<<
>>

§2.Формы активизации инвестиционной деятельности на региональном уровне

Активизация инвестиционной деятельности в Российской Федерации осуществляется путем государственного регулирования инвестиционной деятельности направленного на создание благоприятных условий для ее развития.

Данный вывод следует из анализа подпункта 1 пункта 2 ст. 11 Закона о капитальных инвестициях. В юридической литературе нет однозначной трактовки природы явления, обозначаемого термином «государственное регулирование». По мнению одних авторов государственное регулирование предполагает установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировку[55]. По мнению других термином «государственное регулирование» охватываются императивные и преимущественно административно-правовые способы регулирования[56].

Анализ форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, названных в инвестиционных законах, свидетельствует о том, что в данной области государственное регулирование осуществляется двояко. Прежде всего, государственное регулирование инвестиционной деятельности предполагает установление соответствующими органами обязательных для субъектов инвестиционной деятельности норм - правовое регулирование. Правовое регулирование является непременной основой государственного регулирования в какой бы сфере общественных отношений оно (государственное регулирование) ни проводилось. Активизация инвестиционной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации путем ее государственного регулирования невозможна без создания регионального инвестиционного законодательства. Вместе с тем отметим, что понятие «инвестиционное законодательство» само по себе весьма условно, поскольку уровень привлечения инвестиций зависит от состояния нормативно-правовых актов, регулирующих широчайший круг общественных отношений (градостроительные, земельные, имущественные, налоговые и т.п.).

Инвестиционное законодательство в широком смысле является комплексным, объединяющим нормы различных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового. Однако первым шагом на пути активизации инвестиционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации, является именно создание «инвестиционных законов» в узком смысле.

Конституционный принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств закрепленный в ст. 8 Конституции Российской Федерации, а также отнесение установления правовых основ единого рынка, финансового регулирования, гражданского законодательства к исключительному ведению Российской федерации в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации не позволяют органам государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать акты, составляющие гражданское законодательство, и, таким образом, регулировать гражданско-правовые отношения, а также осуществлять самостоятельное финансовое регулирование. В то же время согласно п.п. «к» п. 1 ст. 72 Конституции России административное право относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии со ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Таким образом, возможность принятия регионального инвестиционного законодательства, регламентирующего административно-правовые отношения (т.е. вопросы мер государственного стимулирования привлечения инвестиций), при условии его соответствия федеральному, существует. Следовательно, государственное регулирование инвестиционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется преимущественно C использованием административно-правовых способов регулирования.

Однако, государственное регулирование инвестиционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации не ограничивается методами установления правовых норм и государственно-властных предписаний, нередко регулирование данной сферы общественных отношений предполагает ис-

CQ

пользование экономических методов воздействия на ее участников .

При этом необходимо учитывать, что государственное регулирование инвестиционной деятельности как административно-правовыми способами, так и с использованием экономических методов осуществляется на основе и в развитие правового регулирования.

Круг общественных отношений, воздействуя на которые государство реализует свою инвестиционную политику, определен Законами об инвестиционной деятельности (ст. 10) и о капитальных инвестициях, (ст. 11). Однако следует учитывать, что государственное регулирование перечисленных в названных законах групп общественных отношений в сфере инвестирования осуществляется как федеральными органами власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем, по справедливому замечанию С.И. Крупко, государственное регулирование инвестиционной деятельности на региональном уровне сталкивается с проблемой «компетенции», выражающейся в неопределенности в вопросе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской [57]

Федерации[58].

Общие начала разделения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственного регулирования закреплены в Конституции Российской Федерации. C учетом названных выше конституционных положений на основе анализа действующего законодательства можно выделить примерный круг общественных отношений, осуществляя регулирование которых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, могут создавать благоприятные условия для развития инвестиционной деятельности, обозначить группы общественных отношений, регулирование которых относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и рассмотреть их полномочия в сфере регулирования инвестиционной деятельности применительно к выделенным группам общественных отношений.

В юридической и экономической литературе в качестве одной из важнейших форм государственного регулирования инвестиционной деятельности рассматривается государственное налоговое регулирование, предполагающее целенаправленное воздействие государства на все стадии процесса расширенного воспроизводства с целью стимулирования (в отдельных случаях - сдерживания) предпринимательской, инвестиционной и трудовой активности, ускоренного накопления капитала в наиболее приоритетных отраслях экономики, развития прикладной науки, техники, социальной сферы.[59]

В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При этом в силу п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Так, в настоящее время нормы, определяющие виды налогов и сборов, взимаемых в

Российской Федерации, а также принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов, содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс РФ).

В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают рядом полномочий в отношении региональных налогов. Так, согласно п. 3 ст. 12 Налогового кодекса РФ к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено установление налоговых ставок в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядка и сроков уплаты налога, а также форм отчетности по региональным налогам. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом РФ.

Региональными в соответствии с действующим законодательством признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Перечень региональных налогов установлен ст. 14 Налогового кодекса РФ. В настоящее время нормы ст. 12-15 Налогового кодекса РФ устанавливающие перечень налогов, взимаемых в Российской Федерации, в том числе региональных, и компетенцию законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, не действуют60 [60]. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере налогообложения необходимо рассматривать с учетом сохраняющих свою силу норм Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее - Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы») и иных законов о конкретных налогах и сборах. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы» устанавливает исчерпывающий перечень региональных налогов, которым следует руководствоваться до его отмены.

Из анализа названных федеральных законов и других федеральных законов, устанавливающих региональные налоги и сборы, следует вывод, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации сводятся к определению, порядка и срока уплаты налога, ставки налога, форм отчетности по региональным налогам, а также налоговых льгот.

При рассмотрении вопроса о компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере установления и взимания налогов и сборов следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой сис-

темы Российской Федерации» , согласно которой из статей 5 (ч. 2 и 3), 72 (п. «и» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодательством субъекта Российской Федерации. Установление регионального налога субъектом Российской Федерации по утверждению Конституционного Суда означает конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные, регрессивные) и т.д.

Определение на уровне субъекта Российской Федерации таких элементов налогообложения как порядок и сроки уплаты налога, ставка налога, определение форм отчетности по налогам, несомненно, сказывается на инве- [61]

стиционной привлекательности субъекта Российской Федерации. Однако основным инструментом, используемым субъектами Российской Федерации для создания благоприятных условий осуществления инвестиционной деятельности, является установление налоговых льгот.

Льготами по налогам в соответствии со ст. 56 Налогового кодекса РФ признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере.

Раскрывая полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению налоговых льгот, необходимо уточнить, что действующее законодательство наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации правом на установление льгот не только по региональным налогам, но и по отдельным федеральным налогам. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством, вправе устанавливать льготы по федеральным налогам, в части, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации.

Так, согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку по налогу на прибыль организаций в части сумм налога, зачисляемых в их бюджеты на 4 процента. Право законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации устанавливать льготы по уплате водного налога для отдельных категорий плательщиков в пределах суммы платы, поступающей в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, закреплено в ст. 5 Закона Российской Федерации от 06 мая 1998г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами»[62].

Аналогичные права предоставлены органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земельного налога, отнесенного к числу местных налогов. Так, в соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации «О плате за землю» органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации.

Налоговые льготы, будучи формами практической реализации регулирующей функции налогов[63] [64], заключающейся в воздействии государства на общественное производство, при помощи которого достигаются определен-

65

ные цели в экономической политике , нашли довольно широкое применение в качестве одного из основных инструментов инвестиционной политики, используемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данный вывод подтверждается действующими законами субъектов Российской Федерации, направленными на регулирование инвестиционных отношений[65]. При этом виды льгот, основания и способы их предоставления различаются. Говоря о видах и способах предоставления льгот по налогам, отметим, что в настоящее время в юридической науке существуют различные классификации налоговых льгот. К примеру, И.И. Кучеров в зависимости от того, изменение каких элементов налогов предполагает та или иная налоговая льгота, и с учетом характера этих изменений выделяет следующие виды налоговых льгот: изъятие; скидка; понижение ставки налога (сбора); изменение срока уплаты налога (сбора); реструктуризация задолженности по нало

гам и сборам, пени и штрафам; освобождение от уплаты налога (сбора)[66].

С.В. Барулин и А.В. Макрушин, используя для своей классификации налоговых льгот практически аналогичный критерий[67], выделяют три основных группы налоговых льгот: налоговые освобождения, налоговые скидки и налоговые кредиты[68]. С.Г. Пепеляев также в зависимости от того, на изменение какого элемента налогообложения направлена льгота, предлагает разделять все льготы на три основные группы: изъятия, скидки, освобождения[69].

Несмотря на внешнее сходство предложенных классификаций, содержание названных авторами групп налоговых льгот существенно рознится. Так, И.И. Кучеров предлагает относить необлагаемый минимум к налоговым изъятиям, С.В. Барулин и А.В. Макрушин предлагают рассматривать необлагаемый минимум как разновидность налоговых скидок.

Для целей настоящего исследования наиболее приемлемой представляется классификация, предложенная С.Г. Пепеляевым. Первую группу налоговых льгот согласно данной классификации составляют налоговые льготы в виде изъятия, направленные на изменение объекта налогообложения. Налоговые льготы в виде изъятия предполагают выведение из-под налогообложения отдельных объектов налогообложения.

Как упоминалось выше, определение объекта налогообложения отнесено действующим законодательством к исключительному ведению законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и производится федеральным законом, в то время как на уровне субъекта Российской Федерации может быть проведена лишь конкретизация общих положений федерального законодательства. Следовательно, возможность использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации изъятия как одной из форм предоставления налоговых льгот не допускается действующим законодательством.

К скидкам автор принятой нами классификации относит льготы, непосредственно направленные на сокращение налоговой базы.[70] [71] [72] Предоставление органами государственной власти субъектов Российской Федерации льгот в виде скидок допускается федеральным законодательством и довольно часто используется при регулировании инвестиционной деятельности субъектами Российской Федерации. В частности, ч. 1 ст. 5 Закона Российской Федерации «О налоге на имущество предприятий» предусматривает, что стоимость имущества предприятия, исчисленная для целей налогообложения, уменьшается на балансовую (нормативную) стоимость определенных видов имущества. Частью второй той же статьи предусмотрено право законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные льготы по налогу на имущество предприятий в пределах сумм, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Исходя из системного толкования рассмотренной нормы, можно сделать вывод о том, федеральный законодатель предоставил право законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации расширить перечень имущества, стоимость которого уменьшает налоговую базу по налогу на имущество. Реализуя названное право, органы власти Красноярского края в Законе Красноярского края «Об инвестиционной дея- тельности в Красноярском Крае» предусмотрели освобождение от налога на имущество предприятий в части имущества созданного, приобретенного или реконструированного для реализации инвестиционного проекта. Аналогичные законы приняты и в ряде других регионов (например, Новосибирская, Томская области).

В качестве наиболее эффективной формы налоговых скидок, преследующей цель стимулирования роста инвестиций и внедрения новой техники, следует назвать механизм ускоренной амортизации. Использование механизма ускоренной амортизации позволяет налогоплателыцикам-организациям уменьшить налоговую базу при обложении налогом на прибыль и на имущество, как следствие, снизить налоги, подлежащие уплате в бюджет, и в более короткий промежуток времени накопить необходимые финансовые ресурсы для замены устаревшего производственного оборудования новым. В литературе нередко высказывается мнение, что сейчас в России ускоренная амортизация становится чуть ли не единственной чисто инвестиционной льготой[73] [74]. Однако состав амортизируемого имущества, методы и порядок расчета сумм амортизации определяются в настоящее время главой 25 Налогового кодекса РФ и Положениями по бухгалтерскому учету. Полномочиями по регулированию данной сферы отношений субъекты Российской Федерации не обладают, что исключает возможность использования механизма ускоренной амортизации для регулирования инвестиционной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации.

Наиболее распространенной формой налоговых льгот, установленных в региональных инвестиционных нормативных актах, являются освобождения, под которыми понимаются льготы, направленные на уменьшение налоговой

*7 C

ставки или окладной суммы . В качестве примера налоговой льготы в виде освобождения, посредством уменьшения налоговой ставки, можно привести норму Закона Новосибирской области «О государственной поддержке инве- стиционной деятельности на территории Новосибирской области» , устанавливающую для инвесторов на период срока окупаемости, предусмотренного инвестиционным проектом, но в пределах срока фактической окупаемости вложенных инвестором инвестиций, пониженные ставки по налогу на имущество, используемое инвестором для реализации инвестиционного проекта (ноль процентов), и налогу на прибыль, полученную в ходе реализации инвестиционного проекта (десять с половиной процентов).

В отличие от налоговых льгот в форме скидок и изъятий, которые сокращают окладную сумму[75] [76] косвенно, налоговые освобождения прямо направлены на сокращение налогового обязательства налогоплательщика.

Из анализа федерального законодательства также следует, что, помимо рассмотренных полномочий в сфере установления налоговых льгот, к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится, определение лиц, обладающих правом на получение налоговых льгот, размеры, в которых предоставляются льготы, срок, на который предоставляется та или иная льгота. Круг лиц - участников инвестиционной деятельности, которым предоставляются налоговые льготы, определяется в законодательстве субъектов Российской Федерации по-разному. В первую очередь льготы по налогам предоставляются самим инвесторам и финансово-кредитным, страховым и иным организациям, осуществляющим кредитование инвесторов. В редких случаях, к лицам, имеющим право на получение налоговых льгот, относят пользователей объектов инвестиционной деятельности. Так, Законом Томской области «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Томской области»[77] предусмотрено, освобождение от обложения налогом прибыли, полученной в результате реализации новой экспортоориентированной и импортозамещающей продукции, произведенной с применением передовых технологий, внедренных в результате реализации инвестиционного проекта, зарегистрированного в Реестре инвестиционных проектов Томской области.

По-разному региональное законодательство определяет и размеры налоговых льгот. В частности, размер налоговых льгот может ограничиваться общей суммой фактически произведенных капитальных вложений, как, например, в Законе Красноярского края «Об инвестиционной деятельности в

Красноярском Крае». Органы государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации так же устанавливают ограничения, касающиеся сроков предоставления льгот по налогам. Таким сроком может являться, например, срок окупаемости инвестиционного проекта.

Установление ограничений инвестиционного налогового льготирования по субъекту, размеру, сроку и иным критериям представляется нам оправданным в силу, во-первых, чрезвычайно широкого законодательного оп-

-79

ределения инвестиции , во-вторых, заинтересованностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из социальных, экономических, географических и иных особенностей региона, оказывать поддержку инвесторам в строго определенных отраслях экономики. Установление названных ограничений позволяет обеспечить адресность государственной под держки (посредством налоговых льгот) инвестиционных проектов, имеющих наибольшую ценность для субъекта Российской Федерации.

А

*

Одновременно необходимо отметить, что региональное законодательство в инвестиционной сфере, допуская предоставление множества льгот, зачастую не связывает их предоставление с возможностями соответствующего бюджета. В связи с этим, представляется обоснованным замечание С.Г. Пепеляева о необходимости законодательного ограничения политики налоговых льгот, в связи с тем, что чрезмерная увлеченность созданием льготных условий налогообложения, в том числе для инвесторов и иных участников инвестиционной деятельности, может подорвать доходную базу территории и вызвать потребность в дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета[78] [79].

Однако федеральное законодательство в настоящее время допускает создание такой ситуации. Напомним, что в соответствии с п. 4 ст. 3 Налогового кодекса РФ не допускается лишь установление налогов и сборов, нару-

шающих единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо ограничение или создание препятствий не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. В то время как возможность принятия субъектами Российской Федерации налогового законодательства, направленного на создание более привлекательных условий хозяйствования по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не исключают. Поскольку, как уже обращалось внимание в начале данного параграфа, в соответствии с пп. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка и финансовое регулирование относятся к исключительному ведению Российской Федерации, для устранения возможности формирования доходов бюджетов одних субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов других субъектов Российской Федерации необходимо изменение федерального законодательства. В условиях отсутствия законодательного ограничения налогового льготирования перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации стоит задача по определению разумного компромисса между установлением налоговых льгот и пополнением доходной части регионального бюджета.

Реализуя в пределах установленных федеральным законодательством полномочий право на установление налоговых льгот в целях стимулирования инвестиционной деятельности, законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации необходимо:

- конкретизировать круг лиц, (субъектов инвестиционной деятельности) имеющих право на получение налоговой льготы;

- устанавливать минимальный объем инвестиции (стоимости инвестиционного проекта) при котором инвесторы и иные лица, участвующие в реализации данного инвестиционного проекта, получают право на налоговые льготы;

- ограничивать срок предоставления налоговой льготы (например, сроком реализации инвестиционного проекта);

- ограничивать объем предоставления налоговых льгот (например, объемом инвестируемых средств);

- дифференцировать объем налоговых льгот в зависимости от приоритетности отрасли хозяйства, в которой реализуется инвестиционный проект.

Полагаем, что установление налоговых льгот с учетом данных рекомендаций позволит обеспечить инвестиционную привлекательность региона и не повлечет значительных и неоправданных потерь для доходной части бюджета субъекта Российской Федерации.

Закон о капитальных инвестициях предусматривает в качестве одной из мер по созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности установление субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера.

Специальным налоговым режимом в соответствии с ст. 18 Налогового кодекса РФ признается особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами. Установление специальных налоговых режимов элементов налогообложения, а также налоговых льгот производится в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ. Таким образом, установление специальных налоговых режимов относится к компетенции органов власти Российской Федерации, рассмотрение которой выходит за рамки настоящей работы.

В качестве отдельной группы общественных отношений, регулирование которых является одним из направлений создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, в ст. 11 Закона о капитальных инвестициях названо предоставление субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ре-

сурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

*

Специфика регулирования на уровне субъекта Российской Федерации отношений в сфере предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий природопользования, как и в рассмотренной выше сфере налогового регулирования, обусловлена проблемой «компетенции», поскольку регулирование пользования природными ресурсами осуществляется в Российской Федерации так же на началах распределения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Так, согласно пп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании названной статьи Конституции Российской Федерации Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга отнесены, в частности: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (пп. «к» п. 1 ст. II).

Помимо распределения полномочий Указом Президента Российской Федерации «О федеральных природных ресурсах»81 установлен, перечень природных объектов, которые могут относиться к федеральным природным ресурсам, то есть, определен круг природных объектов, государственное регулирование отношений распоряжения которыми, в том числе предоставления в пользование, могут осуществлять только федеральные органы власти.

Помимо ограничений круга объектов, предусмотренных названным Указом, в ст. 11 Закона о капитальных инвестициях устанавливается, что льготные условия пользования землей и другими природными ресурсами, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Следовательно, основная роль в правовом регулировании установления льготных условий пользования природными ресурсами принадлежит Российской Федерации.

В настоящее время государственное инвестиционное регулирование осуществляется в отношении таких природных ресурсов, как земля, недра, воды, леса. Поскольку наиболее существенным условием пользования названными природными ресурсами является плата за пользование, рассмотрим основные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования названных условий природопользования в отношении перечисленных объектов.

Сразу оговоримся, что, платежи за пользование природными ресурсами нередко носят характер налоговых платежей, так, например, одной из форм платы за пользование земельными участками в Законе Российской Федера- ции «О плате за землю» (далее - Закон «О плате за землю») назван земельный налог, подпункт «и» пункта 1 статьи 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» относит платежи за пользование природными ресурсами к числу федеральных налогов. Поскольку на полномочиях субъектов Российской Федерации в налоговой сфере мы останавливались выше, при рассмотрении полномочий субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования условий природопользования, обратим внимание на те полномочия субъектов Российской Федерации, которые не связаны с установлением налогов и налоговых льгот.

Так, Земельным кодексом Российской Федерации[80] (далее - Земельный кодекс РФ) и Законом «О плате за землю» субъектам Российской Федерации

предоставлен ряд полномочий по определению арендной платы за пользование земельными участками. Согласно п. 4 ст. 22 Земельного кодекса РФ размер арендной платы определяется договором аренды. При этом в силу п. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время в ст. 21 Закона «О плате за землю», помимо аналогичных приведенным положений, устанавливается, что при аренде земель, находящихся в государственной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов.

*

ft

*

Из анализа приведенных норм следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации на основании общих начал определения арендной платы, установленных Правительством Российской Федерации, устанавливают базовые размеры арендной платы по видам землепользования и категориям арендаторов, в отношении земель, находящихся в государственной собственности субъекта Российской Федерации. В настоящее время общие начала определения арендной платы Правительством Российской Федерации не установлены. Кроме того, следует отметить, что определение базовых размеров арендной платы практически не используется субъектами Российской Федерации в целях реализации инвестиционной политики. В качестве редкого исключения из общего правила можно назвать Томскую область, где установлены базовые ставки арендной платы за земли,

84

предоставленные для пользования недрами .

Регулирование пользования участками лесов также осуществляется на 83 [81] основании разделения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, при этом правовое регулирование лесопользования имеет ряд общих черт с правовым регулированием землепользования. Так, при определении полномочий органов государственной власти субъектов в области использования и охраны лесов, в ст. 47 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс РФ) называются, в том числе, право субъекта Российской Федерации принимать решения о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование в соответствии с Лесным кодексом РФ; устанавливать ставки лесных податей и ставки арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли.

Плата за пользование лесным фондом согласно ст. 103 Лесного кодекса РФ взимается в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата - при аренде участков лесного фонда. Решения органов власти субъектов Российской Федерации о предоставлении в пользование или в аренду участков лесного фонда в соответствии со ст. 34 Лесного кодекса РФ основываются либо на представлении территориального органа федерального органа управления лесами, либо на итогах лесного аукциона. При этом согласно ст. 103, 104 Лесного кодекса РФ арендная плата за пользование участками лесного фонда определяется на основе ставок лесных податей, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством или определяемых по результатам лесных аукционов. Размер арендной платы, подлежащей внесению конкретным пользователем участка лесного фонда, порядок, условия и сроки ее внесения в соответствии со ст. 105 Лесного кодекса РФ определяются договором аренды участка лесного фонда, сторонами которого в силу ст. 31 Лесного кодекса [82]

РФ являются лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) и лесопользователь (арендатор). Таким образом, наиболее значимым полномочием субъекта Российской Федерации в сфере государственного регулирования лесопользования является установление органами власти субъектов Российской Федерации ставок лесных податей. Следует отметить, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации ставки лесных податей определяются именно путем принятия нормативного акта субъекта Российской Федерации по согласованию с территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством. Определение арендной платы за пользование участками лесного фонда по результатам лесных конкурсов субъектами Российской Федерации практически не применяется.

Законодательство Российской Федерации о недрах, разделяя полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, устанавливает, на первый взгляд, весьма широкий круг полномочий субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования недропользования. Так, в соответствии со ст. 4 Закона «О недрах»[83] в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входит, в частности, определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых, установление по представлению территориальных органов в области управления государственным фондом недр конкретных платежей за пользование недрами. При этом минимальные и максимальные ставки, исходя из которых устанавливаются платежи за пользование недрами, установлены Законом «О недрах». Конкретные размеры платежей за пользование недрами устанавливаются в лицензиях и соглашениях о разделе продукции.

Таким образом, несмотря на установление в ст.ст. 1 и 4 Закона «О не-

драх» права субъектов Российской Федерации принимать собственные законы по вопросам недропользования, следует признать, что государственное регулирование основных условий пользования участками недр осуществляется на федеральном уровне.

Сходным образом осуществляется регулирование в сфере предоставления в пользование водных объектов, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Так, субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации осуществляют владение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, а также разработку и принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта Российской Федерации. Однако, правовое регулирование отношений водопользования на территории большинства субъектов Российской Федерации ограничивается определением нормативным актом субъекта Российской Федерации размера сбора за выдачу лицензии на водопользование. Установление дифференцированных размеров сбора за выдачу лицензии на водопользование вряд ли можно рассматривать как одно из проявлений инвестиционной политики субъекта Российской Федерации. В тоже время следует отметить, что налоговые полномочия в сфере водопользования субъекты Российской Федерации реализуют и весьма активно.

Подытоживая все вышесказанное об участии субъектов Российской Федерации в регулировании отношений природопользования, еще раз отметим, что основная роль в регулировании природопользования принадлежит Российской Федерации. Установление льготных условий пользования природными ресурсами для участников инвестиционной деятельности может применяться в качестве эффективного инструмента инвестиционной политики, осуществляемой на региональном уровне, однако, без четкого разделения полномочий в данной сфере между Российской Федерацией и субъектами

Российской Федерации действенное использование этого инструмента крайне затруднено и, подчас, невозможно. Действующее законодательство такого разделения не проводит, поэтому предпринимаемые субъектами Российской Федерации меры по государственному регулированию природопользования крайне редко носят характер мер государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Важной составляющей государственного регулирования инвестиционной деятельности является защита участников инвестиционной деятельности. Инвестиционные законы, принятые на уровне Федерации, включают в себя нормы, содержащие положения, направленные на защиту субъектов инвестиционной деятельности. Так, Закон о капитальных инвестициях относит названную сферу отношений, к числу сфер, регулирование которых направлено на создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности (ст. 11). Защита субъектов инвестиционной деятельности осуществляется, преимущественно, путем установления государственных гарантий. В соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о капитальных инвестициях государство гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности: обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов; право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

OO

защиту капитальных вложений .

Обеспечение равных прав субъектов инвестиционной деятельности при осуществлении инвестиционной деятельности как одна из государственных гарантий, безусловно, имеет важное значение для регулирования инвестиционной деятельности и является одной из основополагающих гарантий. В то же время реализация указанной гарантии в инвестиционных отношениях, участником которых является Российская Федерация или субъект Россий- [84] ской Федерации не всегда возможна. Например, в случаях, когда инвестором является субъект Российской Федерации и финансирование какого-либо инвестиционного проекта не предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год, в силу п.5 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ следует применять закон о бюджете. Следовательно, когда инвестиционная деятельность осуществляется с участием субъекта Российской Федерации можно говорить лишь о равенстве прав тех участников инвестиционной деятельности, инвестиционные проекты с участием которых подлежат финансированию в соответствии с законом о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год.

Щ

Федеральное законодательство не содержит сколько-нибудь развернутого определения рассматриваемой государственной гарантии, поэтому органы власти субъектов Российской Федерации свободны в выборе не противоречащих законодательству способов обеспечения равенства прав участников инвестиционной деятельности. Так, Законом Красноярского края «Об инвестиционной деятельности в Красноярском крае» обеспечение равных прав субъектов инвестиционной деятельности при ее осуществлении достигается путем обеспечения равенства прав доступа инвесторов к информации, распространяемой органами власти края; равенства прав на участие в проводимых органами государственной власти края открытых аукционах, и конкурсах; равенства прав инвесторов на получение льгот.

Рассматривая данную гарантию, следует отметить, что в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации[85] приняты и действуют законы об иностранных инвестициях, предусматривающие дополнительные, по сравнению с инвесторами, не являющимися иностранными, льготы и меры государственной поддержки. По нашему мнению, практика установления при принятии такого рода законов дополнительных льгот иностранным инвесторам противоречит принципу равенства субъектов инвестиционной деятельности.

Другой государственной гарантией и, одновременно, мерой защиты инвесторов является гласность в обсуждении инвестиционных проектов, которая проявляется, в частности, в проведении конкурсов на разработку инвестиционных проектов, обсуждении проектов на заседаниях и в комиссиях исполнительных и (или) законодательных органов, заслушивании отчетов о результатах реализации инвестиционных проектов. В Законе Омской области «О государственной поддержке инвестиционных проектов на территории Омской области» гласность в обсуждении инвестиционных проектов определяется как информационная гарантия, включающая в себя создание банка данных инвестиционных проектов, единой межрегиональной информационной системы, проведение выставок инвестиционных проектов, организацию методического центра по пропаганде знаний в сфере инвестиционной деятельности.

Формированию информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности принадлежит особое место в региональном инвестиционном законодательстве. Однако на сегодняшний день такие нормы есть лишь в ряде законов[86] [87]. При формировании инвестиционного законодательства субъекта Российской Федерации гласность в обсуждении инвестиционных проектов должна быть отражена не только в числе гарантий, необходимым представляется указание взаимосвязанных между собой информационных прав и обязанностей в статьях о правах и обязанностях участников инвестиционной деятельности. Однако, необходимо установление не только правовых, но и нескольких организационных мер государственной информационной поддержки, включающих, к примеру, создание системы информирования потенциальных инвесторов о политике субъекта Российской Федерации по привлечению инвестиций. Целесообразно предусмотреть и создание информационно-аналитических и консультационных центров по вопросам привлечения инвестиций, рейтинговых агентств, оценивающих кредитоспособность и осуществляющих регулярное проведение рейтингов, публикацию рейтинговых оценок участников инвестиционной деятельности.

Гарантия, связанная с правом обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, не может быть установлена на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации судоустройство, гражданско-процессуальное и арбитражнопроцессуальное законодательство относится к ведению Российской Федерации. Содержание государственной гарантии в виде защиты капитальных вложений раскрывается в ст.16 Закона о капитальных инвестициях, согласно которой капитальные вложения могут быть национализированы только при условии предварительного и равноценного возмещения государством убытков, причиненных субъектам инвестиционной деятельности, в соответствии C Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, а реквизированы по решению государственных органов только в случаях, порядке и на условиях, которые определены Гражданским кодексом РФ. Следовательно, в сфере защиты капитальных вложений деятельность органов власти субъектов Российской Федерации также сводится к исполнению правил, установленных федеральным законодательством.

Основным, гарантирующим стабильность инвестиционной деятельности механизмом защиты прав субъектов инвестиционной деятельности, является установление, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации стабилизационной оговорки. В результате включения в законодательство положений о стабилизационной оговорке возникает обязанность государства (в том числе субъектов Российской Федерации) не ухудшать условия инвестиционной деятельности в пределах определенного срока. Таким образом, можно согласиться с утверждением Н.Г. Дорониной о том, что содержание стабилизационной оговорки в целом «сводится к обязанности государства не изменять правовой режим иностранного инвестора,

начавшего свою деятельность на территории Российской Федерации»92.

Следует отметить, что стабилизационная оговорка, установленная законодательством субъекта Российской Федерации, гарантирует инвестору, что его положение не ухудшится только в связи с изменением законодательства этого субъекта Российской Федерации, но не гарантирует инвестора от неблагоприятных для него изменений федерального законодательства.

Субъекты Российской Федерации используют различные формулы стабилизационной оговорки. Так, Законом Кемеровской области «О привлече- нии инвестиций в экономику Кемеровской области» предусмотрено, что положения нормативных правовых актов Кемеровской области, ухудшающие условия осуществления инвестиционной деятельности, вступают в силу не ранее чем по истечении одного года с момента их официального опубликования в случае прямого указания об этом в соответствующих нормативных правовых актах Кемеровской области. Приведенная формула оговорки представляется не вполне удачной, поскольку вопрос об изменении условия осуществления инвестиционной деятельности, в сравнении с условиями, в которых принималось решение о реализации инвестиционного проекта, решается при принятии каждого конкретного нормативного правового акта.

Обоснованной представляется точка зрения М.М. Богуславского утверждающего, что с введением «стабилизационной оговорки» связана необходимость принятия ряда мер, направленных на определение:

- последствий изменения законодательства, то есть, будут ли такие изменения ухудшать условия инвестирования;

- срока, в течение которого такие изменения не будут применяться к инвестору;

- момента, с которого будет исчисляться названный срок;

- механизма применения стабилизационной оговорки (по требованию инвестора или в ином порядке);

- субъекта, который вправе воспользоваться стабилизационной оговоркой (иностранный инвестор, инвестор или предприятие, получающие инвестиции);

- объема инвестиций, дающего право на применение стабилизационной

94

оговорки .

Анализ регионального законодательства свидетельствует, что стабилизационные оговорки, в полной мере отвечающие вышеназванным требованиям, в настоящее время отсутствуют.

В качестве одной из сфер, посредством государственного регулирования которой могут создаваться благоприятные условия для развития инвестиционной деятельности, в Законе о капитальных инвестициях названа сфера антимонопольного регулирования. Следовательно, в качестве одной из форм активизации инвестиционной деятельности следует рассматривать принятие антимонопольных мер. При этом согласно ст. 1-1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[88] [89] [90] антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, названного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Таким образом, государственное регулирование отношений по развитию конкуренции и ограничению монополистической деятельности осуществляется исключительно органами государственной власти Российской Федерации.

Одновременно следует отметить такую близкую к сфере антимонопольного регулирования область общественных отношений, государственное регулирование в которой преследует целью создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, как отношения, складывающиеся по поводу создания и предоставления мер государственной поддержки финансово-промышленным группам.

В соответствии с действующим законодательством финансовопромышленной группой признается совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест (ст. 2 Федерального закона «О финансово-промышленных группах»)[91].

В состав финансово-промышленной группы могут входить как коммерческие, так и некоммерческие организации, что является предпосылкой для направленности инвестиционной деятельности, осуществляемой финансово-промышленной группой, как на извлечение прибыли, так и на получение иного полезного эффекта.

Участниками финансово-промышленной группы могут быть и государственные и муниципальные унитарные предприятия. Порядок и условия их участия в финансово-промышленных группах определяются собственником их имущества. Так, Указом Президента Российской Федерации «О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышленных

97

групп» Правительству Российской Федерации поручено обеспечивать при необходимости предоставление права государственным унитарным предпри- ятиям-участникам финансово-промышленных групп вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственностью, сдавать центральным компаниям указанное имущество в аренду и отдавать в залог.

Преимущества финансово-промышленных групп перед иными организационно-правовыми формами объединения капиталов проявляются как при преодолении кризисных явлений, когда многое решают мобилизация и эффективное перераспределение ресурсов на ключевых направлениях промышленного и научно-технического развития, так и при достижении перспективных целей развития национальной экономики. Этим обусловлено предоставление финансово-промышленным группам различных мер государственной поддержки. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О финансово-промышленных группах» государственная поддержка деятельности финансово-промышленных групп может обеспечиваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Правительство Российской Федерации разрабатывает порядок предоставления мер поддержки финансово-промышленных групп в соответствии с приоритетами в промышленной и социальной политике, заявляемыми им ежегодно, одновременно с представлением проекта федерального бюджета на соответствующий год, и отчитывается о результатах их применения при отчете об исполнении федерального бюджета. При этом мерами государственной поддержки деятельности финансово-промышленных групп, устанавливаемыми по решению Правительства Российской Федерации, являются в частности:

зачет задолженности участника финансово-промышленной группы, акции которого реализуются на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) инвестиций для покупателя - центральной компании той же финансовопромышленной группы[92] [93];

предоставление участникам финансово-промышленной группы права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением полученных средств на деятельность финансово-промышленной группы;

предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов финансово-промышленной группы.

Направления, по которым осуществляется участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предоставлении государственной поддержки финансово-промышленным группам, определены Федеральным законом «О финансово-промышленных группах» в общих чертах, как предоставление дополнительных льгот и гарантий в пределах своей компетенции. В связи с чем, следует отметить, что сколько-нибудь развитое законодательство, предусматривающее предоставление льгот и гарантий именно для финансово-промышленных групп, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует. Следовательно, льготы (в том числе, налоговые), а также гарантии (в том числе, государственные гарантии, предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации) предоставляются финансово-промышленным группам на общих основаниях.

В то же время необходимо отметить, что органы власти субъектов Российской Федерации активно способствуют на практике созданию на своей территории финансово-промышленных групп. Так, постановлением главы администрации (губернатора) Омской области от 5 февраля 1996 г. № 63-п «О создании финансово-промышленной группы «Авиационная промышленность Сибири», в целях подготовки под руководством администрации Омской области пакета учредительных документов по созданию центральной компании финансово-промышленной группы, образована рабочая группа, в состав которой включены представители предприятий-участников будущей нии финансово-промышленной группы за деятельностью ее участников для достижения целей создания финансово-промышленной группы, названных в самом ее определении.

финансово-промышленной группы.

Бесспорно, что для субъекта Российской Федерации наиболее предпочтительной является ситуация, когда центральная компания создаваемой финансово-промышленной группы и ее участники находится на его территории. Однако ключевая роль органов власти субъектов Российской Федерации в деятельности финансово-промышленных групп обусловлена, не только территориальной принадлежностью предприятий-участников финансовопромышленных групп, но и владением крупным пакетом акций центральных компаний.

Так, согласно распоряжению Правительства Ленинградской области от 28 апреля 1997 г. № 602-р «Об участии в финансово-промышленной группе «Северо-Западное продовольственное объединение «Вита» комитету пищевой, перерабатывающей промышленности и потребительского рынка было поручено войти в состав учредителей центральной компании финансовопромышленной группы закрытого акционерного общества «Северо-Западное объединение «Вита». В качестве другого примера можно привести то, что Совет министров Удмуртской республики посредством республиканского фонда имущества владеет 19,9% акций финансово-промышленной группы «Уральские заводы», что предоставляет ему возможность контролировать деятельность как центральной компании финансово-промышленной группы, так и всех предприятий, входящих в ее состав.

Практика участия органов власти субъектов Российской Федерации в создании финансово-промышленных групп распространена довольно широко: во многих субъектах Российской Федерации приняты нормативноправовые акты, предусматривающие участие органов государственной власти субъектов в деятельности созданных на их территории финансовопромышленных групп.

Помимо изложенного, следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О финансово-промышленных группах» отношения, вытекающие из участия финансово-промышленных групп в

реализации региональных целевых программ, регулируются законодательными актами субъектов Российской Федерации, однако, в настоящее время законодательные акты, регулирующие указанные отношения субъектами Российской Федерации не приняты. В то же время следует отметить, ряд преимуществ финансово-промышленных групп, делающих их участие в реализации региональных целевых программ предпочтительным. Так, одним из основных преимуществ финансово-промышленной группы является возможность осуществления составляющими ее предприятиями совместной интегрированной инвестиционной деятельности, что достигается за счет совместного использования общих материальных и финансовых ресурсов группы.

Другим преимуществом финансово-промышленных групп, обусловливающим предпочтительность их участия в реализации региональных целевых программ, является присущая им возможность перераспределения ресурсов по времени исполнения инвестиционных проектов и между различными проектами, которая представляет значительный резерв для получения дополнительной прибыли путем уменьшения стоимости и времени выполнения отдельных проектов. Умелое использование этой возможности может привести к возникновению системного эффекта от взаимодействия ранее независимых инвестиционных проектов, когда на определенной стадии выполнения одни проекты начинают давать дополнительные ресурсы для выполнения других.

Таким образом, формирование и деятельность финансовопромышленных групп в Российской Федерации при целенаправленной и взвешенной государственной политике может стать стратегическим элементом экономических реформ, направленных на становление социальноориентированной рыночной экономики с отечественной спецификой на базе преобразования отношений собственности и создания адекватной рынку системы государственного регулирования развития промышленности. Кроме того, формирование финансово-промышленных групп наряду со стимулированием процесса концентрации акционерного капитала и становления стратегических собственников, усиливает роль органов власти субъектов Россий- ской Федерации как в экономической деятельности в целом, так и в инвестиционной деятельности в частности, позволяет с набольшей эффективностью использовать средства бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемые на реализацию региональных целевых программ.

Согласно ст. 11 Закона о капитальных инвестициях государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется также путем расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования. Необходимо отметить, что залог является, прежде всего, гражданско-правовым институтом, а гражданское законодательство в силу пункта «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, расширение использования залогов при осуществлении кредитования путем принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по общему правилу осуществляться не может. Государственное регулирование залога осуществляется в большинстве субъектов Российской Федерации применительно к тем случаям, когда залогом обеспечивается исполнение инвестором обязательства, возникшего в результате предоставления последнему средств бюджета субъекта Российской Федерации или в тех случаях, когда обязательства инвестора обеспечиваются залогом имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

В качестве примера первого случая можно привести то, что в соответствии с постановлением Правительства Республики Алтай «Об условиях финансирования инвестиционных проектов за счет средств целевого бюджетного фонда «Республиканский фонд развития республики Алтай» и порядке оформления заемных документов»[94] предоставляемые за счет республиканского бюджета займы обеспечиваются залогом имущества, ценных бумаг, имущественных прав, а также поручительствами и другими видами обеспечения в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, в

95Cm.: Постановление правительства Республики Алтай от 8 ноября 2001 г. № 303 «Об условиях финансирования инвестиционных проектов за счет средств целевого бюджетного фонда «Республиканский фонд раз- случае, когда субъект Российской Федерации осуществляет регулирование залоговых отношений, связанных с предоставлением бюджетных кредитов за счет средств собственного бюджета, его полномочия в этой сфере ограничены возможностью установления в пределах, установленных ст. 76 Бюджетного кодекса РФ, видов имущества, передаваемого инвестором в залог. В качестве примера второго случая: когда законодательство субъекта Российской Федерации предусматривает возможность предоставления в залог имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в качестве способа обеспечения исполнения обязательства инвестора перед третьими лицами, можно привести Закон «Об инвестиционной деятельности в Республике Тыва»* [95], которым установлена, возможность предоставления по особо значимым инвестиционным проектам инвестору в качестве предмета залога имущества, находящегося в государственной собственности Республики Тыва, под любые кредиты.

Следует также отметить, что в субъектах Российской Федерации широко распространена практика создания и использования так называемых «залоговых фондов». Залоговые фонды в большинстве субъектов Российской Федерации представляют собой имущество или имущественные права, принадлежащие субъекту Российской Федерации на праве государственной собственности и используемые для обеспечения обязательств, возникающих из кредитных договоров и договоров займа. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации, как, например, в Хабаровском крае, в состав залогового фонда включается также федеральное имущество или имущественные права, переданные в залоговый фонд по распоряжению федеральных органов исполнительной власти[96].

Основной целью создания залогового фонда, исходя из самого его названия, является обеспечение обязательств самого субъекта Российской Федерации, созданных им государственных унитарных предприятий, хозяйственных обществ, участником которых является субъект Российской Федерации, а также обязательств иных юридических лиц, в исполнении которых заинтересован субъект Российской Федерации. Вряд ли стоит дополнительно упоминать о том, что для обеспечения обязательств юридических лиц, осуществляющих на территории субъекта Российской Федерации инвестиционную деятельность, средства залогового фонда предоставляются в первоочередном порядке.

Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы формирования и предоставления в качестве залога имущества залоговых фондов, устанавливает требования к имуществу, которое может быть включено в состав залогового фонда таким образом, чтобы в состав залогового фонда субъектов Российской Федерации включалось наиболее ликвидное имущество. Законодательство большинства субъектов Российской Федерации, устанавливающее порядок создания и использования залоговых фондов, содержит запрет включения в состав залогового фонда имущества, которое в соответствии с гражданским законодательством не может быть предметом

103

залога, а также имущества, которое не подлежит приватизации .

Механизмы предоставления имущества залоговых фондов в залог существенно различаются в разных субъектах Российской Федерации. Так в отдельных субъектах Российской Федерации, например, в Хабаровском крае, выступить инициатором предоставления залога может любое лицо, представив управляющему залоговым фондом подробный бизнес-план использова- 101 [97] [98] ния кредита (займа), полученного под залог, а также сведения об объекте инвестирования, собственной платежеспособности и сумме предполагаемого кредита. В других субъектах, например, в Приморском крае, претендовать на обеспечение своих обязательств залогом имущества, находящегося в государственной собственности края, могут только инвесторы, осуществляющие приоритетные инвестиционные проекты, причем в том случае, когда предоставление государственной поддержки в иных формах является нецелесообразным.

В то же время необходимо отметить, что перечисленные меры, принимаемые субъектами Российской Федерации, для активизации инвестиционной деятельности путем расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования, носят, во многом, половинчатый характер, поскольку, в силу ограниченности возможностей субъекта Российской Федерации по предоставлению в залог принадлежащего ему имущества, не обеспечивают ощутимого эффекта. В ряде субъектов Российской Федерации качественное ликвидное имущество, которое может вступать предметом залога, вовсе отсутствует. В связи с чем представляется обоснованной высказываемая в экономической литературе точка зрения о необходимости создания федерального фонда государственных гарантий, складывающегося из недвижимого имущества, ценных бумаг и ряда других инструментов, находящихся в собственности Российской Федерации[99]. В случае создания такого фонда субъекты Российской Федерации, не имеющие в своем распоряжении ликвидного имущества, могут, на основе квотирования, использовать консолидированные в фонде активы для предоставления обеспечения исполнения по обязательствам инвесторов в форме залога имущества, находящегося в государственной собственности.

Таким образом, полностью раскрыть потенциал данной формы активизации инвестиционной деятельности, объединить инвестиционное простран- ство, ослабить территориальные диспропорции можно только при условии взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Много общего, в части применяемых методов государственного регулирования, с рассмотренной формой активизации инвестиционной деятельности имеет такое направление государственного регулирования инвестиционной деятельности, как создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности путем развития финансового лизинга.

Понятие финансового лизинга, как одного из видов финансовой аренды, было закреплено в ст. 7 Федерального закона «О лизинге» в редакции от 29 октября 1998 г. Согласно указанной статье финансовым лизингом назывался вид лизинга, при котором лизингодатель обязуется приобрести в собственность указанное лизингополучателем имущество у определенного продавца и передать лизингополучателю данное имущество в качестве предмета лизинга за определенную плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и в пользование. При этом срок, на который предмет лизинга передается лизингополучателю, соизмерим по продолжительности со сроком полной амортизации предмета лизинга или превышает его. Предмет лизинга переходит в собственность лизингополучателя по истечении срока действия договора лизинга или до его истечения при условии выплаты лизингополучателем полной суммы, предусмотренной договором лизинга, если иное не предусмотрено договором лизинга.

Таким образом, договор финансового лизинга позволяет лизингополучателю приобретать имущество за счет лизингодателя, рассчитываясь за него путем внесения платежей за пользование предметом лизинга. Однако, несмотря на внешнюю схожесть правового результата, финансовый лизинг не сводился к простой купле-продаже товара в кредит с рассрочкой платежа. Наличие различных налоговых льгот для сторон договора лизинга, таких как возможность установления коэффициентов ускоренной амортизации имущества, являющегося предметом лизинга, сокращение налоговой базы по налогу на прибыль организаций путем включения лизинговых платежей в себестоимость производимой продукции, и др. обусловили то, что ранее финансовый лизинг, а в настоящее время - лизинг, является высокоэффективным инвестиционным инструментом. Мировой опыт применения лизинга доказал существование тесной взаимосвязи между уровнем его развития и увеличением объемов инвестиций. Так, с помощью лизинга могут быть решены проблемы обновления основных производственных фондов, сбыта продукции в основных отраслях производства, восстановлены экономические связи между предприятиями.[100]

В действующем законодательстве (Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)» (с изменениями от 29 января, 24 декабря 2002 г.)) [101] (далее - Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)») решение вопросов, касающихся срока действия договора, перехода права собственности на имущество, являющееся предметом лизинга, законодатель справедливо оставил на усмотрение сторон договора лизинга. Понятие договора лизинга, содержащееся Федеральном законе «О финансовой аренде (лизинге)», в настоящее время практически полностью соответствует понятию договора лизинга, установленному ст. 665 Гражданского кодекса РФ. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О финансовой аренде (лизинге)» договором лизинга признается договор, в соответствии с которым арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить лизингополучателю это имущество за плату во временное владение и пользование[102].

Развитие финансовой аренды (лизинга) в целях создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности осуществляется, прежде всего, путем предоставления мер государственной поддержки деятельности лизинговых организаций. Основные меры государственной поддержки деятельности лизинговых организаций устанавливаемые законами Российской Федерации и решениями Правительства Российской Федерации, а также решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции, перечислены в ст. 36 Федерального закона «О финансовой аренде (лизинге)». Поскольку лизинговая деятельность в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О финансовой аренде (лизинге)» относится к инвестиционной деятельности, для активизации данного вида инвестиционной деятельности используются меры государственного регулирования инвестиционной деятельности, рассмотренные в начале данного параграфа.

Необходимо также отметить, что в настоящее время государственная поддержка лизинговой деятельности наиболее активно осуществляется в сфере агропромышленного производства. Активное предоставление мер государственной поддержки лизинга именно в агропромышленном комплексе обусловлено более широкими полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию лизинга в данной сфере. Так согласно ст. 9 Федерального закона «О

IAC

государственном регулировании агропромышленного производства» лизинг в сфере агропромышленного производства с участием государства осуществляют юридические лица, уполномоченные на то соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют перечень имущества, являющегося предметом лизинга, ставки арендной платы, источники кредитования, необходимые для его проведения, и другие условия лизинга в сфере агропромышленного производства.

Законодательство субъектов Российской Федерации устанавливает различные механизмы предоставления мер государственной поддержки лизинга 107 в агропромышленном производстве. Так, к примеру, в соответствии с Законом Новосибирской области «О государственной поддержке лизинговой деятельности в агропромышленном производстве Новосибирской области»[103] [104] для реализации мер государственной поддержки лизинговой деятельности областной Совет депутатов ежегодно предусматривает в областном бюджете средства областного бюджетного лизингового фонда, утверждает Положение об областном бюджетном лизинговом фонде, а также разработанную администрацией области Программу технического переоснащения сельскохозяйственного производства области, обеспечения сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств племенной животноводческой продукцией в очередном году за счет средств областного бюджетного лизингового фонда. Аккумулируемые в областном бюджетном лизинговом фонде средства согласно ст. 9 названного закона предоставляются лизингодателям по договору на возвратной основе. В соответствии со ст. 11 того же закона лизингодатели (юридические лица), осуществляющие лизинг в сфере агропромышленного производства с участием области, определяются администрацией области, в том числе и на конкурсной основе.

Законодательство Кемеровской области предусматривает совершенно иной механизм предоставления мер государственной поддержки лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе. Так, ст. 3 Закона Кемеровской области «О государственной поддержке лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе Кемеровской области»[105] установлено, что расходы на осуществление лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе Кемеровской области предусматриваются в составе региональной целевой программы «Финансовая поддержка агропромышленного комплекса» на соответствующий год. Суммы расходов по конкретным формам участия определяются отдельными строками. Следовательно, особый лизинговый фонд не создается. Организации, получающие право на осуществление лизинговых операций в агропромышленном комплексе Кемеровской области с использованием средств областного бюджета, как и во Владимирской области, определяются администрацией области на конкурсной основе (ст. 6 Закона Кемеровской области «О государственной поддержке лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе Кемеровской области»).

Подытоживая вышеизложенное, необходимо отметить, что наиболее эффективными элементами инвестиционной политики в настоящее время являются совершенствование нормативной базы инвестиционной деятельности, а также выработка и проведение долгосрочной инвестиционной стратегии. Первым шагом на этом пути, как правило, является принятие регионального закона «Об инвестициях». Региональное инвестиционное законодательство имеет существенное влияние на привлечение инвестиций в регион. При этом для инвесторов более важным является не размер или период действия льгот, а сам факт принятия закона «Об инвестициях», который демонстрирует готовность региональных властей оказать поддержку инвесторам и возможность получения гарантий.

Проведенный в настоящем параграфе анализ регионального законодательства показал, что наиболее типичными формами активизации инвестиционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации являются:

1. Предоставление инвесторам налоговых льгот в виде временного полного или частичного освобождения от уплаты налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации, отсрочек или рассрочек уплаты налогов в региональные бюджеты, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов.

2. Установление льготных ставок арендной платы за пользование земельными участками и участками лесного фонда, находящимися в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

3. Создание и предоставление мер государственной поддержки финансовопромышленным группам;

4. Расширение возможностей использования залогов при осуществлении кредитования;

5. Развитие лизинга.

К основным факторам, определяющим благоприятность инвестиционного климата и влияющим на объемы привлекаемых инвестиций, относятся меры налогового регулирования, закрепленные в законодательном порядке. Важно, однако, отметить, что, хотя налоговые условия для инвестиционной деятельности в разных регионах весьма заметно отличаются друг от друга, установленные льготы в основном касаются налога на прибыль организаций и налога на имущество предприятий в части, зачисляемой в региональный бюджет, и отличаются только процентной долей.

При установлении налоговых льгот органам власти субъектов Российской Федерации следует конкретизировать круг лиц, (субъектов инвестиционной деятельности) имеющих право на получение налоговой льготы. При этом меры льготного налогообложения следует применять не только к организациям, привлекающим инвестиции, но и для самих инвесторов, организаций инфрастуктуры (страховых, консалтинговых, инвестиционных компаний), активно участвующих в инвестиционном процессе.

При предоставлении налоговых льгот целесообразным является установление минимального объема инвестиций при котором инвесторы и иные лица, участвующие в реализации какого-либо инвестиционного проекта, получают право на налоговые льготы. Следует также ограничивать объем предоставления налоговых льгот в зависимости от приоритетности отрасли хозяйства, в которой реализуется инвестиционный проект, и объема инвестируемых средств.

Необходимо ограничивать срок предоставления налоговой льготы сроком окупаемости инвестиционного проекта. Данный подход к определению срока позволяет решить возникающую в связи с предоставлением налоговых льгот проблему отраслевой специфики инвестиционных проектов. Наконец, реализуя полномочия в сфере предоставления налоговых льгот, органам власти субъекта Российской Федерации следует учитывать возможности соответствующего бюджета, чтобы предоставление налоговых льгот сочеталось с пополнением доходной базы бюджета субъекта Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации предоставлен ряд полномочий по решению отдельных вопросов предоставления в пользование природных объектов. В то время как основная роль в регулировании отношений природопользования принадлежит Российской Федерации. В большинстве случаев полномочия субъектов Российской Федерации в данной сфере реализуются путем определения условий выдаваемых лицензий или заключаемых ими договоров, на основании которых предоставляются в пользование природные объекты. В одних субъектах Российской Федерации данные полномочия реализуются, в других - нет. Причиной тому является отсутствие в действующем законодательстве четкого разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как следствие, предпринимаемые субъектами Российской Федерации меры по государственному регулированию условий пользования земельными участками и иными природными объектами крайне редко носят характер мер государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Активизация инвестиционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации может осуществляться посредством создания и предоставления мер государственной поддержки финансово-промышленным группам. По нашему мнению важнейшим полномочием субъектов Российской Федерации в данной сфере является их право осуществлять самостоятельное регулирование отношений, вытекающих из участия финансовопромышленных групп в реализации региональных целевых программ, однако названное полномочие субъектами Российской Федерации, несмотря на рассмотренные нами преимущества финансово-промышленных групп, не осуществляется. В то же время органы власти субъектов Российской Федерации активно способствуют и участвуют в создании финансово-промышленных групп на своей территории. Формирование финансово-промышленных групп с участием органов власти субъектов Российской Федерации, а также привлечение финансово-промышленных групп к участию в осуществлении региональных целевых программ позволяет усилить роль последних в инвестиционной деятельности.

Субъекты Российской Федерации оказывают влияние на развитие инвестиционной деятельности на своей территории путем расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования. Регулирование названной сферы отношений на региональном уровне осуществляется преимущественно с использованием методов экономического воздействия. Так, в настоящее время широко распространена практика создания региональных залоговых фондов для предоставления обеспечения исполнения по обязательствам инвесторов в форме залога имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации.

Как отмечалось выше, субъектами Российской Федерации используется такая форма активизации инвестиционной деятельности, как развитие финансовой аренды (лизинга). Лизинговая деятельность является самостоятельным видом инвестиционной деятельности и для ее развития органы власти субъектов Российской Федерации используют все перечисленные в настоящем параграфе формы активизации инвестиционной деятельности. Кроме того, формируются лизинговые фонды субъектов Российской Федерации для предоставления средств, аккумулируемых в этих фондах, лизингодателям на возмездной основе. Принимаются и реализуются региональные целевые программы развития лизинга. Наиболее активно меры государственной поддержки предоставляются субъектами Российской Федерации лизинговым компаниям и лизингополучателям, осуществляющим деятельность в агропромышленном комплексе. Развитие финансовой аренды (лизинга) является одной из наиболее эффективных форм активизации инвестиционной деятельности, поскольку применение лизинга наряду с быстрым обновлением основных фондов организаций, осуществляющих деятельность в приоритетных для региональной экономики отраслях, предоставляет возможность для

107

уменьшения налогового бремени для лизингополучателей, создавая таким образом возможность для развития региональной экономики в целом.

Из изложенного следует, что субъекты Российской Федерации активно осуществляют государственное регулирование инвестиционной деятельности с целью формирования благоприятных условий для ее развития. Однако меры, принимаемые субъектами Российской Федерации в сфере государственного регулирования инвестиционной деятельности, явно недостаточны для комплексного развития инвестиционной деятельности. Необходимо установление четкого разграничения полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации. Действующее законодательство такого разграничения не проводит.

Законодательная инициатива на уровне субъектов Российской Федерации может компенсировать лишь некоторые неблагоприятные факторы, но не в состоянии быть единственным источником развития. Таким образом, субъектам Российской Федерации необходимо более активно использовать право законодательной инициативы для изменения законодательства Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности.

<< | >>
Источник: Потапова Юлия Владимировна. Правовое регулирование инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме §2.Формы активизации инвестиционной деятельности на региональном уровне:

  1. 4.1. Место коммерческих банков в инвестиционном процессе реального сектора рыночной экономики
  2. 2.2. Формы и методы финансирования предприятий автомобильного транспорта общего пользования
  3. Тема 4. Экономическая безопасность региона в рамках концепции устойчивого развития
  4. Инновационная деятельность
  5. 4Финансовые институты Казахстана и их роль в расширении инвестиционных процессов
  6. ГЛАВА 12. ОБОСНОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ И ИНВЕСТИЦИОННЫХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РИСКА
  7. ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИИ ОТКРЫТОГО ПРОСТРАНСТВА В ПРИКЛАДНОМ БЮДЖЕТНОМ АНАЛИЗЕ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
  8. Государственное и отраслевое регулирование инвестиционной деятельности
  9. Регион как объект управления и функциональное содержание регионального управления
  10. Внешнеэкономическая деятельность - источник экономического роста региона.
  11. 3.2 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕ1ICTBOBАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЭЗ ВО ВЬЕТНАМЕ
  12. 4.1. Место коммерческих банков в инвестиционном процессе реального сектора рыночной экономики
  13. § 2. Финансово-правовое регулирование инновационной деятельности в сфере образования и науки