Обґрунтування пропозицій щодо модернізації фіскальних інститутів України

Для України, за умов досить болісних євроінтеграційних процесів, акцентування уваги навідповідних характеристиках фіскальних інститутів може стати корисним для подальшого поглиблення співпраці з Євросоюзом та здійснення корекції вже реалізованих кроків.

Враховуючи сукупність питань щодо розвитку національної економіки України в контексті євроінтеграційних процесів, логічним вбачається те, що:

- фіскальні інститути становлять важливу передумову успішного переходу України до ринкової економічної моделі, яка найбільш адекватна вимогам Євросоюзу; використання фіскальних інститутів західного типу в економіці України сприяє якнайшвидшому підвищенню ступеня зрілості ринкової економіки та набуття нею адекватності економічним системам країн Євросоюзу; все цесприятиме залученню іноземних інвестицій в економіку України, а також розвиткові ринкового середовища, покращенню ситуації з формуванням бюджету, підвищенню життєвого рівня населення країни;

- фіскальні інститути можна розглядати як впливовий фактор інтеграції України в світову економічну систему, оскільки розвиток економіки країни, відбувається в контексті зростаючої взаємозалежності національних економік;

- світові фінансові кризи не можуть не позначитися на розвиткові національної економіки України, хоча всі кризи, які відбувалися протягом років незалежності, мали дуже специфічний вплив саме на Україну^[44]. Фіскальні інститути для вітчизняних умов жодного разу не виступали як

певний запобіжник зовнішніх кризових явищ, хоча в цьому значенні вони мають великі перспективи;

- формування адекватності національних фіскальних інститутів фіскальним інститутам Євросоюзу повинно відбуватися з урахуванням наявного міжнародного досвіду у відповідних сферах економічного життя.

Положення статей Угоди у фіскальній сфері стосуються загальних принципів державного управління, що орієнтовані на вдосконалення й розвиток податкової сфери, бюджетної політики, внутрішнього контролю й зовнішнього аудиту. Так, положення, що стосуються сфери оподаткування, викладені:

а) у статті 142 «Податкові заходи» РозділуIV «Торгівля і питання, пов’язані з торгівлею». Режим Найбільшого Сприяння, що надається згідно з положеннями цієї Глави, не поширюється на податковий режим, який Сторони забезпечують або забезпечуватимуть у майбутньому на підставі угод між Сторонами, спрямованими на уникнення подвійного оподаткування.

б) у статтях 349-354 Глави 4 «Оподаткування»Розділу V «Економічне та галузеве співробітництво». Сторони посилюють і зміцнюють співробітництво, спрямоване на вдосконалення і розвиток податкової системи та податкових органів України, зокрема посилення потужностей збору і контролю, з окремим наголосом на процедурах відшкодування ПДВ для уникнення накопичення заборгованості, забезпечення ефективного збирання податків і посилення боротьби з податковим шахрайством, а також ухиленням від сплати податків. Сторони намагаються покращувати співробітництво та обмін досвідом у боротьбі з податковим шахрайством, зокрема з «карусельним» шахрайством.

Україна має забезпечити поступове наближення до структури оподаткування, визначеної у acquis ЄС, що здійснюється відповідно до Додатка XXVIII до цієї Угоди.

Положення стосовно вдосконалення й розвитку бюджетної політики, внутрішнього контролю і зовнішнього аудиту містяться у статтях 346-348 Угоди. Для прикладу: «Співробітництво в галузі управління державними фінансами спрямовується на забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають осново - положним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності».

Сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи, зокрема, щодо такого.

1. У галузі бюджетної політики: a) розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування; b) удоскона­лення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі й аналізу ефективності та результативності виконання бюджетних програм; с) покра - щення обміну досвідом та інформацією з питань планування і виконання бюджету та стану державного боргу.

2. У галузі зовнішнього аудиту: d) імплементації стандартів та методик Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), а також обміну найкращими практиками ЄС у сфері зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів з особливим акцентом на незалежності відповідних органів Сторін.

3. У сфері державного внутрішнього фінансового контролю: подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом гармонізації з міжнародно визнаними стандартами (Інституту внутрішніх аудиторів (IIA), Міжнародної федерації бухгалтерів (IFAC), INTOSAI) та методологіями, а також найкращою практикою ЄС щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах;

4. У сфері боротьби із шахрайством: удосконалення методів, спрямованих на припинення шахрайства і корупції та запобігання цим явищам у сферах, що охоплюються Главою 3 Розділу V («Економічне та

галузеве співробітництво»), зокрема - щодо співробітництва між відповідними адміністративними органами.

Угодою передбачений постійний діалог Сторін із зазначених питань.

Крім того, у главі 2 «Макроекономічне співробітництво (статті 343, 344) відзначено, що Україна має докладати максимальних зусиль для побудови функціонуючої ринкової економіки та поступового наближення своєї політики до політики ЄС відповідно до основоположних принципів макроекономічної стабільності, збалансованості державних фінансів і платіжного балансу. Сторони мають «разом аналізувати економічні питання, що становлять спільний інтерес, зокрема заходи економічної політики та інструменти для її імплементації, наприклад, методи економічного прогнозування та опрацювання документів стратегічної політики, з метою посилення можливостей України у формуванні політики, що відповідатиме принципам і практиці ЄС».

На виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС Кабінет Міністрів України своєю постановою від 25 жовтня 2017 р. № 1106 затвердив План відповідних заходів (1943 пункти із визначенням термінів та установ, відповідальних за їх реалізацію). У червні 2017 р. Кабінет Міністрів уперше розглянув, затвердив і передав на розгляд Верховної Ради Бюджетну резолюцію 2018-2020 рр., яку вважають важливим кроком до запровадження середньострокового бюджетного планування. Зазначений проєкт постанови було зареєстровано у Верховній Радівід 15.06.2017 (номер реєстрації - 6591).

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 12 липня 2017 року (протокол № 106) розглянув питання про проєкт Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, поданий Кабінетом Міністрів України (як додаток до проекту постанови Верховної Ради України за реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.). Узагальнені зауваження, застереження та рекомендації до цього проєкту викладені у документі «Про розгляд проєкту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-

2020 роки»^[45]. Проте лише у березні2018 р. проєкт Бюджетної резолюції був проголосований і не набрав потрібної кількості голосів (20.03.2018 його було знято з розгляду).

Зважаючи на це,у квітні 2018 р. Кабінет Міністрів підготував проєкт постанови про Основні напрями бюджетної політики на 2019-2021 роки (бюджетну декларацію). Згідно із проєктом, бюджетна декларація готується Міністерством фінансів і визначає основні напрями бюджетної політики на наступні роки та макропрогноз, на основі якого розраховуватиметься проєкт бюджету на наступний рік. З її підготовки починається бюджетний процес. Макропоказники, що містяться в проєкті прогнозу, є попередніми і можуть бути скориговані залежно від економічних реалій.

Визначальним у процесі складання бюджетної резолюції,на нашу думку, має стати імплементація стандартів фіскальної транспарентності та розкриття фіскальних ризиків з урахуванням досвіду країн ЄС.

Досвід імплементації стандартів фіскальної транспарент- ності. Сутність фіскальної транспарентності (забезпечення бюджетної прозорості) визначається основним методологічним принципом: законодавчо визначену основу прозорості в бюджетно-податковій сфері становить доступність для громадськості максимально широкого спектра стратегічної та оперативної інформації, яка надається передбачуваним і своєчасним чином як сектором державного управління загалом, так і кожним його суб’єктом. Офіційні бюлетені та інші звітні публікації повинні розміщуватися на легко ідентифікованому і доступному сайті в мережі Інтернет відразу ж після їх підготовки.

МВФ визначає фіскальну транспарентність як публічну відкритість щодо структури уряду та його функцій, намірів податково-бюджетної політики, рахунків публічного сектора та прогнозів. Вона охоплює швидкий доступ до надійної, загальної, своєчасної, зрозумілої та міжнародно

порівнянної інформації про діяльність уряду у такий спосіб, щоб електорат і фінансові ринки могли точно оцінити фінансову позицію уряду і реальні витрати й вигоди діяльності уряду, включаючи їх теперішнє та майбутнє економічне і соціальне значення^[46]. До міжнародних стандартів з підвищення бюджетної прозорості відносяться рекомендації ОЕСР щодо Найкращої практики транспарентності бюджету^[47].

Метою фіскальної прозорості є збільшення ефективності економічної політики за рахунок усунення невизначеності в секторі державних фінансів і посилення зовнішнього контролю. Емпіричні дослідження підтверджують, що фіскальна прозорість покращує показники у сфері державних фінансів, знижує вартість державних запозичень, сприяє боротьбі з корупцією і зменшує ступінь поширення подвійної бухгалтерії. МВФ знаходить підтвердження того, що бюджетна прозорість допомагає виявити потенційні ризики в секторі державних фінансів і повинна бути використана для більш гнучкого і раннього реагування фіскальної політики на зміни в економічних умовах, тим самим знижуючи регулярність і гостроту економічних криз.

Унаслідок зростаючого інтересу до проблеми фіскальної прозорості збільшується кількість індикаторів і рейтингів, які її оцінюють.

Відомим рейтингом є Індекс відкритості бюджету (ІВБ). Щорічний Індекс відкритості бюджетів країн у всьому світі розраховується за даними опитування незалежної групи Іпїегпаїіопаї Виддеї РагїпегзЬір. Дані для визначення індексу і використовувані методики визнані на міжнародному рівні та побудовані на практиці МВФ, ОЕСР і Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (ІНТОСАІ). Опитування щодо відкритості бюджету використовує 109 показників, за допомогою яких оцінюється доступність для громадськості восьми ключових бюджетних документів, а також ступеня повноти та релевантності наданих даних. Кожна країна оцінюється за 100-бальною шкалою. Обстеження відкритості бюджету

оцінює стан прозорості бюджетів, а також можливість громадськості брати участь у процесі його виконання та аудиту^[48].

З 2015 р. Україна підвищила рівень доступу бюджетної інформації завдяки такому: публікації цивільного бюджету; збільшенню обсягу інформації, представленої в бюджетній пропозиції виконавчої влади; покращенню якості аудиторського звіту. У формуванні бюджету життєво важливе значення має участь громадськості для досягнення позитивних результатів, пов’язаних із більшою прозорістю бюджету. З метою оцінки участі громадськості останній Огляд щодо відкритості бюджету оцінює діапазон можливостей участі громадськості в бюджетних процесах, що надається урядом. Такі можливості повинні надаватися виконавчою владою, законодавчим органом і головним контрольним органом протягом усього бюджетного циклу. Показник України в 30 балів із 100 свідчить, що у громадськості є мало можливостей для участі в бюджетному процесі. Хоча цей показник виявився вищим, ніж загальний середній показник у 12 балів країн-сусідів (Польщі, Болгарії, Угорщини, Чехії, Словаччини, Молдови та Румунії)^[49].

В Огляді відкритості бюджету розглядається питання, яку роль у бюджетних процесах відіграють законодавчі органи, вищі контрольні органи і незалежні фінансові установи, а також наскільки вони здатні забезпечити ефективний нагляд за бюджетом. Ці органи відіграють вирішальну роль (часто закріплену в національних конституціях або законах) у плануванні бюджету і нагляді за його виконанням. Ці показники були переглянуті для отримання більш докладного аналізу ролі формальних наглядових установ у забезпеченні цілісності й підзвітності використання державних ресурсів. Тому дані про роль та ефективність наглядових установ в Огляді відкритості бюджету за 2017 р. не повинні порівнюватися безпосередньо з даними попередніх видань.

В Україні законодавчий орган забезпечує достатній нагляд під час бюджетного циклу (86 балів). Цей показник свідчить про те, що законодавчий орган забезпечує достатній нагляд на стадії планування бюджетного циклу і достатній нагляд на стадії виконання бюджетного циклу.

Вищий контрольний орган забезпечує достатній нагляд за бюджетом (78 балів): відповідно до закону він має значні повноваження проводити аудит на власний розсуд; глава установи призначається законодавчою чи судовою владою і не може бути зміщений з посади без візи законодавчого або судового органу, що само по собі сприяє зміцненню його незалежності; вищий контрольний орган забезпечений достатніми ресурсами для виконання своїх повноважень, але результати його аудиту не розглядаються незалежним органом.

В Огляді відзначено, що в Україні немає незалежної фіскальної установи (НФУ). Хоча НФУ ще не так широко поширені в усьому світі, їх усе частіше визнають важливим джерелом незалежної, неупередженої інформації. НФУ можуть мати різні організаційні форми. Типовими прикладами є парламентські бюджетні служби та фінансово-бюджетні ради.

Відповідно до стандартів 3.1 і 3.3 Кодексу фіскальної транспарентності МВФ, моніторинг і звітування про фіскальні ризики повинні відповідати певним вимогам.

Міжнародні стандарти розкриття інформації про фіскальні ризики

Стандарти розкриття інформації про фіскальні ризики та підготовки фіскальної звітності відображені у таких документах, як:

- Кодекс фіскальної транспарентності МВФ і Посібник МВФ з фіскальної транспарентності (1997, 2007, 2013);

- Найкраща практика ОЕСР з бюджетної транспарентності (2002) і Рекомендації ОЕСР з бюджетного управління (2015);

- Статистичні стандарти МВФ GFSM-2014, ЄС ESA-2010 та ООН SNA- 2008.

Ідентифікація, оцінка фіскальних ризиків і оприлюднення відповідної інформації є невід’ємними елементами системи фіскальної транспарентності, а саме такими, як чіткість, надійність, періодичність, вчасне подання, повне охоплення фіскальних звітів уряду і відкритість для громадськості процесу прийняття рішень з питань фіскальної політики^[50].

За рекомендаціями Ради ОЕСР до ключових принципів гарного бюджетного управління віднесено:

- забезпечення відкритості, транспарентності та доступності бюджетних документів, зокрема, через публікацію бюджетних звітів у повному обсязі, вчасно, регулярно та у спосіб, який робить їх доступними для громадян, установ громадянського суспільства та всіх зацікавлених сторін;

- ідентифікацію, оцінку і зважене управління фіскальними ризиками, включаючи ризики довгострокової стійкості державних фінансів^[51].

Дотримання останнього принципу серед іншого передбачає:

- чітку ідентифікацію, класифікацію за видами, пояснення і (наскільки це можливо) кількісну оцінку фіскальних ризиків, включаючи умовні зобов’язання для того, аби забезпечити належною інформацією процес розгляду та обговорення фіскальної політики, що закладається у бюджеті;

- створення очевидних механізмів управління фіскальними ризиками і звітування про них у контексті підготовки річного бюджету.

Відповідно до Директиви Ради ЄС 2001/85/EU від 8 листопада 2011 року, держави - члени ЄС повинні сформувати належні механізми для координації роботи різних ланок загального уряду і забезпечити всеосяжне покриття всіх підсекторів загального уряду з питань фіскального планування,

фіскальних правил, підготовки бюджетних прогнозів і становлення середньострокового планування (стаття 13).

Статтею 9 зазначеної Директиви ЄС встановлено, що для всіх підсекторів загального уряду держави-члени повинні публікувати дані про умовні зобов’язання з потенційно значним впливом на публічні бюджети, включаючи державні гарантії, недіючі позики, зобов’язання публічних корпорацій. Держави-члени зобов’язані також публікувати інформацію щодо суттєвої участі загального уряду в капіталі приватних і публічних корпорацій.

Кодекс фіскальної транспарентності МВФ від 2013 р. містить таке положення: уряд повинен розкривати, аналізувати ризики державних фінансів і управляти цими ризиками для гарантування ефективної координації та якісного прийняття фіскальних рішень у рамках державного сектора. Стандарт ІІІ Кодексу фіскальної транспарентності «Аналіз і управління фіскальними ризиками» включає такі складові:

3.1.1. макроекономічні ризики: уряд звітує на предмет того, як фіскальні показники можуть відхилятися від базового прогнозу в результаті дії різних макроекономічних передумов;

3.1.2. специфічні фіскальні ризики: уряд готує періодичний узагальнений звіт щодо специфічних фіскальних ризиків для наявних фіскальних прогнозів;

3.1.3. аналіз довгострокової фіскальної стабільності: уряд регулярно публікує прогнози динаміки фіскальних агрегатів, включаючи обсяг державного боргу і боргові платежі, на довгострокову перспективу.

До стандарту ІІІ входить також питання фіскальної координації, що стосуються розкриття та аналізу інформації про фіскальні взаємовідносини і фіскальні результати різних ланок державного сектора, а також координації відповідних видів діяльності.

Відповідно до стандартів 3.1 і 3.3 Кодексу фіскальної транспарентності МВФ, моніторинг і звітування про фіскальні ризики повинні відповідати певним вимогам (табл. 1.13).

Таблиця 1.13

Вимоги до розкриття фіскальних ризиків за Кодексом фіскальної транспарентності МВФ

Закінчення таблиці 1.13

Джерело: Код фіскальної транспарентності МВФ.

Ідентифікація фіскальних ризиків та їх джерела. Фіскальними ризиками часто називають фактори, які генерують відхилення фактичних фіскальних показників (або фіскальної позиції) від прогнозованих. Такі відхилення можуть виникати в результаті: дії зовнішніх шоків на стан державних фінансів; ендогенних (внутрішніх) змін фіскальної політики; недостатнього рівня розуміння фіскальної позиції уряду і неповного врахування державних зобов’язань.

Класифікація видів фіскальних ризиків наведена на рис. 1.7.

Рис. 1.7. Види фіскальних ризиків

Джерело:складено автором.

Фахівці МВФ класифікують джерела фіскальних ризиків: І) за типом інститутів, які генерують ризики; ІІ) за видом транзакцій, які несуть фіскальні ризики. Класифікація джерел фіскальних ризиків за зазначеними критеріями наведена на рис. 1.8.

Під час недавніх фінансових криз у країнах з ринками, що формуються, вливання державних коштів у банківський капітал стало найбільш вагомим фіскальним ризиком, який матеріалізувався. Е. Бова, М. Руіз-Арранц, Ф.Тоскані та Е. Тюрі на основі даних для 80 країн у період 1990-2014 рр. ідентифікували 230 випадків реалізації умовних зобов’язань у світі й оцінили середній розмір фіскальних витрат на виконання урядами умовних

зобов’язань (див. табл. 1.8). Такий розмір у середньому для всіх країн становив 6,1% ВВП, при цьому фіскальні витрати на «рятування» фінансового секторау країнах, де мали місце банківські кризи, у середньому сягали 9,7% ВВП, а їх максимальне значення сягнуло 56,8% ВВП.

Рис. 1.8. Класифікація джерел фіскальних ризиків

Джерело:FiscalTransparency, Accountability, andRisk / International Monetary Fund; аpproved by Carlo Cottarelli. August 7, 2012. Р. 44.

Таблиця 1.14

Середні фіскальні витрати на виконання умовних зобов’язань у 80

Джерело:The Fiscal Costs of Contingent Liabilities: A New Dataset / Prepared by Elva Bova, Marta Ruiz-Arranz, Frederik Toscani, and H. Elif Ture.January 2016.

Аналіз і оцінка фіскальних ризиків. За висновком фахівців МВФ, основними інструментами аналізу фіскальних ризиків у країнах з високорозвинутими інститутами є: підготовка повного балансового звіту для державного сектору;проведення періодичних стрес-тестів сектора державних фінансів;оцінювання й розкриття інформації про умовні зобов’язання держави.

Аналіз фіскальних ризиків у інших країнах, як правило, здійснюється з використанням більш простих інструментів: підготовки фінансового балансу сектора загального уряду; сценарного аналізу або аналізу чутливості фіскальних агрегатів до макрофінансових умов; розкриття інформації про умовні зобов’язання держави^[52].

Сценарний аналіз, аналіз чутливості або стохастичний аналіз застосовуються для оцінки макроекономічних ризиків. Такий інструментарій дозволяє отримати оцінки впливу змін макроекономічних показників (таких як ВВП, обмінний курс, ціни на сировинні товари), порівняно з прогнозованими значеннями, на доходи і видатки загального уряду.

У міжнародній практиці застосовується ряд кількісних і якісних методів для оцінки вартості специфічних фіскальних ризиків, пов’язаних з умовними зобов’язаннями уряду. Основна увага приділяється оцінюванню впливу таких ризиків на державні фінанси (англ.: fiscal impact) у розрізі потенційних фіскальних витрат і очікуваних або найбільш вірогідних фіскальних витрат. Для оцінки впливу умовних зобов’язань на державні фінанси (фіскального імпакту) важливо володіти інформацією щодо номінальної вартості зобов’язання, та ймовірності настання подій, які призведуть до трансформації умовних зобов’язань уряду у фактичні (рис. 1.9).

Рис. 1.9. Методи оцінки очікуваних фіскальних витрат на виконання умовних зобов’язань (державних гарантій)

Джерело:Public financial management and its emerging architecture / editors M. Cangiano, T. Curristine, and M. Lazare ; International Monetary Fund. 2013.

Дані щодо ринкових котирувань можуть бути використані для оцінки фіскальних витрат, якщо позичальник - реціпієнт державних гарантій - випускає боргові зобов’язання, що торгуються на ринку, або якщо підприємства, які є порівнянними з реціпієнтом гарантій, випускають такі зобов’язання. Методи стохастичного моделювання і моделювання ціноутворення на опціони вимагають застосування широких масивів даних і спеціальних фахових знань. Крім того, їх доцільно практикувати лише тоді, коли суми наданих гарантій певного типу є доволі значними.

Поряд із наведеними вище методами деякі урядикористуються також оцінками рейтингових агенцій для визначення ймовірності невиконання кредитних зобов’язань позичальником та їх перекладання на державний бюджет. Шведська агенція використовує дані щодо ринкових котирувань, цін опціонів і методів моделювання для оцінки ризиків надання державних гарантій і встановлення розміру плати за гарантію для підприємств- бенефіціарів.

Якщо наведені вище методи не можуть застосовуватися через відсутність необхідних даних чи технічних навиків, рекомендується проста класифікація наданих гарантій чи інших умовних зобов’язань на кілька груп ризику дефолту позичальника. Для віднесення до відповідної групи ризику використовуються експертні оцінки або наявна інформація.

Формат звітності про фіскальні ризики і умовні зобов'язання держави. Розкриття інформації про фіскальні ризики і підготовка відповідних звітів дозволяють державі отримати такі переваги: заохочення більш раннього і менш радикального реагування на проблеми, які накопичуються у сфері державних фінансів; підвищення ступеня довіри громадськості та ринкових суб’єктів до якості фіскального менеджменту; зниження ступеня непевності для інвесторів і платників податків; зменшення морального ризику серед бенефіціарів державних гарантій, інших державних пільг і допомог. Стандарти та визнані міжнародною практикою підходи до підготовки відповідальними органами звітів про фіскальні ризики наведено на рис. 1.10.

Рис. 1.10. Стандарти підготовки (змістовного наповнення) звіту про фіскальні ризики

Джерело: складено авторами на основі: FiscalRisks: Sources, Disclosure, and Management / IMF. 2008.

У Великій Британії створено Групу з фіскальних ризиків у складі Казначейства її величності для ідентифікації та моніторингу фіскальних ризиків. Вони готують таблицю фіскальних ризиків з оцінками ризикових

позицій, проводячи їх ранжування за ступенем значущості. Крім того, Офіс бюджетної відповідальності готує деталізований звіт про фіскальні ризики щодва роки, який доповнює регулярні піврічні звіти з питань ризиків середньострокових прогнозів. Орієнтовний формат звіту про фіскальні ризики наведено на рис. 1. 11.

Регулятивні та фінансові інструменти управління фіскальними ризиками. У міжнародній практиці застосовуються такі основні групи інструментів для управління фіскальними ризиками.

I. Прямий контроль, граничні обсяги і ліміти. Вони використовуються для обмеження прийняття певних ризиків урядом і є найбільш ефективними тоді, коли такі ризики мають ендогенний характер для державного сектора. Близько 60% країн, які досліджувалися фахівцями МВФ, покладали ліміти на суму державних гарантій або контролювали процес їх випуску. 66% країн лімітували боргові зобов’язання регіональних і місцевих органів влади через встановлення певних фіскальних правил. Близько 40% країн контролюють процес банківського кредитування шляхом покладення на них спеціальних кредитних стандартів. 33% країн лімітують фінансові зобов’язання державних підприємств, а 10% країн обмежують умовні зобов’язання держави, які породжуються схемами державно -приватного партнерства.

II. Регулювання, мотивація та інші непрямі заходи. Вони використовуються здебільшого тоді, коли фіскальні ризики обумовлюються поведінкою приватних суб’єктів. Близько 75% країн регулюють діяльність фінансових посередників непрямими методами (наприклад, встановлюючи вищі нормативи адекватності капіталу або коефіцієнти левериджу для системно важливих банків. 66% країн формують цільові показники результативності для державних підприємств. Але тільки 15% країн нараховують плату за надання державної гарантії за кредитами для їх бенефіціарів.

Рис. 1.11. Орієнтовний формат звіту про фіскальні ризики

Джерело: складено авторами на основі: FiscalRisks: Sources, Disclosure, and Management / International Monetary Fund. 2008.

III. Трансфер, розподіл ризиків і страхові схеми. Основними інструментами трансферу і розподілу ризиків є надання урядом часткових гарантій, утримання певного виду застави за кредитними зобов’язаннями підприємства, застосування певних виключень у рамках схем державного страхування, розміщення урядом на ринку певних інструментів хеджування ризиків і страхування на випадок стихійних лих. Майже 60% країн вимагають від підприємств-бенефіціарів державних гарантій за кредитами надавати майнову заставу. Близько 25% урядів страхують чи сек’юритизують їх портфель кредитних гарантій, а 20% країн увели спеціальні податки чи збори для фінансових установ з метою покриття можливих державних витрат на порятунок цих установ під час кризи. 66% країн страхують державні активи на випадок настання стихійних лих і природних катаклізмів.

IV. Резервування коштів. Багато країн для покриття фіскальних ризиків створюють спеціальні резервні фонди, включають очікувані витрати в планові бюджетні асигнування або формують спеціальні фінансові активи. Понад половину країн мають фонди страхування депозитів. Близько половини країн сформували резервні фонди для покриття витрат від стихійних лих. Водночас менша половина країн - експортерів сировини створила стабілізаційні фонди, які б виконували роль буфера при зниженні

53 цін на експортовану сировину^[53].

Завдання вдосконалення інституційного забезпечення процесів моніторингу та управління фіскальними ризиками є актуальним для багатьох країн. Але країни зі слабкими інститутами вимушені більшою мірою покладатися на механізми прямого контролю і централізованого управління умовними зобов’язаннями. Високорозвинені країни можуть більш ефективно використовувати механізми мінімізації ризиків (riskmitigation) і засоби перенесення ризиків (risktransfer).

Процес управління фіскальними ризиками задля досягнення

максимального ступеня ефективності маєвідбуватися у чотири стадії.

Ефективне управління фіскальними ризиками неможливе без наявності адекватної системи обліку, бюджетування і правил розкриття інформації, а також незалежного нагляду і контролю за фіскальними ризиками, якіпроводить вищий орган державного фінансового контролю.

Галузеві міністерства повинні мати чітко визначений перелік обов’язків, які стосуються моніторингу та управління фіскальними ризиками, джерелами яких є державні гарантії за кредитами, юридичні позови проти держави, реалізація інвестиційних проєктів у державному секторі, діяльність державних підприємств, підпорядкованих певному міністерству, та проєкти державно-приватного партнерства (ДПП) із включенням цього міністерства як представника держави. Згідно з найкращою світовою практикою, тією мірою, в якій міністерства/ державні установи уповноважені приймати ризики, міністри/ керівники цих установ повинні нести відповідальність за управління і моніторинг прийнятих ризиків, а також підготовку відповідних звітів.

Міжнародною практикою напрацьовано такі основні принципи мінімізації фіскальних ризиків умовних зобов’язань держави: управління ризиками, що пов’язані з цими зобов’язаннями, до факту їх прийняття державою,часткового перекладання ризиків цих зобов’язань та витрат на їх виконання на плечі приватних суб’єктів,включення законодавчих органів до процесу визнання і виконання умовних зобов’язань урядом, зваженого планування бюджетних витрат, пов’язаних з умовними зобов’язаннями держави^[54].

Контроль за умовними зобов’язаннями з боку національних органів фінансового контролю вносить елемент дисципліни у процес прийняття/виконання урядом таких зобов’язань і підвищує ефективність

управління умовними зобов’язаннями. Так, у багатьох країнах до повноважень вищих органів фінансового контролю входить контроль за умовними зобов’язаннями. Зокрема, у Литві, Мексиці, Португалії, Швеції такі органи мають як права, так і обов’язки здійснювати аудит майбутніх наслідків поточних бюджетних або економічних рішень уряду, що пов’язані із прийняттям умовних зобов’язань або їх трансформацією у боргові зобов’язання.

Міжнародною практикою напрацьовано ряд стандартних інструментів для мінімізації фіскальних ризиків для уряду, які генеруються державними підприємствами. Зазначені інструменти відображені на рис. 1.12.

Рис. 1.12.Інструменти мінімізації фіскальних ризиків, генерованих державними підприємствами

Джерело: складено автором.

Світовою практикою напрацьовано ряд стандартних інструментів для мінімізації фіскальних ризиків для центрального уряду, які генеруються місцевими бюджетами (рис. 1.13).

Рис. 1.13. Інструменти мінімізації фіскальних ризиків, генерованих місцевими органами

Джерело:складено автором.

Стосовно ж обмеження фіскальних ризиків місцевих органів влади в

Україні, то, відповідно до статті 18 Бюджетного кодексу України, загальний

обсяг місцевого боргу з урахуванням гарантованого (крім кредитів МФО) станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200%, а для міста Києва - 400% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку, визначеного прогнозом місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Для гарантування дотримання фіскальних правил муніципалітетами і зменшення фіскальних ризиків міжнародною практикою законодавчо передбачена можливість вжиття таких заходів у випадку дефолту чи порушення фіскальних правил:

- відкликання трансфертів центрального уряду місцевим органам, які неспроможні виконувати свої боргові зобов’язання;

- більш жорсткі обмеження на запозичення місцевих органів у випадку порушення діючих фіскальних правил чи допущення високого бюджетного дефіциту;

- реалізація муніципальних активів для виконання боргових зобов’язань за спеціальним наказом міністра фінансів;

- прямий контроль центрального уряду йуведення тимчасової фінансової адміністрації для проблемного муніципалітету;

-розроблення плану фінансового оздоровлення і реструктуризації місцевих фінансів для покращення платоспроможності муніципалітету.

Фіскальні ризики державних гарантій та їх особливості в Україні

«Стратегією реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки» поставлено завдання посилення захисних механізмів під час надання державних гарантій. Зокрема, передбачено встановлення в Бюджетному кодексі України обмеження на надання нових державних гарантій (зокрема, 5% обсягу доходів загального фонду державного бюджету), обмеження гарантованої суми зобов’язання (зокрема, до 100% зобов’язання з повернення основної суми кредиту або 80% зобов’язання з повернення основної суми та обслуговування кредиту), вимоги щодо оцінки

ризиків та розкриття інформації про державні гарантії, що дасть змогу оцінити фіскальний вплив.

Кількісні ліміти на номінальну вартість державних гарантій вважаються одним із основних інструментів управління та мінімізації ризиків державних гарантій у країнах з недосконалими інститутами. Граничні обсяги (ліміти) можуть встановлюватися як на суму гарантованого боргу, так і на суму нових гарантій, які надаються у певний період часу.

«Основними напрямами бюджетної політики на 2017 рік» було передбачено встановлення граничного обсягу надання державних гарантій не більш як 5% доходів загального фонду державного бюджету.«Основними напрямами бюджетної політики на 2018-2020 роки» граничні обсяги надання державних гарантій встановлено на рівні не більше 3% доходів загального фонду державного бюджету для реалізації виключно самоокупних інвестиційних проєктів.

У абсолютних величинах 5% загального фонду доходів державного бюджету в 2017 р. становить 32,7 млрд грн, а 3% - 19,6 млрд грн. Згідно зі стандартними вимогами кількісна величина ліміту державних гарантій повинна узгоджуватися із оцінками боргової стійкості. Оскільки в Україні розмір державного і гарантованого боргу (81% ВВП) станом на початок 2017 р.уже перевищував гранично допустимий рівень, то і обсяги надання державних гарантій за кредитами повинні бути мінімальними. Але, з іншого боку, фізична інфраструктура України перебуває у жалюгідному стані, а обсяги інвестування в державному секторі економікимізерні.

Тому, на наш погляд, наразі достатньо обґрунтованим видається граничний розмір щорічного надання державних гарантій на рівні 3% доходів загального фонду державного бюджету.

Організаційно-правові механізми імплементації фіскальних правил

У країнах ЄС та інших країнах світу фіскальні правила зазвичай встановлюються законодавством вищого рівня - Конституцією країни, законом про фіскальну відповідальність, бюджетним кодексом та ін. Технічні

аспекти обчислення фіскальних показників, інструменти контролю чи включення запобіжних заходів при наближенні до граничних рівнів зазвичай регламентуються нормативно-правовими актами чи законодавством нижчого рівня.

Ефективна дія фіскальних правил, поряд із законодавчо визначеними лімітами (чи граничними рівнями) для бюджетних агрегатів, потребує також наявності специфічних механізмів імплементації:

- заходів автоматичного коригування у випадку наближення до граничних показників чи порушення фіскальних правил;

- інституційних обмежень і персональних санкцій для посадових осіб, відповідальних за дотримання фіскальних правил;

- засобів максимізації репутаційних втрат для уряду чи правлячої партії при недотриманні фіскальних правил;

- функціонування незалежних інституцій (фіскальних рад), які контролюють дотримання законодавчих обмежень і сигналізують про небезпеку порушення правил^[55].

Інституційні обмеження включають припинення бюджетних асигнувань за певними статтями, заборону надання урядом гарантій чи бюджетних позик, вимоги щодо скорочення певних видів витрат чи підвищення певних видів податків при порушенні фіскальних правил, здійснення контролю за коригуючими заходами з боку наднаціональних органів (практикується у ЄС). Персональні санкції можуть набувати форми кримінального переслідування (при наявності серйозних порушень законодавства) або ж дисциплінарних стягнень, наслідком яких є звільнення чи зменшення заробітної плати посадових осіб.

Механізм автоматичного коригування визначає конкретний набір заходів, які автоматично запускаються у дію при виконанні певних умов і гарантують непорушення фіскальних правил чи коригування відхилень від

фіскальних правил. Наприклад, у Німеччині і Швейцарії всі відхилення від фіскальних правил фіксуються у спеціальному реєстрі, а уряд зобов’язаний вжити термінових заходів для покращення структурного балансу бюджету і усунення цих відхилень. У Молдові при перевищенні ліміту внутрішнього державного боргу законодавство вимагає від уряду внесення змін до бюджету поточного року для подолання наявних розбіжностей. Законодавство Угорщини вимагає від парламенту відхиляти будь-які бюджетні ініціативи, дія яких призведе до перевищення ліміту державного боргу, визначеного на рівні 50% ВВП^[56].

Згідно з Бюджетним кодексом України, загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП України (стаття 18, частина 2). В Україні діють також обмеження на борги місцевого самоврядування на рівні 200% надходжень до бюджету розвитку.

У теоретичному сенсі відомою вадою боргових правил є те, що вони не надають прямих орієнтирів для бюджетної політики за наявності помірного боргового навантаження. Проте, якщо боргові правила комбінуються з правилом балансу бюджету, то уряд отримує операційний дороговказ для курсу бюджетної політики, що підлягає моніторингу і контролю на регулярній основі. Як зазначалося вище, у світі в 2014 р. 56 країн поєднували правило бюджетного балансу із борговим правилом.

При розробленні правил бюджетного балансу слід також враховувати, що в останні роки дедалі більша кількість країн покладає обмеження не на операційний баланс уряду, а на циклічно скоригований баланс або структурний баланс. При цьому дотримання визначеного граничного показника структурного балансу дозволяє зменшити потреби держави у залученні позичкових коштів і уникнути небезпечного зростання державного боргу.

Переваги встановлення фіскальних правил у формі структурного або циклічно скоригованого балансу бюджету полягають у такому:

а) бюджетно-податкова політика може мати антициклічний характер, що позитивно впливає на економічне зростання у довгостроковому періоді;

б) державний борг частково погашається у період економічного піднесення і може зростати у період рецесії, що гарантує боргову стійкість держави.

Таким чином, Бюджетним кодексом або іншим законом доцільно було би передбачити:

- встановлення нижнього обмеження на циклічно скоригований баланс загального уряду; така норма має діяти, щонайменше, до моменту зниження обсягу державного і гарантованого боргу до рівня 60% ВВП;

- покладення обов’язків, пов’язаних із обчисленням фактичних показників циклічно скоригованого балансу загального уряду, на Державну службу статистики України за інформаційної підтримки Міністерства фінансів. Прогнозні значення показника на наступний рікмають готуватися Міністерством фінансів України.

Фактично в Україні борговий ліміт, встановлений Бюджетним кодексом, наразі перевищено щонайменше в 1,4 раза. Це засвідчує те, що в Україні актуальною проблемою є не лише розширення переліку і модифікація фіскальних правил, а й пошук адекватних механізмів імплементації та/або деталізації фіскальних правил.

Досвід ЄС засвідчує, що ефективна дія боргових лімітів можлива за наявності механізмів, які вимагають вжити певних заходів у разі наближення до граничних показників або застосування так званого «боргового гальма». Поряд із цим доцільно розширити покриття фінансових зобов’язань держави борговим лімітом. Під 60% обмеження мають підпадати не лише борги центрального уряду, а й борги місцевих органів і фондів соціального страхування. Досвід багатьох країн свідчить про те, що технічні аспекти обчислення фіскальних показників, інструменти контролю чи включення

запобіжних заходів при наближенні до граничних рівнів зазвичай регламентуються законодавством нижчого рівня (відносно Конституції чи Бюджетного кодексу).В Україні існує потреба у активізації зазначених вище положень шляхомухвалення спеціального закону «Про фінансову відповідальність» або іншого аналогічного законодавчого акту. Отже, уведення до національного законодавства правил циклічно скоригованого балансу загального уряду, боргового ліміту, а також механізмів імплементації фіскальних правил, у тому числі автоматичного механізму коригування бюджетної політики, сприятиме створенню середньострокових орієнтирів і формуванню обмежуючих рамок для бюджетної політики. Правило бюджетного балансу у формі обмеження на циклічно скоригований баланс уряду дозволить задіяти стабілізаційну функцію бюджетної політики, і, водночас, забезпечити боргову стійкість у довготривалій перспективі.

Ефективна дія фіскальних правил вимагає таких передумов, як: а) наявність у влади політичної волі до прийняття зобов’язань щодо утримання довгострокової стабільності державних фінансів та її відповідальність перед суспільством; б) функціонування надійної статистичної бази і спроможність відповідальних установ готувати достовірні макроекономічні та фіскальні прогнози; в) охоплення діючою системою звітності основних бюджетних агрегатів, поширення на всі рівні загального уряду і генерування періодичних бюджетних звітів; г) наявність системи внутрішнього і зовнішнього аудиту державних фінансів, яка б гарантувала відповідальність і підзвітність влади;д) оприлюднення і публікація відповідних даних, що створюють умови для зовнішнього моніторингу дотримання фіскальних правил.

«Стратегією реформування системи управліннядержавнимифінансами на 2017-2020 роки», яка затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2017 р. № 142-р, було заплановано впровадження в 2019 р. інформаційно-аналітичної системи для обробки даних щодо фіскальних ризиків та опублікування щороку розширеного звіту про фіскальні ризики починаючи з 2019 р.

Модернізація фіскальних інститутів України має відбуватися з урахуванням таких специфічних ознак трансформаційних економік, як:

«1) несинхронний характер змін в інституційній та культурній підсистемах суспільства;

2) взаємозв’язок демократичних змін, успіхів економічної лібералізації та культурної модернізації при відносній незалежності економічних успіхів від процесу демократизації і, в свою чергу, залежність демократичних успіхів від соціальної структури і ліберальних (цивільних) цінностей;

3) підвищення ймовірності стабільної демократії при виході країни на більш високий рівень економічного розвитку, який розширює індивідуальні ресурси і можливості індивідуального вибору за умови, якщо такий економічний результат ... поєднується з посиленням значення цінностей свободи і самовираження, що вимагають інституційних, легальних гарантій безпеки індивідуального вибору;

4) характер розгортання і результати трансформацій залежать від передтрансформаційного стану системи, особливостей втрати нею стійкості, що в сукупності повинно обумовлювати домінування ендогенних факторів трансформаційної динаміки;

5) у процесі трансформації об’єктивно неминучою є «транзитна фаза», для якої характерна хаотизація взаємодій у рамках країни: нестабільна «подвійна» інституціоналізація, змаргіналізована соціальна структура тощо;

6) процес і результати трансформації залежать від впливу глобального капіталізму, світових і регіональних центрів панування, геополітичних підтримок»^[57].

Останнє особливо актуальне для України.

2.