<<
>>

§2.0рганизационное обеспечение инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации

Организационное обеспечение инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации определяется функциональными связями между различными звеньями системы государственного управления, возникающими в процессе деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации своих полномочий в сфере инвестиционной деятельности.

Все они проявляются при осуществлении государственного управления, которое представляет собой деятельность государственных органов по осуществлению своих полномочий. В основу системы органов государственной власти, установленной Конституцией РФ, положены принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и принцип федерализма, который предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне государственное управление в инвестиционной сфере децентрализовано и осуществляется различными органами государственной власти. Разработка государственной инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, возложены ст. 14 Федерального конституци-

і

онного закона «О Правительстве Российской Федерации» на Правительство Российской Федерации. Отдельными полномочиями в сфере инвестиционной деятельности наделены федеральные министерства, в частности Министерство экономического развития и торговли Российской государственной структурной и инвестиционной политики в Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства разрабатывает предложения по регулированию инвестиционной и инновационной деятельности субъектов малого предпринимательства, осуществляемой за счет внебюджетных фондов, привлекаемых заемных и других средств, осуществляет контроль за инвестиционной и иной деятельностью субъектов естественных монополий в части ее влияния на цены (тарифы).

Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает меры, направленные на формирование и реализацию активной инвестиционной политики, участвует в разработке и финансировании федеральных инвестиционных программ и Бюджета развития Российской Федерации и др. Единый орган, задачей которого являлась бы координация дея- [17]

тельности всех федеральных органов государственной власти в сфере инвестиционной деятельности, до настоящего времени не создан.

Система органов, формирующих и реализующих инвестиционную политику субъектов Российской Федерации, на региональном уровне сложилась несколько иначе. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции» система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и названным Федеральным законом.

На законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации возложено осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Указанный орган, утверждая законом субъекта Российской Федерации программы социально-экономического развития, устанавливает основные направления инвестиционной деятельности, определяет приоритетные отрасли, обеспечивающие устойчивый экономический рост. В рамкам предоставленных федеральным законодательством полномочий, законодательный (представительный) орган регламентируют инвестиционный процесс на уровне субъекта Российской Федерации, утверждает закон о бюджете субъекта Российской Федерации, устанавливая при этом объем и конкретные направления использования средств на инвестиционные цели, утверждает адресную инвестиционную программу, устанавливает предельный объем государственных гарантий субъекта Российской Федерации, утверждает региональные целевые программы.

Законодательным (представительным) органом субъекта [18]

Российской Федерации регулируется целый ряд отношений, связанных с инвестиционной деятельностью, в частности, отношения по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, по управлению и распоряжению собственностью субъекта Российской Федерации.

Помимо регулирующих полномочий законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены федеральным законодательством контрольными полномочиями. Так, указанными органами осуществляется контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ), контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти. В систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделенных отдельными полномочиями в сфере инвестиционной деятельности, входят финансовые органы субъектов Российской Федерации, органы, осуществляющие управление в сфере государственного регулирования экономики, органы, осуществляющие управление в иных сферах. Кроме того, как свидетельствует анализ регионального законодательства, почти во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют на постоянной основе специальные органы, осуществляющие государственное управление в сфере инвестиционной деятельности. Указанные органы образуются как самостоятельные органы исполнительной власти или в составе органов, осуществляющих управление в сфере государственного регулирования экономики.

К числу основных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере регулирования инвестиционной деятельности, относятся разработка и реализация инвестиционной политики субъекта Российской Федерации; участие в разработке и реализации адресной инвестиционной и целевых программ региона; разработка бюджетных заявок на финансирование из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы или федеральной целевой программы объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Исходя из анализа регионального законодательства, можно заключить, что самостоятельная разработка и реализация инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации скорее исключение, чем правило. Однако отказ в использовании названого способа прямого участия в инвестиционной деятельности субъектами Российской Федерации отнюдь не означает отказа от реализации инвестиционных проектов на соответствующих территориях. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации органы государственной власти размещают на конкурсной основе средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов, разработанных хозяйствующими субъектами. Для этих целей органами государственной власти субъектов Российской Федерации формируются комиссии, осуществляющие конкурсные отборы, устанавливаются критерии отбора инвестиционных проектов, производится их экспертиза и последующее финансирование.

Экспертиза инвестиционных проектов Законом о капитальных инвестициях выделяется в качестве одной из форм обеспечения участия субъектов Российской Федерации в инвестиционной деятельности. В силу ст. 14 Закона о капитальных инвестициях экспертизе подлежат все инвестиционные проекты независимо от источников финансирования и форм собственности на объекты, в которые будет производиться инвестирование. Основными це- лями экспертизы инвестиционного проекта в силу Закона о капитальных инвестициях является предотвращение создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы государства или не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке стандартов, а также оценка эффективности осуществления инвестиций.

Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее проведение экспертизы инвестиционных проектов нередко вводит дополнительные цели экспертизы инвестиционных проектов. В ряде случаев, как, например, в Омской области, задачи экспертизы инвестиционных проектов рассматриваются в законодательстве более детально. Так, вместо общей оценки эффективности инвестиций перед экспертизой инвестиционных проектов ставятся такие задачи как оценка финансовых последствий реализации инвестиционного проекта для области как субъекта инвестиционной деятельности, областного бюджета и бюджетов муниципальных образований; оценка последствий, выходящих за пределы прямых финансовых последствий для области и допускающих стоимостную оценку.[19] Таким образом, экспертиза инвестиционных проектов направлена, прежде всего, на обеспечение максимальной эффективности государственных вложений путем установления требований, которым должен соответствовать инвестиционный проект.

В качестве одной из форм организации инвестиционной деятельности субъекта Российской Федерации следует рассматривать бюджет развития. Согласно части второй ст. 67 Бюджетного кодекса РФ в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. В соответствии с частью первой той же статьи капитальными расходами бюджетов именуется часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели, расходы на проведение капитального ремонта, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в государственной собственности.

Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. В настоящее время федеральный закон, который устанавливал бы порядок и условия формирования бюджета развития в Российской Федерации, отсутствует. Порядок и условия формирования бюджета развития в составе федерального бюджета установлены Федеральным законом «О бюджете развития Российской федерации»[20]. Названный закон определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты путем предоставления им государственных гарантий либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О Бюджете развития Российской Федерации» (далее - Закон о бюджете развития) использование денежных средств бюджета развития осуществляется по двум направлениям. В качестве первого направления можно выделить финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, которое согласно п. 2 ст. 7 Закона о бюджете развития реализуется так же двумя способами: посредством прямых инвестиций в имущество коммерческих организаций, осуществляющих высокоэффективные инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении доли государства в уставных капиталах этих организаций; путем кредитования отобранных на конкурсах высокоэффективных инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора и иными источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным средствам. При этом кредитование инвестиционных проектов осуществляется исключительно путем оплаты счетов за товары, услуги, необходимые для реализации указанных проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с уполномоченными на то Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Вторым направлением использования средств бюджета развития является исполнение обязательств Правительства Российской Федерации по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.[21] Согласно п. 2 ст. 3 и п. 2. ст. 5 Закона о бюджете развития использование денежных средств бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов и предоставление государственных гарантий за счет средств бюджета развития осуществляется исключительно на конкурсной основе. Кроме того, финансирование инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития допускается только на условиях возвратности, платности и срочности. Таким образом, государство, давая кредиты и гарантии под высокоэффективные инвестиционные проекты, полагает своей целью не только обеспечение устойчивого поступательного развития отечественной экономики, но и обеспечение окупаемости своих вложений.

Закон о бюджете развития также устанавливает возможность привлечения субъектов Российской Федерации к реализации целей и задач бюджета развития путем предоставления государственной поддержки инвесторам проектов. Согласно п. 1 ст. 9 Закона о бюджете развития субъекты Российской Федерации принимают участие в реализации целей и задач бюджета развития путем выдачи заключений, предусматривающих принятие ими обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях с предоставлением государственных гарантий за счет средств бюджета развития, или финансируемых на ус-

зо

ловиях возвратности, платности и срочности за счет средств бюджета развития. Государственная поддержка указанных инвестиционных проектов субъектами Российской Федерации может быть оказана путем предоставления государственных гарантий, оформленных в соответствии с требованиями законодательства субъектов Российской Федерации, путем кредитования на условиях возвратности, платности и срочности за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или прямых инвестиций, а также иными способами, определяемыми субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом Закона о бюджете развития и законодательства субъектов Российской Федерации.

При этом, если государственные гарантии за счет средств бюджета развития являются обязательством Правительства Российской Федерации возместить кредитору за счет средств бюджета развития часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата заемщиком (инвестором) основного долга в срок, установленный кредитным договором, то государственные гарантии субъектов Российской Федерации могут предоставляться как в качестве обеспечения обязательств получателей средств бюджета развития перед Правительством Российской Федерации, так и в качестве гарантий обеспечения части объема финансирования инвестиционного проекта, не покрытой государственными гарантиями за счет средств бюджета развития.

Следовательно, государственная поддержка высокоэффективных инвестиционных проектов субъектами Российской Федерации может осуществляться не только теми же способами, которые предусмотрены Законом о бюджете развития в качестве направлений использования средств бюджета развития, но иными способами в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, если это не противоречит Закону о бюджете развития.

Помимо предоставления государственной поддержки инвестиционных проектов участие субъектов Российской Федерации в реализации целей и за-

дач бюджета развития может выражаться в проведении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации инвестиционных конкурсов бюджета развития по отдельным категориям инвестиционных проектов.

Инновационная и инвестиционная деятельность субъектов Российской Федерации с использованием средств бюджетов не ограничивается участием в реализации целей и задач бюджета развития Российской Федерации. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации, в частности, Нижегородской, Смоленской, Новосибирской, Белгородской, Брянской областей, Красноярского края, предусматривает возможность создания бюджета развития в составе капитальных расходов бюджетов названных субъектов Российской Федерации. При этом законы о бюджете развития названных субъектов, в подавляющем большинстве, составлены по модели Федерального закона о бюджете развития.

Вопрос о возможности выделения бюджета развития в составе капитальных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является в настоящее время спорным. Некоторые ученые считают, что действующее законодательство допускает создание бюджетов развития отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.[22] Другие авторы полагают, что, исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 67 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время отсутствует возможность выделения бюджетов развития в составе капитальных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.[23]

По нашему мнению, возможность создания бюджетов развития в составе бюджетов субъектов Российской Федерации в настоящее время существует, однако, порядок ее реализации отсутствует. Такой вывод следует из буквального толкования действующего законодательства. Напомним, ч. 2 ст. 67 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. При этом указанная статья устанавливает, что порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. В настоящее время федеральный закон, определяющий порядок и условия формирования бюджетов развития в составе бюджетов всех уровней бюджетной системы, не принят. Таким образом, порядок выделения бюджетов развития в бюджетах субъектов Российской Федерации отсутствует.

Следует отметить, что бюджет развития выделялся в составе федерального бюджета только в 1998, 1999 годах23 [24]. При этом до принятия Бюджетного кодекса РФ деление бюджетов каждого уровня на бюджет развития и бюджет текущих расходов имело определенные юридические последствия. В частности, согласно ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[25] при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежали расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

В 2000 году бюджет развития был выделен в первоначальной редакции Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»[26], однако, ст. ст. 148, 149, которыми устанавливались, соответственно, источники формирования и направления расходования средств бюджета развития, были исключены Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» в связи с получением дополнительных доходов». В составе расходов федерального бюджета на 2001, 2002, 2003 год бюджет развития не выделялся. Финансирование капитальных расходов бюджетов в 2001-2002 годах осуществлялось в соответствии Федеральной адресной инвестиционной программой, такой же порядок финансирования капитальных расходов федерального бюджета установлен и в 2003 году.

Во многом отказ от использования бюджета развития, как инструмента инвестиционной политики, обусловлен принятием Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс РФ установил общий порядок и условия предоставления средств бюджетов как на возвратной и возмездной основе, так и на условиях закрепления в государственной собственности эквивалентной части уставного капитала или имущества юридических лиц - получателей бюджетных инвестиций. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ установил общий порядок и условия предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Предоставление мер государственной поддержки и государственных гарантий также основывается на принципах возвратности, платности и срочности.

Таким образом, по нашему мнению, в настоящее время в условиях действующего Бюджетного кодекса РФ обособление части капитальных расходов бюджетов в бюджеты развития и установление для этой части специального правового режима могло бы стать одним из условий осуществления инвестиционной деятельности с использованием средств бюджетов. На федеральном уровне в течение последних лет бюджет развития как форма организации инвестиционной деятельности с использованием средств бюджета не используется, вместо него применяется такая форма организации инвестиционной деятельности как адресная инвестиционная программа, которая не может стать эквивалентом специального фонда инвестиций.

C принятием Бюджетного кодекса РФ адресная инвестиционная программа является обязательным документом, представляемым на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти вместе с проектом закона о бюджете. Бюджетный кодекс РФ, введя понятие 26 «адресная инвестиционная программа», не дал ему определения, в связи с чем, единого подхода к содержанию адресной инвестиционной программы на федеральном и региональном уровне нет.

На федеральном уровне адресная инвестиционная программа утверждалась в составе федерального бюджета, начиная с 1998 года. При этом в состав программы включались подлежащие финансированию отдельные мероприятия, в том числе из федеральных целевых программ, и перечень строек и объектов, также подлежащих финансированию в текущем финансовом году. На региональном уровне формирование адресных инвестиционных программ осуществляется, как правило, по аналогии с федеральным центром. При этом в отдельных субъектах Российской Федерации предпринимались попытки дать легальное определение адресной инвестиционной программе. Так, Законом города Москвы «О государственных целевых программах в городе Москве»[27] предусмотрено, что адресная инвестиционная программа города Москвы на очередной год - перечень инвестиционных проектов и мероприятий, принятых к осуществлению в форме капитальных вложений на очередной финансовый год.

Законом Иркутской области «Об областной государственной инвестиционной политике и стимулировании инвестиционной деятельности»[28] также установлено, что областная адресная инвестиционная программа - это перечень строек (объектов), мероприятий целевых программ и инвестиционных проектов, намеченных к финансированию или оказанию государственной финансовой поддержки за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год. Таким образом, региональный законодатель вслед за федеральным, определил состав адресной инвестиционной программы, включив в него мероприятия инвестиционного характера и перечень строек и объектов технического перевооружения. В число мероприятий, включаемых в программу, входят отбираемые на конкурсной основе, инвестиционные проекты, или мероприятия региональных целевых программ.

Порядок формирования перечня строек и объектов для государственных нужд субъектов Российской Федерации устанавливается органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие формирование перечня строек и объектов, устанавливают порядок аналогичный утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета».[29]

Для формирования перечня строек и объектов для государственных нужд (далее - перечень) на уровне субъекта Российской Федерации определяется уполномоченный орган. Формирование перечня производиться в пределах предполагаемых бюджетных ассигнований на предстоящий год, которые доводятся до уполномоченного органа органом, исполняющим бюджет субъекта Российской Федерации. Уполномоченный орган на основе приоритетов и критериев, определяемых, как правило, программами социально- экономического развития соответствующего региона осуществляет распределение ассигнований по государственным заказчикам - органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Государственные заказчики на основе предварительных объемов государственных капитальных вложений представляют в уполномоченный орган предложения о включении в перечень строек и объектов. При этом государственными заказчиками указываются объемы и сроки осуществления капитальных вложений, направляемых на реализацию целевых программ и на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы, дается обоснование экономической целесообразности капитальных вложений.

Уполномоченный орган на основе предложений, представленных государственными заказчиками, принимает решение о включении строек и объектов в перечень. При этом в первоочередном порядке в перечень включаются уже начатые стройки и объекты, завершаемые в текущем году, стройки и объекты, вложения в которые были предусмотрены, однако не производились по причине недостаточности фактически выделенных средств, а также стройки и объекты, финансируемые помимо федерального бюджета из иных источников.

Адресная инвестиционная программа в силу ст. 182 Бюджетного кодекса РФ предоставляется в числе документов, прилагаемых к проекту закона о бюджете субъекта Российской Федерации, в законодательный (представительный) представительный орган субъекта Российской Федерации и рассматривается им. После утверждения закона субъекта Российской Федерации о бюджете, уполномоченный орган с участием государственных заказчиков уточняет перечень, сформированный по предварительным объемам государственных капитальных вложений. Уточненный перечень представляется для утверждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

В дальнейшем изменение перечня в сторону увеличения капитальных вложений по указанным в нем стройкам и объектам возможно только при условии уменьшения капитальных вложений по другим стройкам и объектам. Для получения финансирования из бюджета государственные заказчики и заказчики-застройщики представляют в орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, документы, подтверждающие факт наличия между государственным заказчиком и заказчиком-застройщиком обязательств и факт исполнения заказчиком-застройщиком и привлеченными к участию в строительстве подрядными организациями своих обязанностей по выполнению работ (услуг), поставкам материалов, оборудования на стройках и объектах, включенных в перечень.

Одним из важнейших направлений деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности является разработка и реализация региональных целевых программ, предусматривающих выделение средств бюджета субъекта Российской Федерации на инвестиционные цели.

Бюджетным кодексом РФ определены отдельные правила формирования долгосрочных программ. При этом не определено, какие программы являются долгосрочными, и возможно ли применение указанных правил ко всем региональным программам. Указанный пробел является существенным недостатком Бюджетного кодекса РФ.

Региональные целевые программы определяются в нормативных актах субъектов Российской Федерации по-разному, однако, большинством регионов, за основу взято определение, содержащееся в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594[30].

Под целевой программой в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации понимается комплекс взаимосвязанных мер социального, экономического и организационного характера, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, направленных на реализацию региональных целей и финансируемых полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и других законных источников.

Разработка проекта целевой программы осуществляется ее заказчиком, которым является высший исполнительный орган власти соответствующего субъекта Российской Федерации или, по его поручению, структурное подразделение этого органа. При этом законодательство ряда субъектов Российской Федерации устанавливает, что разработка проекта целевой программы может осуществляться организацией, определяемой заказчиком программы на конкурсной основе. Например, в соответствии с Законом Красноярского

края «О краевых целевых программах» организация - разработчик краевой целевой программы определяется администрацией края или по ее поручению органом администрации края на конкурсной основе.

Говоря о необходимости и целесообразности привлечения организаций к участию в разработке целевых программ, необходимо упомянуть ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой, долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления. Как видно, в данном случае, учитывая особую значимость долгосрочных целевых программ, федеральный законодатель ограничил круг разработчиков только органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, что представляется нам не совсем удачным.

Действительно, долгосрочные целевые программы имеют особое значение для субъекта Российской Федерации, поскольку предполагают как значительные объемы бюджетного финансирования, так и достижение значительных социальных и экономических результатов, в связи с чем необходим особый государственный контроль на стадии их разработки. Однако круг объектов, в которые может производиться вложение средств бюджета субъекта Российской Федерации и государственной собственности субъекта Российской Федерации довольно широк. Следовательно, не исключается ситуация, когда качественная разработка целевой программы или инвестиционного проекта в силу названных ограничений может оказаться недостижимой.

В отдельных субъектах Российской Федерации встречается иной подход к регулированию разработки целевых программ. Так согласно Положению «О порядке разработки и реализации областных целевых программ», утвержденному постановлением главы администрации Новосибирской области от 27 января 1999г. № 43, разработка проекта программы может производиться силами самого заказчика, рабочей группой, сторонней организацией. При этом для привлечения к разработке проекта программы рабочей группы [31] заказчик должен обосновать необходимость создания рабочей группы. Сторонняя организация может привлекаться к разработке проекта программы на конкурсной основе. В этом случае заказчик программы обязан обосновать невозможность разработки программы собственными силами без привлечения сторонней организации. Использование данного подхода, устанавливая возможность привлечения сторонней организации к разработке целевой программы и обязательность доказывания необходимости привлечения к разработке проекта программы, учитывает необходимость и качественной разработки программ, и рационального использования бюджетных средств, в связи с чем данный подход представляется нам оптимальным как для регулирования разработки долгосрочных целевых программ, так и для иных целевых программ и инвестиционных проектов.

Законодательство большинства субъектов Российской Федерации устанавливает, что на стадии экспертизы целевых программ производится согласование проекта целевой программы структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов, в частности, в Красноярском крае, осуществляется комплексная экспертиза целевой программы специально созданным для этого органом.

Разработанная целевая программа, прошедшая экспертизу, направляется либо в представительный орган субъекта Российской Федерации, либо высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, которые принимают решение об одобрении целевой программы и о вынесении ее для рассмотрения и утверждения представительным органом власти субъекта Российской Федерации. Утвержденная программа включается в определяемый законом о бюджете субъекта Российской Федерации перечень целевых программ, подлежащих финансированию в очередном финансовом году. Финансирование региональных целевых программ производиться после утверждения бюджета субъекта Российской Федерации в установленных бюджетным законодательством формах.

Помимо указанных выше направлений деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть порядок взаимодействия исполнительных органов субъектов Российской Федерации с федеральными органами при включении объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации для финансирования из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы. На стадии формирования проекта федерального бюджета уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, взаимодействуя с федеральными органами - государственными заказчиками, обеспечивают включение объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации в федеральную адресную инвестиционную программу.

В соответствии с Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета32 после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Минэкономразвития России направляет государственным заказчикам показатели Федеральной адресной инвестиционной программы, включая перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, утверждаемый распоряжением Правительства Российской Федерации. Уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет государственному заказчику, для представления последним в Минэкономразвития России и Минфин России документы, подтверждающие наличие проектно-сметной документации на стройки и объекты, включенные в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на соответствующий год.

Государственные заказчики по объектам, включенным в Федеральную адресную инвестиционную программу, являются главными распорядителями по соответствующим средствам федерального бюджета, в связи с чем, на них возлагается осуществление полномочий, предусмотренных ст. 158 Бюджет-

ного кодекса РФ. C целью осуществления финансирования инвестиционных мероприятий государственный заказчик вправе передавать на договорной основе часть функций по финансированию и организации строительства получателям средств федерального бюджета путем заключения соответствующих договоров. Финансирование строек и объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд и являющихся государственной собственностью субъектов Российской Федерации осуществляется в форме субвенций, через счета по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В литературе иногда высказываются предложения о необходимости использования такой формы организации инвестиционной деятельности как бюджет развития территории. C использованием названной формы предлагается осуществлять организацию инвестиционной деятельности «путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели... При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению»[32].

Согласно действующему бюджетному законодательству выделение средств для формирования бюджетов развития территорий, как в доходной, так и расходной частях бюджета, возможно только в рамках целевого бюджетного фонда, создаваемого в соответствии со ст. 17 Бюджетного кодекса РФ. Однако, по нашему мнению, создание целевого бюджетного фонда оправдано, только в том случае, когда существует необходимость установить взаимосвязь между объемом расходов на определенные цели с объемом поступившего конкретного вида доходов. Учитывая, отсутствие среди существующих видов доходов бюджетов (как налоговых, так и не налоговых) таких, которых можно было бы поставить осуществление расходов бюджета на ин-

вестиционные цели, то формирование целевого бюджетного фонда представляется целесообразным. Чтобы не было противоречий с принципом единства кассы, установленным ст. 215 Бюджетного кодекса РФ, средства можно аккумулировать на отдельном субсчете.

В отдельных субъектах Российской Федерации в качестве источника финансирования инвестиционных расходов созданы внебюджетные фонды, на которые не распространяется действие Бюджетного кодекса РФ. Необходимо отметить, что практика создания внебюджетных фондов органами государственной власти субъектов Российской Федерации признана соответствующей Конституции Российской федерации Конституционным судом Российской Федерации[33]. Однако, широкого распространения данная практика в настоящее время не получила.

Подытоживая вышесказанное, еще раз отметим, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации основным направлением инвестиционной деятельности является финансирование за счет средств бюджетов инвестиционных проектов, разработанных другими инвесторами, а также предоставление названным проектам мер государственной поддержки по результатам их конкурсного отбора и экспертизы. Анализ действующего законодательства позволяет отнести к числу форм организации деятельности субъектов Российской Федерации по финансированию названных инвестиционных проектов выделение бюджета развития в составе капитальных расходов бюджета, разработку и реализацию региональных адресных инвестиционных и целевых программ.

Действующее законодательство устанавливает возможность выделения в составе капитальных расходов бюджетов бюджета развития, то есть такой части расходов, которая обеспечивает инновационную и инвестиционную деятельность. Федеральный закон, устанавливающий порядок формирования бюджетов развития в составе капитальных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в настоящее время отсутствует.

Что касается бюджета развития в составе капитальных расходов бюджетов, в том числе субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие федерального закона, по нашему мнению, существует возможность обособления на специальном субсчете части бюджетных средств в режиме отдельного фонда, наличие которого позволит перейти к практике гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами инвестиционных программ. В связи с чем, считаем неоправданным то, что законодатель отказался от использования данного инструмента инвестиционной политики. В течение 2000-2002 годов финансирование расходов федерального бюджета, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность осуществлялось с использованием федеральной адресной инвестиционной программы. Такой же порядок финансирования капитальных расходов установлен Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год». В отдельных субъектах Российской Федерации в качестве источника финансирования инвестиционных расходов создаются внебюджетные фонды, данная практика не противоречит Конституции Российской Федерации, однако широкого распространения не получила.

Законодательство субъектов Российской Федерации, устанавливающее порядок составления региональных адресных инвестиционных программ строится, в основном, по модели аналогичной федеральному законодательству, устанавливающему порядок составления федеральной адресной инвестиционной программы.

Правовое регулирование разработки, экспертизы и реализации региональных целевых программ осуществляется органами власти субъектов Российской Федерации также с использованием подходов, выработанных федеральным законодателем. В то же время законодательство отдельных субъектов устанавливает ряд, положений, корректирующих подход законодателя к регулированию разработки целевых программ. Так, обоснованной представляется практика привлечения специализированных организаций к участию в разработке региональных целевых программ, нашедшая свое отражение в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации.

В качестве другого направления организационного обеспечения инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации можно назвать взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами при включении объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации в состав объектов, финансируемых из федерального бюджета в составе федеральной адресной инвестиционной программы.

Организационное обеспечение инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации, предполагает наличие организационных связей между различными звеньями системы государственного управления. При этом согласно ст. 10 Закона об инвестиционной деятельности государственное регулирование инвестиционной деятельности обеспечивается как государственными органами Российской Федерации, так и органами власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, в силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа федерализма, предусматривающего разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, названные связи возникают как между органами власти самого субъекта Российской Федерации, так и между органами власти субъектов Российской Федерации и органами власти Российской Федерации.

Несомненно, основная роль в организационном обеспечении инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации принадлежит именно органам власти самих субъектов Российской Федерации. Участие органов государственной власти Российской Федерации в организационном обеспечении инвестиционной деятельности субъекта Российской Федерации объясняется, в первую очередь, спецификой самой инвестиционной деятельности субъекта Российской Федерации.[34]

<< | >>
Источник: Потапова Юлия Владимировна. Правовое регулирование инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме §2.0рганизационное обеспечение инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации:

  1. §2.0рганизационное обеспечение инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации