Характерні риси та особливості розвитку фіскальних інститутів ЄС
Фіскальні інститути відіграють важливу роль у інституційному оформленні ЄС. Не можна не погодитись із висновками вітчизняних фахівців щодо того, що розвинені та ефективно діючі фіскальні інститути є важливими чинниками забезпечення конкурентоспроможності національних економік[4].
Розвиток фінансових інститутів країн ЄС і фінансових інститутів України відбувається в умовах неперервної трансформації глобального та регіонального нормативно-правового регулювання фінансової сфери.
Інституційне середовище фінансової сфери глобального характеру формується шляхом розроблення й поширення нормативних актів міжнародного права - багатосторонніх угод та конвенцій, сторони яких зобов’язуються дотримуватися основних принципів та положень цих актів. Специфічною сферою впливу на розвиток фінансових інститутів з боку міжнародних фінансових організацій є розроблення модельних (типових або рамкових) актів стосовно регулювання відповідної сфери фінансових відносин на національному рівні.
Водночас фінансові інститути країн - членів ЄС трансформуються і під впливом удосконалення законодавчих норм і правил ЄС, передусім Ради ЄС та Єврокомісії, які регламентують розвиток фінансових відносин на шляху розбудови єдиного внутрішнього ринку. Формування і трансформація фінансових інститутів наднаціонального і національного рівня є складовими процесів фінансової інтеграції країн - членів ЄС.
Термін «фінансовий інститут» використовується авторами в контексті такого визначення: «...інститутами вважається публічна система правил, які визначають норми і положення з відповідними правами і обов’язками, що мають дозвільний або обмежуючий характер, спеціальні форми покарання чи захисту»[5].У праві Європейського Союзу терміном "інститути" позначаються керівні органи цієї організації, на які покладено здійснення її основних завдань.
Інститути Європейського Союзу одночасно виступають як інститути кожного з європейських співтовариств: Європейського співтовариства, Європейського об’єднання вугілля і сталі, Європейського співтовариства з атомної енергії. Поняття "інститут Європейського Союзу" та "Інститут Європейських Спільнот" таким чином є синонімами.Основним джерелом, в якому закріплюється правове становище інститутів, є Договір про заснування Європейського співтовариства 1957 р. (Частина п'ята "Інститути Співтовариства" і Статут Суду, викладений в окремому протоколі).
Актуальність цього дослідження за темою НДР визначається як необхідністю реалізації стратегічного курсу України на євроінтеграцію, так і нагальною потребою модернізації фінансових інститутів країни з метою підвищення її глобальної конкурентоспроможності. Адже у рейтингах глобальної конкурентоспроможності місце України в останні роки - у дев’ятому десятку серед 140 країн світу, при цьому у 2018 р. за субіндексом
«Фінансова система» вона посідає 117-те місце, за субіндексом «Інститути» - 110-те[6].
Результати проведеного авторами дослідження дають змогу визначити основні положення щодо напрямів розвитку та інституціоналізації фінансових систем країн - членів ЄС, а також сформулювати рекомендації щодо модернізації фінансових інститутів України як складової процесів євроінтеграції.
Фіскальні інститути ЄС відіграють важливу роль, закладаючи основу не лише економічного, а й політичного розвитку. Саме завдяки фіскальним інститутам здійснюється матеріалізація політичного впливу на країни - члени ЄС. Також відбувається і зворотний вплив країн-членів як на прийняття централізованих рішень, так і на інші країни. Навіть гіпотетична модель, за якої ЄС функціонуватиме без фіскальних інститутів фактично призведе до того, що він перетвориться лише на політичне об’єднання із сумнівними спроможностями щодо реалізації спільної економічної політики і досягнення цілей, що потребують використання фінансових ресурсів.
Фіскальні інститути наділені законодавчими або виконавчими повноваженнями для оцінки фіскальної політики, розроблення цілей, пов’язаних із довгостроковою стійкістю державних фінансів, досягнення коротко- та середньострокової макроекономічної стабільності та інших офіційних цілей. Також фіскальні інститути можуть сприяти використанню незалежних макроекономічних і бюджетних прогнозів у рамках підготовки бюджету, а також імплементації правил фіскальної політики; оцінити вартість нових політичних ініціатив; визначити оптимальні варіанти фіскальної політики; сформулювати рекомендації.
З метою розроблення, впровадження та моніторингу застосування фіскальних правил, оцінки макроекономічних та фіскальних умов стійкості
державних фінансів, розроблення рекомендацій щодо проведення коректної фіскальної політики в багатьох країнах ЄС та інших розвинених країнах створені так звані незалежні фіскальні інститути.
Наявний стан розвитку фіскальних інститутів Євросоюзу дає змогу охарактеризувати їх як важливий атрибутивний елемент не лише європейської фінансово-економічної системи. Фіскальні інститути виступають системоутворюючою складовою як інтеграційних, так і дезінтеграційних процесів. Причому, з нашої точки зору, саме фіскальні інститути можна розглядати як один із важливих важелів і стимулювання процесів інтеграції та зміцнення відповідного об’єднання і, навпаки, - дезінтеграції та навіть відверто деструктивних процесів.
Протягом останніх двадцяти років у країнах Євросоюзу активно посилюються фіскальні інститути. Зокрема, бюджетні правила були посилені в Німеччині, Румунії та Польщі, а Швеція та Угорщина заснували фіскальні інститути. Незалежні фіскальні інститути були створені в Великій Британії, Словенії, Ірландії, Португалії, Словаччині, Фінляндії, Кіпрі та в Чеській Республіці. Метою створення інститутів є забезпечення відповідних меж державного боргу, дотримання бюджетної дисципліни, дефіциту державного бюджету та забезпечення прозорості бюджетного процесу.
Функції фіскальних інститутів ЄС характеризують їх зорієнтованість на виконання саме тієї ролі, яку ці інститути відіграють у відповідній архітектурі управління:
1) загальноутворююча функція показує роль і значення фінансової політики як складової спільної економічної політики.
Крім цього, ця функція охоплює і сферу реалізації суто політичних напрямів ЄС за допомогою відповідних фінансових ресурсів;2) розподільча функція реалізується у процесі діяльності фіскальних інститутів за своїм призначенням - формуванням і розподілом фінансових ресурсів із використанням сформованих коштів. Вона найбільш притаманна
фінансовим інститутам, водночас є і основною функцією безпосередньо фінансів;
3) контрольна функція, як і розподільча, пов’язана безпосередньо з фінансами. Водночас саме вона дає фіскальним інститутам можливість не лише безпосередньо формувати фінансові ресурси та використовувати їх, а й слугує основою для формування та реалізації управлінських рішень.
У своїй сукупності означені функції фіскальних інститутів взаємопов’язані та мають зворотні зв’язки та взаємозалежності.
Окрім фіскальних інститутів ЄС у«класичному» розумінні, важливу роль у здійсненні економічної політики відіграють інститути спеціального значення. Саме це дозволяє досліджувати їх спільно з фіскальними інститутами. Йдеться, зокрема, про такі спеціальні фонди[7]:
- Європейський інвестиційний фонд, утворений у 1994 р. із метою фінансування інвестицій у малі та середні підприємства. Його основним акціонером виступає Європейський інвестиційний банк. Фонд здійснює інвестування через фінансових посередників; його діяльність зосереджена у сферах ризикового капіталу та надання гарантій;
- Європейський фонд розвитку разом з Європейським інвестиційним банком бере участь у наданні кредитів країнам Африки, Карибського басейну, регіону Тихого океану та спрямований надавати сприяння країнам, які відстають у своєму розвитку або постраждали від структурної кризи у промисловості. Створення цього фонду передбачено Римською угодою з метою надання технічної і фінансової допомоги країнам африканського континенту;
- Європейський соціальний фонд, утворений на основі Римської угоди у 1958 р. Згідно зі статутом забезпечує адаптацію робочої сили до нових умов Спільного ринку, полегшує її переміщення та професійне навчання, фінансує перекваліфікацію робочої сили та професійне навчання молоді. Спрямовує
допомогу через стратегічні довгострокові програми, які сприяють удосконаленню й модернізації робочої сили в регіонах ЄС, зокрема відсталих;
- Європейський регіональний фонд, який за задумом мав насамперед виступати джерелом капіталовкладень, субсидій, спрямованих на створення чи збереження робочих місць в економіці відсталих районів, а в стратегічному сенсі - відповідно до рішень Паризької зустрічі на вищому рівні 1972 р. - розробляє і здійснює регіональну політику щодо майбутнього розширення Євросоюзу;
- Фонд сприяння економічному зближенню держав, який створений відповідно до Маастрихтського договору і повністю орієнтований на розвиток країн із найменшими показниками ВВП на душу населення (наприклад, Греції, Ірландії, Іспанії, Португалії та ін.).
Для України, за умов досить болісних євроінтеграційних процесів акцентування уваги на відповідних функціях і можливостях фіскальних інститутів може бути корисним для подальшого поглиблення співпраці з Євросоюзом та здійснення корекції вже реалізованих кроків. Початковий досвід реалізації Україною Угоди про асоціацію з Євросоюзом виявив досить широкеколо невирішених проблем, породжених неув’язками самої угоди та відповідних механізмів її реалізації на практиці.
Сучасний стан розвитку трансформаційних процесів в Євросоюзі дає змогу охарактеризувати їх з двох основних напрямів - конструктивного і деструктивного. Конструктивний напрям передбачає подальше розширення Євросоюзу звикористанням відповідних процедур. Цей напрям продовжує зберігатися навіть за об’єктивної обмеженості країн - потенційних кандидатів на членство в ЄС. Деструктивний напрям передбачає вихід країн з Євросоюзу і їхвідновлення у статусі країн, що не входять до тих чи інших об’єднань. На нинішньому етапі ілюстрацієюцього слугує процес виходу Великої Британії з ЄС (Brexit).
З точки зору процесу виходу країни з Євросоюзу необхідно відповідно переглянути роль та місце фіскальних інститутів з метою їх переорієнтації: по-перше, ліквідувати функції, необхідні у випадку країн - членів об’єднання (наразі - ЄС); по-друге, відродитихарактеристик, що притаманні країнам, які не входять до об’єднань, та розвивати їх далі. Тепер тією мірою, як відбувався процес переходу від функціонування фінансових інститутів країни, що не була членом об’єднання, до вимог колективного об’єднання, відбуватиметься і зворотний процес - переходу від функціонування фіскальних інститутів країни-члена до незалежного функціонування. З певною мірою умовності можна вести мову про «відновлення фіскальної незалежності» у випадку виходу країни - члена об’єднання та її подальший розвиток на самостійних засадах. Разом із тим, як ми підкреслювали вище, фіскальні інститути при деструктивному напрямі розвитку відіграватимуть гальмуючу роль. Причому чим вищого рівня інтеграції було досягнуто цією країною, тим більш гальмуючу роль відіграватимуть фіскальні інститути у випадку деструктивних процесів.
Використовуючи виділені вище три функції фіскальних інститутів,можливо визначити їх роль саме у процесі деструктивного розвитку Євросоюзу.
Загальноутворююча функція у процесі деструктивного розвитку Євросоюзу визначає основні засади виходу країни-члена з відповідного об’єднання. Ця функція визначає можливості деструктивного руху та його вплив безпосередньо на фіскальні інститути. Також вона охоплює і сферу реалізації суто політичних напрямів ЄС за допомогою відповідних фінансових ресурсів.
Повною мірою деструктивний рух визначається розподільчою функцією,яка використовується задляформування фінансових ресурсів, а опісля-їх розподілу. Як найбільш притаманна фінансовим інститутам вона виступає і як основна функція безпосередньо фінансів. В свою чергу
фінансова складова і є найбільш ілюстративною саме з огляду на деструктивні процеси в економічній сфері.
Як і розподільча, контрольна функція в умовах деструктивного руху спрямована безпосередньо на фінанси. Крім цього, її вплив вагомий у сферіформування та здійснення управлінських рішень. Дія цієї функції поглиблюється після завершення деструктивного процесу та безпосередньо виходу країни з ЄС.
Таким чином фіскальні інститути відіграють вагому роль у процесі трансформації Євросоюзу. Це дає змогу зробити такі висновки.
1. Як у конструктивному, так і в деструктивному процесі фіскальні інститутивиступають як важлива складова інституційного оформлення ЄС. За їх допомогою відбувається політичний вплив об’єднання на його країни - члени. При цьому країни-члени у свою чергу також впливають на вироблення й ухвалення централізованих рішень. Навіть за гіпотетичного усунення фіскальних інститутів ЄС перетвориться просто на політичне об’єднання з унеможливленням реалізації спільної економічної політики та не зможе досягти цілей, для яких необхідні фінансові ресурси.
У процесі конструктивного розвитку Євросоюзу (його розширення) атрибутивні ознаки країни, яка не була його членом гармонізуються і досягають рівня країн, які вже є членами об’єднання. Першочерговими елементами такої гармонізаціївиступають саме фіскальні інститути, від них залежить швидкість інтеграції країни до ЄС.
В умовах деструктивних процесів Євросоюзу (що ілюструє Brexit) фіскальні інститути виступають як важелі, що до останнього утримують країну в межах об’єднання. І саме за допомогою фіскальних інститутів країна, що перестала бути членом єдиного об’єднання, набуває атрибутивних ознак тієї, що відновила свою «незалежність».
2. У випадку України вивчення впливу функцій фіскальних інститутів у їх відповідних якостях може бути корисним для подальшого поглиблення співпраці з Євросоюзом та коригування вже реалізованих кроків. Перші кроки
на шляху реалізації Україною Угоди про асоціацію з Євросоюзом[8]виявили досить широкий спектр невирішених проблем, викликанихневідповідностями самої угоди та механізмів її реалізації на практиці, про що неодноразово йшлося ще до її підписання[9]. Саме тому фіскальні інститути становлять важливу передумову успішного переходу України до ринкової економічної моделі, що найбільш адекватна вимогам Євросоюзу. Використання в економіці України фіскальних інститутів західного типу сприятиме як підвищенню ступеня зрілості ринкової економіки України, такідосягненнюнею адекватності економічним системам країн Євросоюзу. Разом це сприятиму залученню в економіку Україниіноземних інвестицій, а також розвиткові ринкового середовища, покращанню ситуації з формуванням бюджету, підвищенню життєвого рівня населення країни. Крім цього, визначення відповідної ролі та місця фіскальних інститутів в Євросоюзі сприятиме і результативності дослідження такої проблематики в Україні.
Разом із тим подальше вивчення проблематики фіскальних інститутів Євросоюзу безперечно є важливим не лише для усвідомлення функціонування механізмів ЄС, а й для побудови відповідних елементів економічної системи України, що стала б адекватною сучасним європейським вимогам.
Фіскальні інститути країн - членів ЄС трансформуються під впливом норм і правил законодавчих ініціатив ЄС, передусім Ради ЄС та Єврокомісії, які регламентують бюджетно-податкову політику та митно-тарифне регулювання на шляху розбудови єдиного ринку. Відповідні норми і правила формують фіскальні інститути Єврозони та ЄС загалом. Відбувається гармонізація та уніфікація національних фіскальних систем. Основними фіскальними інститутами ЄС наднаціонального рівня є: регламентація діяльності Європейської податкової адміністрації (EFB); формування й
розподіл коштів єдиного бюджету ЄС; митно-тарифне регулювання щодо захисту єдиного внутрішнього ринку; регламентація різновидів національної фіскальної політики положеннями Пакту стабільності та зростання, Фіскального пакту щодо політики (структури, обов’язкових норм тощо) формування національних бюджетів, величини бюджетного дефіциту та державних боргових зобов’язань тощо.
Незалежні фіскальні інститути в системі управління державними фінансами країн ЄС. ЄС визначає незалежні фіскальні інститути (НФІ) як позапартійні державні органи, крім центрального банку, уряду чи парламенту, спрямовані на сприяння стабільним державним фінансам за допомогою різних функцій, включаючи контроль за дотриманням фіскальних правил, виробництво або схвалення макроекономічних прогнозів для бюджету, та/або консультування уряду щодо питань фіскальної політики[10]. Ці інститути спочатку фінансуються з державних коштів та функціонально незалежні від фіскальних органів. Суди аудиторів включені в це визначення, якщо їх діяльність виходить за межі контролю за бухгалтерією та охоплює будь-які із завдань, зазначених вище. В ЄС нещодавно вдосконалена система фінансового управління ЄС (за допомогою Директиви Ради 2011/85 / ЄС щодо вимог до національних бюджетних рамок, Фіскального договору та «пакету двох» 473/2013) розширила роль та формалізувала завдання національних НФІ у спробі сприяти бюджетній дисципліні та підвищенню національної причетності до фіскальних правил ЄС.
Слід відзначити, що НФІ створювалися як частина більш широкого пакета реформ, більшість з яких - реформи управління бюджетом. Збільшення нових інститутів, пов’язаних з реформуванням бюджету, переважно припадає на ЄС. Португалія та Ірландія, які особливо сильно постраждали від кризи, входили до першої хвилі країн - членів ЄС щодо
створення незалежних фіскальних інститутів у рамках більш широких зусиль національних бюджетних реформ[11], а також формування нових.
Функціонування НФІ визначено законодавством Європейського Союзу. У Директиві Ради 2011/85/ UE від 8 листопада 2011 р. Про вимоги до бюджетних рамок держав-членів зазначалося, що моніторинг фіскальних правил «повинен базуватися на надійному та незалежному аналізі, проведеному незалежними органами чи органами, наділеними функціональною автономією стосовно фіскальних органів держав-членів»[12]. Також було висвітлено легітимність використання макроекономічних та бюджетних прогнозів, наданих незалежними органами. Більше того, в Регламенті (ЄС) № 473/2013 Європейського Парламенту та Ради від 21 травня 2013 р. «Про загальні положення про моніторинг та оцінку проектів бюджетних планів та забезпечення корекції надмірного дефіциту держав - членів у зоні євро» було зазначено, що «неупереджені та реалістичні макроекономічні прогнози можуть надаватися незалежними органами або органами, наділеними функціональною автономією стосовно бюджетних органів держави-члена, і які спираються на національні правові норми, що забезпечують високий ступінь функціональної автономії та підзвітності»[13].
НФІ країн ЄС не є органами, що приймають рішення, пропоновані думки та надані докази збільшують їх роль у розробленні фіскальної та бюджетної політики та у забезпеченні стабільності державних фінансів[14].
Нові вимоги ЄС (фіскальна угода, «пакет шести», «пакет двох») закликають незалежний орган контролювати дотримання національних правил фіскальної політики та оцінювати чи виробляти макроекономічні та бюджетні прогнози, ще більше стимулювали зростання нових установ [15].Як рекомендувалося в доповіді п’яти президентів (червень 2015 р.)[16], Європейська Комісія у жовтні 2015 р. вирішила створити перший наднаціональний НФІ - Європейську податкову адміністрацію (EFB), щоб оцінити впровадження фіскальних правил ЄС, консультувати Комісію з фіскальних питань у зоні євро в цілому і співпрацювати з національними податковими радами держав-членів. 19 жовтня 2016 р. перші члени ради були офіційно призначені.
Наприкінці 2015 р. офіційно створено Незалежну мережу фіскальних установ ЄС (табл.1.1), яка є добровільною і всеосяжною установою, відкритою для всіх незалежних фіскальних наглядових органів, що діють у ЄС[17].
Інститут формування загального бюджету ЄС. Інтеграційні процеси у фінансовій сфері, реалізація ініціатив щодо створення єдиного внутрішнього ринку, посилення взаємозалежності та взаємодоповнюваності економік країн ЄС зумовили необхідність формування спільного бюджету.
Формування спільного бюджету стало унікальним спільним проєктом країн - членів ЄС, які об’єднали частину своїх ресурсів з метою забезпечення фінансування витрат, необхідних раз на сім років. Крім того, наприкінці фінансового року встановлюється бюджет на наступний рік.
Найбільшу частину надходжень до загального бюджету ЄС становлять відрахування країн-членів, які встановлюються у вигляді відсотка від величини їх валового національного доходу. Значну частку в дохідній частині бюджету
займають також імпортні мита, відрахування від ПДВ, внески країн, які не є членами ЄС, податки на заробітну плату співробітників наднаціональних інститутів Євросоюзу, відсотки за банківськими вкладами, а також штрафи, що накладаються на компанії, які порушують законодавство ЄС.
Таблиця 1.1
Члени Незалежної мережі фіскальних установ ЄС
Країна | Інститут | Скорочена назва |
Австрія | Fiskalrat | FISK |
Болгарія | Fiscal Council of Bulgaria | FC |
Кіпр | Cyprus Fiscal Council | CFC |
Данія | Danish Economic Council | DEC |
Естонія | Estonian Fiscal Council | EFC |
Фінляндія | National Audit Office | NAO |
Продовження таблиці 1.1
Франція | High Council of Public Finances | HCPF |
Німеччина | Independent Advisory Board of the StabilityCouncil (Germany) | IAB |
Греція | Fiscal Council | FC |
Греція | Parliamentary Budget Office | PBO |
Угорщина | Fiscal Council of Hungary | FC |
Ірландія | Irish Fiscal Advisory Council | IFAC |
Італія | Parliamentary Budget Office | PBO |
Латвія | Fiscal Discipline Council | FDP |
Литва | National Audit Office | NAO |
Люксембург | Conseil National des Finances Publiques | CNFP |
Мальта | Malta Fiscal Advisory Council | MFAC |
Нідерланди | CPB Netherlands Bureau for EconomicPolicy Analysis | CPB |
Нідерланди | Dutch Council of State - Raad van State | Raad van State |
Португалія | Portuguese Public Finance Council | CFP |
Румунія | Romanian Fiscal Council | FC |
Словаччина | Council for Budget Responsibility | CBR |
Іспанія | Independent Authority for FiscalResponsibility | AIReF |
Швеція | Swedish Fiscal Policy Council | SFPC |
Чеська Республіка | No fiscal council established | FC |
Польща | No fiscal council established | FC |
Велика Британія | Office for Budget Responsibility | OBR |
Джерело: EU Independent Fiscal Institutions Network. URL: https://en.wikipedia.org/
wiki/EU_Independent_Fiscal_Institutions_Network
Єдиний бюджет ЄС в останні роки становить близько 1% ВНП і 2,5% загальнодержавних фінансів країн-членів. Його проєкт проходить складну процедуру узгодження за участі Єврокомісії, Ради ЄС та Європарламенту. Кошти бюджету Євросоюзу в основному використовуються для проведення єдиної політики в галузі сільського господарства, виділення допомоги проблемним країнам і регіонам (у тому числі не членам ЄС), розвитку транспортної інфраструктури, проведення наукових досліджень і реалізацію проєктів регіонального значення. При цьому на фінансування апарату управління виділяється не більше 5% бюджетних коштів.
Слід зазначити, що перерозподіл коштів бюджету ЄС часто здійснюється на користь проблемних країн, а також нових членів Євросоюзу. На основі розрахунку бюджетного балансу кожної країни виділяють країни - донори (до їх числа наразі відносять Німеччину, Францію, Велику Британію, Італію, Нідерланди), і країни-реципієнти (Португалію, Грецію, Іспанію, Польщу, Угорщину та ін.). При цьому розширення ЄС за рахунок приєднання нових країн погіршує ситуацію. Питання витрат бюджету є центром дискусій, оскільки інтереси країн-донорів і країн-реципієнтів часто не збігаються[18].
Фіскальні інститути процесів гармонізації й уніфікації національних бюджетів.Важливим фіскальним інститутом наднаціонального рівня є нормативно-правове забезпечення процесів гармонізації й уніфікації національних бюджетів шляхом: наближення та уніфікації бюджетної документації, статистики та процедур адміністрування; вирівнювання частки бюджетних доходів у ВВП; гармонізації структур бюджету; координації бюджетної політики; гармонізації податків та податкової політики.
Так, ще на початку 60-х років минулого століття було розроблено програму гармонізації національних бюджетів, яка передбачала вирішення суто технічних питань - розроблення рекомендацій щодо уніфікації
бюджетної статистики та зближення структур національних бюджетів, зіставлення й аналіз бюджетів, розроблення методики гармонізації бюджетної політики.
У 80-х роках ХХ ст. Комісія ЄС визначила основні напрями у сфері бюджетної політики: скорочення дефіцитів державних бюджетів, збільшення частки бюджетних коштів, які спрямовуються на інвестування; перекваліфікація робочої сили і зниження виробничих витрат; посилення контролю за рівнем соціальних витрат тощо.
Фіскальна політика держав - членів ЄС у сфері управління державними коштами через бюджетні відносини координується із реалізацією загальноєвропейських програм фіскальної консолідації, які регламентують забезпечення стійкого стану державних фінансів шляхом здійснення заходів із обмеження фіскальних дисбалансів (передусім дефіциту сектора державного управління та державного боргу). Відбуваються істотні зміни інституційної системи фіскального регулювання та зміцнення механізмів координації фіскальної політики на міждержавному рівні.
Зміни фіскальної політики стосуються: політики витрат
(оптимізаціїобсягів і раціоналізації структури, підвищення ефективності витрачання державних ресурсів), формування доходів (коригування системи оподаткування, підвищення ефективності адміністрування податкових платежів, детінізації економіки, поліпшення умов кредитування реального сектору, вдосконалення державної підтримки малого й середнього бізнесу) та фінансування сектора державного управління (зменшення дефіциту державних соціальних фондів, обмеження обсягів та формування оптимальної структури державних запозичень тощо).
Фіскальні інститути сфери оподаткування. Податкова політика ЄС реалізується на наднаціональному та національному рівнях з метою гармонізації та координації податкового законодавства держав-членів, зокрема для усунення податкових бар’єрів на внутрішньому ринку, забезпечення реалізації основних свобод, закріплених установчим актом ЄС,
недопущення недобросовісної податкової конкуренції та дискримінації на внутрішньому ринку, імплементації норм про уникнення подвійного оподаткування тощо.
Податкова гармонізація передбачає обмеження частини податкових повноважень держав - членів ЄС, що проявляється у формі регламентації видів податків, межі встановлення їх ставок, способів адміністрування тощо. Процес координації податкових систем держав - членів ЄС покликаний насамперед забезпечити єдність внутрішнього ринку ЄС, реалізацію основних свобод: вільного руху товарів, послуг, робочої сили та капіталу.
Правове регулювання податків і зборів у сферах прямого і непрямого оподаткування принципово відрізняється, у кожній з них своя специфіка регулювання на наднаціональному рівні. При цьому адміністрування в сферах прямого і непрямого оподаткування в державах - членах ЄС регулюється на рівні ЄС з огляду на ціліта завдання, актуальні для процесів інтеграції.
Слід відзначити, що сфера непрямого оподаткування трансформується на засадах гармонізації податкових систем держав - членів ЄС, а сфера прямого оподаткування - на засадах координації. При здійсненні координації податкових систем Комісія ЄС видає Повідомлення, що присвячені конкретним проблемам оподаткування і відносяться до так званих норм «м’якого права». Координація податкових систем держав - членів ЄС дозволяє зберегти фіскальний суверенітет держав, а імплементація норм м’якого права впливає на формування податкових політик держав-членів.
Відповідно, основним результатом координації прямого оподаткування є відповідність національних правових систем первинному та вторинному праву ЄС (до актів первинного права відносять всі установчі договори, до актів вторинного права - акти наднаціональних органів). Інститути ЄС здійснюють свою діяльність з податкових питань тільки в тому випадку, якщо держава - член ЄС не може ефективно вирішити проблеми, що виниклі.
Створення однакових умов і можливостей та податкову суверенність держав - членів ЄС забезпечують основні інституційні принципи податкової гармонізації, зокрема: принцип пропорційності (обмеження діяльності
інститутів ЄС повноваженнями, наданими їм установчими документами ЄС та встановленими цілями європейської інтеграції); принцип субсидіарності (інститути ЄС не мають права самостійно втручатись у функціонування будь- якого із сегментів економіки держав - членів ЄС за винятком випадків, коли подібне втручання необхідне для виконання стратегічних завдань ЄС); принцип одноголосності(будь-яке рішення щодо формування податкової політики в ЄС мають приймати за одностайної згоди держав - членів ЄС і зафіксовувати у відповідній нормі законодавства); принцип податкової недискримінації (неможливість прямого або непрямого оподаткування внутрішніми податками однією державою - членом ЄС продукції іншої держави - члена ЄС у розмірі, що перевищує оподаткування національної продукції); держава - член ЄС не повинна оподатковувати продукцію інших держав - членів ЄС внутрішніми податками з метою непрямого захисту своєї продукції); принцип нейтральності оподаткування (заборона відшкодування внутрішнього оподаткування при вивезенні продукції на територію іншої держави - члена ЄС у розмірі, що перевищує рівень сплачених прямих або непрямих податків)[19].
Інститути митно-тарифного регулювання. Як відомо, митна політика Євросоюзу захищає країни, що увійшли до його складу, від зовнішніх конкурентів. Становлення митного союзу і формування спільного ринку супроводжувалося усуненням тарифних і кількісних обмежень у рамках ЄС. Прийняття єдиного митного тарифу призвело до розширення ринків збуту для найбільш розвинених країн ЄС за рахунок скорочення виробництва в менш конкурентоспроможних національних економіках.
При обмеженні можливостей держави у сфері митно-тарифного і валютно-грошового регулювання особливо актуально збереження ефективності податково-бюджетної політики, від якої багато в чому залежить забезпечення стабільності в економіках країн-учасниць об’єднання.
Інститут середньострокового бюджетного планування.
Дієва система середньострокового бюджетного планування повинна мати певний ступінь гнучкості та здатності реагувати на несприятливі економічні шоки. Для цього різні країни використовували такі інструменти:
-виключення із лімітів видатків видів витрат, чутливих до економічного циклу, таких як обслуговування боргу чи виплати по безробіттю (Нідерланди, Франція, Фінляндія, Велика Британія);
- встановлення лімітів видатків у реальних термінах або відсотках до ВВП (Нідерланди, Фінляндія);
- формування резерву непередбачених витрат (Швеція);
- зміна структури витрат у рамках загального ліміту видатків (Велика Британія);
- перегляд середньострокового бюджетного плану загалом у випадку дії суттєвих шоків, які вимагають вагомих змін фіскальної стратегії.
Єврокомісією сформульовано ряд ключових принципів для розроблення дієвої системи середньострокового бюджетного планування (MTBF)[20]:
- покриття:MTBF має поширюватися на сектор загального уряду або, щонайменше, на центральний уряд і фонди соціального страхування і націлюватися на часовий горизонт три або чотири роки; видатки загального уряду слід деталізувати за підсекторами, особливо у високоцентралізованих країнах;
- ліміт видатків: для ефективної дії системи середньострокового бюджетного планування ліміти видатків повинні мати зобов’язуючий характер; належний ступінь деталізації видатків є необхідним для включення пріоритетів бюджетної політики в середньостроковий план і проєктування скорочення (коригування) певних категорій видатків для досягнення цілей фіскальної політики на визначеному часовому горизонті;
- прогноз доходів:прогноз має ґрунтуватися на зважених макроекономічних допущеннях, бажаною є також певна деталізація доходів бюджету для відображення впливу на бюджет заходів податкової політики;
- контроль відхилень фактичних показників від планових: варто проводити регулярний аналіз того на скільки фактичні показники бюджету відрізняються від показників, визначених середньостроковими рамками бюджету; при наявності відхилень їх слід пояснити і викласти аргументи на користь таких відхилень; поряд із цим заходи, яких вживатимуть для забезпечення відповідності фактичних показників плановим, слід відобразити в бюджетній документації;
- макроекономічні допущення: базовий прогноз і його
макропередумови повинні доповнюватися розробкою альтернативних сценаріїв, які призначені для ідентифікації пріоритетів бюджетної політики у випадку шокового скорочення доходів бюджету;
- складання річного бюджету: прогнози і цільові показники, включені до середньострокового плану, мають формувати основу для підготовки річного закону про бюджет; перед складанням і поданням на розгляд парламенту закону про бюджет ліміти видатків повинні бути офіційно представлені в парламенті, обговорені та затверджені парламентом;
- моніторинг і коригування : слід визначити процедури коригування з наперед визначеним набором заходів у випадку відхилень від траєкторії бюджету, встановленої середньостроковим планом; періодичність проведення такого моніторингу і відповідальний орган повинні чітко вказуватись у нормативних документах; при наявності фіскальних правил механізм моніторингу має бути чітко пов’язаним з контролем за дотриманням фіскальних правил.
У ЄС вагомий поштовх до розвитку і впровадження середньострокового бюджетного планування у країнах-членах було надано ухваленням Маастрихської угоди, в якій було зафіксовано фіскальні цілі. Вважалося, що саме середньострокове бюджетне планування гарантуватиме досягнення
бюджетних цілей і створюватиме умови для дотримання фіскальних правил. Саме тому після 1992 р. у країнах ЄС розпочалося масове упровадження та вдосконалення систем середньострокового бюджетного планування.
У процесі моніторингу Генеральний директорат з питань економіки і фінансів готує показники якості середньострокового бюджетного планування у країнах-членах, які відображають: 1) характерні риси і наявність рамкових умов для середньострокового планування бюджету; 2) статус і готовність програми Стабільності і Конвергенції. Технічно індекс якості середньострокового бюджетного планування оцінюється на основі таких критеріїв: а) наявності рамкових умов для планування бюджету та кількарічної перспективи;б) прив’язки процесу підготовки річного бюджету до середньострокових цільових показників бюджету (або лімітів); в) залучення парламенту до процесу підготовки середньострокових бюджетних планів; г) наявності механізму координації між ланками загального уряду до встановлення середньострокових бюджетних цілей; д) ефективності механізмів впровадження і моніторингу середньострокових цільових показників бюджету[21].
У багатьох країнах деталізовані показники середньострокового плану не обов’язково дотримуються при складанні бюджету на наступний рік, допускається перерозподіл бюджетних коштів у рамках загального ліміту для сектора (видатків у цілому) або навіть коригування визначених раніше лімітів. У табл. 1.2 наведено країни, де фіскальні ліміти чи цільові показники є обов’язковими для виконання та ті, де вони мають індикативний характер.
У табл. 1.3 наведено значення щорічних індексів якості середньострокового бюджетного планування у окремих країнах ЄС у період 2006-2014 рр. За цими даними бюджетне планування найвищої якості мали Нідерланди, Франція, Греція та Іспанія. Доволі високі показники мали також Данія, Італія, Румунія та Швеція. З іншого боку, такі країни,як Угорщина,
Ірландія, Польща, мали слабку систему середньострокового бюджетного планування або не мали її взагалі.
Таблиця1.2
Види лімітів (цільових показників) для розпорядників бюджетних коштів у рамках системи середньострокового бюджетного планування
Вид лімітів | Країни, де вони діють |
Обов’язкові для виконання ліміти | Австралія, Австрія, Фінляндія, Франція, Нідерланди, Швеція, Велика Британія. |
Індикативні показники | Бельгія, Канада, Чехія, Данія, Естонія, Німеччина, Угорщина, Італія, Японія, Латвія, Мексика, Нова Зеландія, Словаччина. |
Джерело: Богдан Т.П. Середньострокове бюджетне планування в Україні: системна суть, функції, структурні елементи. Фінанси України.2017. №6. С.16.
Таблиця 1.3
Індекс якості середньострокового бюджетного планування у країнах *
Країна \ Роки | 2006 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
Австрія | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 |
Бельгія | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Болгарія | NA | 0,8 | 0,8 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,4 |
Кіпр | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 1,0 | 1,6 |
Чехія | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Німеччина | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,4 | 1,4 |
Данія | 1,6 | 1,6 | 1,4 | 1,2 | 1,2 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |
Естонія | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Греція | 0,6 | 0,4 | 0,4 | 1,6 | 1,8 | 2,0 | 2,0 | 2,0 |
Іспанія | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 2,0 | 2,0 | 2,0 |
Фінляндія | 1,6 | 1,6 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Франція | 1,0 | 1,6 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 2,0 | 2,0 | 2,0 |
Хорватія | NA | NA | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Угорщина | 0,0 | 0,0 | 1,4 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
Ірландія | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,8 | 1,2 | 1,2 | 1,2 |
Італія | 1,4 | 1,6 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |
Литва | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 0,6 | 0,6 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
Люксембург | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 1,6 |
Латвія | 0,6 | 0,8 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,8 | 1,8 |
Мальта | 1,2 | 1,2 | 1,4 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 |
Нідерланди | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,0 |
Польща | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
Португалія | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 1,2 | 1,4 | 1,6 | 1,6 |
Румунія | NA | 0,8 | 0,8 | 1,8 | 1,8 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |
Швеція | 1,8 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,8 |
Словенія | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 |
Словаччина | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 |
Велика Британія | 1,2 | 1,2 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 |
* Найвище значення індексу 2 - якісне планування.
NA - дані відсутні.
Джерело: Богдан Т.П. Середньострокове бюджетне планування в Україні: системна суть, функції, структурні елементи. Фінанси України.2017. №6. С.19.
Аналогічним чином фахівці ОЕСР сконструювали індекс якості середньострокового бюджетного планування у країнах - членах ОЕСР і назвали його індикатором «використання середньострокових перспектив у бюджетному процесі». Композитний індекс вміщує 10 показників, кожному з яких надається певна питома вага: часовий горизонт середньострокового планування, категорії видатків, які підпадають під обмеження, можливість перенесення невитрачених коштів на майбутній фінансовий рік, моніторинг використання цих коштів та ін. За оцінками ОЕСР у 2012 р. найвищою якістю середньострокового бюджетного планування відзначалися Нідерланди, Данія, Франція, Корея, Швеція, Польща, Німеччина, Австрія, Чехія, Естонія і Велика Британія[22]. У Бельгії, Угорщині, Ізраїлі та Люксембурзі середньострокове бюджетне планування було відсутнє взагалі.
Низка вчених визнає, що невисока якість системи середньострокового бюджетного планування у нових членах ЄС стримується політичною нестабільністю (яка не дозволяє послідовно впроваджувати певний курс фіскальної політики), неопрацьованістю стратегічних документів з питань державних фінансів, а також недостатньою узгодженістю підготовки річних бюджетів із середньостроковими рамковими бюджету[23] .
Водночас своєчасне і належне впровадження середньострокового бюджетного планування у нових членах ЄСмає надзвичайно важливе значення для успішної інтеграції цих країн і досягнення високих результатів економічних реформ. У цих країнах середньострокове планування вважається засобом, який допомагає уряду реалізувати запланований курс фіскальних заходів та інституційних реформ (проведення пенсійної реформи, реформи освіти, охорони здоров’я та ін.) в умовах непевності й, таким чином, керувати очікуваннями ринкових суб’єктів. Мотивація уведення
середньострокових бюджетних планів у цих країнах пов’язана також із викликами інтеграції у ЄС і НАТО. Кандидати на вступ до ЄС зобов’язані дотримуватися фіскальних правил, визначених Пактом сприяння стабільності та зростання. А кандидати на вступ до НАТО повинні зарезервувати певну частину видатків бюджету на реалізацію цілей партнерства, визначених НАТО.
Середньострокові рамки бюджету є доцільним інституційним засобом для досягнення цілей інтеграції та партнерства, зокрема реалізації передвступної економічної програми (РЕР). Зазвичай РЕР є комплексом економічних реформ, спрямованих на розвиток інституційних та аналітичних можливостей, необхідних для участі в Економічному та Монетарному союзі. Так, У Болгарії передвступна економічна програма була офіційно представлена 1 травня 2001 р.Вона включала щорічні додаткові бюджетні витрати обсягомблизько 1% ВВП на забезпечення інтеграції Болгарії до ЄС і НАТО. Але передбачалося, що отримання перед-вступних грантів ЄС нівелюватиме вплив таких витрат на бюджетний дефіцит [24].
Домінуючою тенденцією розвитку державних фінансів багатьох країн світу стало формування чітких інституційних рамок бюджетної політики, які покликані забезпечити утримання фінансової стабільності та реалізацію позитивного впливу бюджетно-податкових важелів на економічний розвиток. Після глобальної фінансово-економічної кризи питання управління державними фінансами та посилення їх інститутів опинилися на вістрі політичних дебатів у країнах ЄС, оскільки державне боргове навантаження у більшості країн суттєво збільшилося, відповідно зросла потреба у координації бюджетної політики країн-членів і виробленні дієвих заходів для розв’язання актуальних фіскальних проблем.
Вироблення стратегічного курсу модернізації фінансових інститутів України та пошук шляхів їх адаптації до вимог ЄС має спиратися на глибоке
дослідження процесів трансформації фіскальних правил, середньострокового бюджетного планування, стандартів обліку та звітності тощо у країнах ЄС. Тим більше, що зобов’язання України щодо трансформації національних фіскальних інститутів закріплені Угодою про асоціацію з ЄС, а здобуття нашою державою права стати повноцінним членом ЄС вимагатиме радикальних реформ у сфері державних фінансів.
1.2.