразделений, муниципальных предприятий и учреждений[180] [181].

Органами местного самоуправления могут быть установлены другие специальные условия вступления в кредитные отношения с банками, направленные на ограничение в интересах муниципальных образований круга участников этих отношений. В частности, предусматривается, что условия кредитных договоров и договоров, заключенных в качестве обеспечения исполнения кредитных договоров, должны содержать невозможность уступки прав требования по кредитному договору без согласия заемщика и не должны содержать условия об обязанности заемщика осуществить перевод долга на иное обязанное перед заемщиком лицо[182].

Понятие бюджетного кредита как составной части кредитной деятельности в Российской Федерации появилось в Бюджетном кодексе РФ и окончательно сформировалось с принятием изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, вступивших в действие с 8 августа 2000 года1. До этого термин «бюджетный кредит» использовался для обозначения формы обычного финансирования при кассовом исполнении бюджетов. Бюджетными кредитами назывались безвозмездные и безвозвратные денежные суммы, ассигнуемые из бюджета по соответствующим статьям расходов бюджетов с поквартальным распределением . Руководители ведомств, организаций и учреждений, которым было дано право распоряжаться выделенными бюджетні,іми ассигнованиями, назывались главными или нижестоящими распорядителями кредитов. В первой редакции Бюджетного кодекса РФ термин «бюджетный кредит» предусматривал предоставление бюджетных средств на возвратной и возмездной основе исключительно юридическим лицам. Так, бюджетный кредит определялся как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе. А бюджетная ссуда - как бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Новая редакция установила возможность предоставления бюджетного кредита и другому бюджету. В целях настоящей работы нами выше было предложено объединение отношений по возмездному предоставлению средств из бюджета вне зависимости от срока [183] [184]

предоставления единым термином - бюджетный кредит, отнеся к бюджетной ссуде лишь отношения безвозмездного характера, также независимо от срока предоставления.

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ вводит иное понятие бюджетного кредита, который может быть предоставлен юридическим лицам - как государственным и муниципальным организациям и бюджетным учреждениям, так и не являющимся таковыми. Это своего рода финансирование из бюджета на условиях возвратности и платности1.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. На наш взгляд, данное определение требует уточнения в части установления формы предоставления средств. Такая конкретизация необходима в целях отграничения бюджетного кредита от другой организационно-правовой формы муниципального кредита - налогового кредитования. Ввиду некоторой тождественности бюджетных признаков обоих понятий они нередко формулируются как одно целое, налоговый кредит же при этом включается в состав кредита бюджетного как родового понятия. Например, Министерство финансов РФ в своем письме[185] [186] относит налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов к бюджетным кредитам юридическим лицам, тем не менее предписывая учитывать размер предоставленных налоговых кредитов полностью в доходах соответствующего бюджета, а бюджетные кредиты - рассматривать как форму расходов бюджетов. Статья 64 Бюджетного кодекса, устанавливающая права органов местного самоуправления по предоставлению налоговых кредитов, содержит отсылку к нормам законодательства РФ о налогах и сборах. В связи с различиями в правовом регулировании считаем правомерным не включать налоговое кредитование в состав бюджетного кредита, и потому под бюджетным кредитом понимать предоставление средств путем перечисления на счета получателя или иным способом, предусматривающим движение средств, в то время как при налоговом кредите фактического перевода средств не происходит.

В ст. ст. 76-78 Бюджетного кодекса широко и подробно регламентированы условия предоставления бюджетных кредитов

юридическим лицам, не являющимся государственными или

муниципальными унитарными предприятиями, а также предоставление субсидий и субвенций. В то же время, не сформулирован, хотя бы в общих чертах, порядок их предоставления государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также бюджетным учреждениям. Данное обстоятельство отмечается многими исследователями в области бюджетного права[187].

Субъектами предоставления бюджетного кредита из бюджетных средств муниципальных образований могут выступать исключительно юридические лица: предприятия любой формы собственности, некоммерческие организации, муниципальные унитарные предприятия и бюджетные учреждения. Получателями муниципального бюджетного кредита могут быть и государственные унитарные предприятия, однако, по смыслу ст. 77 Кодекса, в этом случае они должны быть приравнены к юридическим лицам, не являющимся муниципальными унитарными предприятиями, так как это вытекает из принципа самостоятельности

муниципальной формы собственности1.

В отличие от государственного бюджетного кредита (на федеральном и региональном уровнях), который может быть выдан другим уровням бюджетной системы, для муниципального кредита это практически исключается. Как было рассмотрено выше, право предоставления бюджетных кредитов другим муниципальным образованиям не корреспондирует с правом получения кредитов от параллельного уровня бюджетной системы. В настоящее время бюджетные кредиты представляют собой однонаправленные потоки - от вышестоящего бюджета к нижестоящим, лимитированы законом о бюджете на предстоящий год и для нижестоящих бюджетов служат одним из источников финансирования бюджетного дефицита. Так, Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Омске в качестве источников финансирования дефицита городского бюджета называется предоставление средств на возвратной основе между уровнями бюджетной системы (ст. 6 Положения), в частности же, говорится о том, что «администрация города может вносить предложения в администрацию области по кредитованию бюджета города в целях покрытия его дефицита» (ст. 21)'. И такая поддержка со стороны областного бюджета осуществляется[188] [189].

Вместе с тем, полностью исключать межбюджетные кредиты на муниципальном уровне было бы не совсем справедливо, ввиду специфики сложившихся в различных субъектах Российской Федерации принципов построения муниципальных образований. В большинстве субъектов муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (города районного значения, поселки, сельсоветы) были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде же субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Таким образом, образованы двухуровневые муниципальные образования[190] или кроме региональных органов государственной власти созданы местные органы управления (городов, районов) и органы местного самоуправления[191].

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года одним из направлений развития межбюджетных отношений видит упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и реформу административно- территориальной организации, относя к элементам последней разграничение муниципальных образований, созданных на уровне крупных территориальных единиц субъектов федерации, и многочисленных муниципальных образований, сформированных на поселенческом принципе. Таким образом, крупные территориальные единицы получат более широкую бюджетную автономию как третий уровень бюджетной системы, в то время как меньшие муниципальные образования продолжат составлять, но уже четвертый уровень[192]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», в основном вступающий в силу с 1 января 2006 года, также устанавливает двухуровневую систему бюджетов муниципальных образований: статья 52 закона говорит о том, что бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Таким образом, при формировании сложносоставных муниципальных образований теоретически возможно предоставление бюджетного кредита из бюджета одного (вышестоящего) муниципального образования другому (входящему в состав первого).

Правовой статус муниципальных унитарных предприятий как субъектов бюджетного кредита имеет особенности по отношению к немуниципальным организациям, установленные законодательством и принятыми на его основе актами местного самоуправления. Так, согласно

Положению о бюджетном процессе в Москаленском муниципальном образовании Омской области1 кредит районному муниципальному предприятию может быть предоставлен без предоставления заемщиком обеспечения своего обязательства по возврату кредита. Правда, указанный нормативный акт одновременно ужесточает положения Бюджетного кодекса РФ, предписывая обязанность предоставлять информацию и отчет об использовании кредита в финансовый орган администрации муниципального образования всем получателям бюджетного кредита, в то время как ст. 77 Кодекса относит эти действия к обязанностям муниципальных унитарных предприятий. В отношении же немуниципальных организаций Кодекс устанавливает следующие условия предоставления бюджетных кредитов: проведение предварительной проверки финансового состояния получателя, право на проверку получателя в любое время действия кредита, проведение уполномоченными органами проверки целевого использования кредита. Кроме этого, согласно Кодексу, бюджетные кредиты муниципальным унитарным предприятиям могут быть как процентными, так и беспроцентными. Упомянутое Положение, например, устанавливает исключительно возмездный характер бюджетного кредита. Красноярским горсоветом установлено, что государственным унитарным предприятиям предоставляется процентный кредит, муниципальным унитарным предприятиям - процентный или

л

беспроцентный . Некоторые муниципальные образования устанавливают различные ставки кредитов для муниципальных унитарных предприятий и организаций, не являющихся таковыми. Например, Решением городской Думы г. Лабытнанги Ямало-Ненецкого АО плата за пользование кредитами [193] [194] для первой категории получателей установлена в размере одного процента годовых, а для второй - в размере не менее 1/3 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации1.

Однако, в законодательной практике местного самоуправления существуют примеры и сближения статусов муниципальных унитарных предприятий и немуниципальных организаций. Так в Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Рыбинском муниципальном округе[195] [196] вопросы предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, являющимся государственными и муниципальными унитарными предприятиями и не являющимся таковыми, сведены в одну статью. Фактически упрощенная процедура получения бюджетных кредитов, предусмотренная БК РФ только для государственных и муниципальных унитарных предприятий, произвольно распространяется и на все другие юридические лица, обходя тем самым ограничения возможности получения кредитов и механизмы обеспечения их возврата, установленные статьей 76 БК РФ. Безусловно, с принятием Положения в такой редакции нормы статьи 76 БК РФ не утратили силу и по-прежнему обязательны для исполнения органами местного самоуправления. Однако, попытка «сделать вид», что такой статьи не существует, создает сложности в правоприменении как для потенциальных получателей кредитов, так и для самих органов местного самоуправления.

Кроме проверки использования бюджетных кредитов немаловажна функция органов местного самоуправления по установлению механизма контроля за всей заемной политикой муниципальных унитарных предприятий. Возможность заимствований государственными и муниципальными унитарными предприятиями признается Министерством финансов Российской Федерации «важным фактором риска» долговой политики государства на субнациональном уровне1.

Бюджетный кодекс дает органам местного самоуправления право на установление ограничений по субъектам использования бюджетных кредитов (п. 7 ст. 76). Так, Красноярский городской Совет запретил предоставлять бюджетные кредиты бюджетным учреждениям, банкам и иным кредитным организациям, общественным и религиозным организациям, фондам. К числу требований, касающихся личности заемщика, нарушение которых имеет следствием отказ в предоставлении бюджетного кредита, законодательство также относит неспособность заемщика обеспечить исполнение обязательств по кредиту и отсутствие просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Оставаясь бюджетными, денежные средства, переданные в кредит на условиях возмездности и возвратности, все же получают большую свободу по сравнению с такими видами финансовой помощи как субвенция или субсидия, при предоставлении которых возможен возврат за их нецелевое использование. С момента списания их со счетов казначейства бюджетные кредиты используются в соответствии с нормами гражданского

л

законодательства . Думается, что правы авторы, (поддерживающие позицию Минфина России о том, что бюджетные средства всегда должны оставаться бюджетными), предлагающие при выдаче бюджетных кредитов [197] [198] денежные средства оставлять на специальных кредитных счетах казначейства1. Не помешало бы этому и введение в бюджетном законодательстве правила о строго целевом использовании бюджетных кредитов всех видов. Любая форма бюджетного финансирования расходов, а именно так определил бюджетный кредит Бюджетный кодекс РФ (ст. 6), не может быть нецелевого характера[199] [200]. Как указывалось, уполномоченные на контроль органы вправе проводить проверки целевого использования бюджетных кредитов (ст. 76 п. 6).

Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Так, например, Решением «О бюджете г. Лабытнанги на 2003 год» установлено, что администрация муниципального образования в 2003 году предоставляет бюджетные кредиты на закуп топлива, сырья и продуктов питания; на погашение задолженности в бюджет; на погашение кредиторской задолженности. В соответствии с Решением Красноярского горсовета «О бюджете г. Красноярска на 2003 год» кредитование юридических лиц осуществляется на следующие цели: для обеспечения муниципальных учреждений и населения города страховыми запасами сырья и продовольствия; для обеспечения коммунального хозяйства и муниципального транспорта города страховыми запасами товарноматериальных ценностей; для обеспечения жизнедеятельности города и стабильного функционирования его социальной сферы в условиях срочной необходимости (в отличие от первого приведенного акта данным решением подчеркивается чрезвычайный характер выдачи бюджетных кредитов).

Нередко предоставление бюджетных кредитов выступает в качестве одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в муниципальном образовании. Так, Положением «О муниципальной поддержке инвестиционных проектов на территории города Омска»[201] установлено, что такая поддержка может быть оказана в виде предоставления средств из городского бюджета на возвратной основе (кредита). Кроме прочих требований, установленных законодательством к процедуре предоставления бюджетного кредита, Положение вводит порядок принятия решения о поддержке проекта, включающий проведение его экспертизы и рассмотрение Инвестиционным советом администрации города.

Условия возмездности и возвратности бюджетных кредитов требуют установления особых нормативных правил предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Способы обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита различны для отдельных категорий заемщиков. Если для муниципальных и государственных унитарных предприятий, получившим бюджетные кредиты на условиях и в пределах лимитов, бюджетный закон обязанность вернуть кредит практически ничем не обеспечивает, кроме необходимости вернуть в установленные сроки, информировать и отчитываться за него, то для других юридических лиц названы строго определенные способы обеспечения. Таковыми могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. При этом в качестве имущества

могут выступать акции, иные ценные бумаги, паи. Согласно Решению городской Думы г. Лабытнанги в обеспечение исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут приниматься: все виды финансовых средств, причитающихся муниципальным унитарным предприятиям из бюджета муниципального образования на основании заключенного договора о предоставлении бюджетного кредита с оформлением в

кредитном учреждении, в котором обслуживается заемщик, разрешения на бесспорное списания денежных средств со счета; все виды финансовых средств, причитающихся из бюджета муниципального образования юридическим лицам, не являющимся муниципальными унитарными предприятиями, но выполняющим муниципальный заказ, на основании договора о предоставлении бюджетного кредита с оформлением в

кредитном учреждении разрешения на бесспорное списание средств со счета; банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита юридическим лицам, не являющимся муниципальными унитарными предприятиями.

Для всех видов имущественного залога по обеспечению обязательств основным свойством должна быть высокая степень его ликвидности. Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности называется, в частности, упомянутым Положением г. Рыбинска нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка. Оценка имущества, предоставляемого в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с федеральным законодательством[202].

Полномочия органов местного самоуправления в сфере предоставления бюджетных кредитов предусмотрены бюджетным законодательством. Кредитная компетенция представительных органов местного самоуправления включает в себя установление ими при утверждении бюджета на очередной финансовый год целей, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условий и порядка предоставления кредитов, лимитов их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничений по субъектам использования бюджетных кредитов. Кроме этого, контрольные органы представительных органов местного самоуправления истребуют информацию и отчет об использовании бюджетного кредита муниципальными унитарными предприятиями. Представительные органы местного самоуправления также могут утверждать правила, порядок или положения о бюджетном кредите. Так, решением Мурманского городского Совета от 16 апреля 2001 г. № 4-49 утвержден Порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, зарегистрированным на территории города Мурманска.

Компетенция исполнительных (в основном - финансовых) органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере состоит из прав на предварительную и текущую проверку финансового состояния получателя бюджетного кредита и целевого использования кредита (п. 6 ст. 76 БК РФ), обязанности предоставления одновременно с отчетом об исполнении бюджета отчета о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (п. 9 ст. 76), истребования информации и отчета об использовании кредита (п. 3 ст. 77), обязанности по ведению реестра всех предоставленных кредитов по получателям бюджетных кредитов (п. 4 ст. 77), представления интересов муниципального образования в договоре о предоставлении бюджетного кредита (п. 5 ст. 76). Например, согласно Порядку предоставления бюджетных кредитов в г. Мурманске, право предоставления кредита из городского бюджета принадлежит мэру города Мурманска на основании решения комиссии по предоставлению бюджетных кредитов юридическим лицам, зарегистрированным на территории г. Мурманска. Состав комиссии утверждается Мурманским городским Советом. На основании постановления мэра г. Мурманска о предоставлении кредита управление финансов администрации г. Мурманска заключает договор с претендентом на получение кредита1.

Несмотря на то, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ действует с 5 августа 2000 года, бюджетный кредит на муниципальном уровне не получил широкого распространения. Так, при принятии бюджета города Томска на 2001 и 2002 годы в решениях о бюджете ни разу не упомянут бюджетный кредит, а речь идет только о налоговых кредитах . Вместе с тем, решением от 31 октября 2000 г. № 261 «О порядке предоставления средств из бюджета города Томска на развитие инфраструктуры» указано, что предоставление бюджетных средств может осуществляться в различных формах. В том числе и в форме бюджетных кредитов юридическим лицам, инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; средств на обслуживание муниципальных гарантий[203] [204] [205]. Бюджет города Омска на 2002, 2003 и предыдущие годы также не содержит упоминания о возможности выдачи бюджетных кредитов.

Видимо, на местах пока не выработана практика по дополнительному финансированию муниципальной экономики, пополнения основных и оборотных средств муниципальных предприятий. Связано это не только с тотальной нехваткой денежных средств в бюджетах, а также с существующей опасностью невозврата денег в бюджеты, проявившейся на федеральном уровне, где средний уровень возврата бюджетных средств, несмотря на все действующие санкции, составляет менее 23 процентов1. Местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Таким образом, муниципальный бюджетный кредит есть организационно-правовая форма муниципального кредита и составная часть кредитной деятельности муниципального образования, представляющая собой строго целевой, лимитный отпуск бюджетных средств юридическим лицам на возмездной и возвратной основе для развития муниципального хозяйства и местной экономики. Или, иначе говоря, муниципальный бюджетный кредит есть форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе. Предоставление бюджетного кредита бюджету другого муниципального образования целесообразно причислить к взаимному кредитованию как части бюджетного кредита.

Финансово-правовая направленность бюджетного кредита выражена в том, что основные параметры, условия и порядок их предоставления должны быть предусмотрены решением о бюджете на соответствующий финансовый год, при отчете об исполнении бюджета обязательно прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ст. 76 п. 9), возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравнивается к платежам в бюджет (п. 11 ст. 76 БК РФ). Последняя особенность признается авторами тождественной режиму налоговых платежей и особому режиму их

обеспечения1. Финансовый контроль и отчетность о предоставлении и исполі>зовании бюджетных кредитов являются обязательными

компонентами его реализации. Как указывалось, нарушение

установленного порядка предоставления бюджетных кредитов, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства. Эти нарушения служат основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.