2.4 Дослідження розбіжностей та невідповідностей правової бази щодо банківського нагляду і регулювання діяльності банків в Україні порівняно з ЄС
Зважаючи на викладене вище, можна зробити висновок, що попри усі розбіжності в рівні та напрямах розвитку,найгострішою проблемою як українською, так і західноєвропейської банківських систем сьогодні є необхідність змусити комерційні банки кредитувати економіку.
Заступаючи на посаду, новий голова Національного банку України запевняв, що «безперечний пріоритет - це продовжити розбудову сучасної, стійкої та прозорої банківської системи, яка зможе ефективно сприяти сталому економічному розвитку»[106].
Національний банк України втілює у життя Комплексну програму розвитку фінансового сектора України до 2020 року для досягнення стійкого розвитку фінансового ринку, в розробленні якої, крім нього, брали участьМіністерство фінансів, Національна комісія з цінних паперів та
фондового ринку, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, професійні асоціацій фінансового сектора НАБУ та УФУ тощо. Нацбанк має намір реформувати фінансову систему країни, щоб лібералізувати фінансові ринки, стимулювати конкуренцію, подолати наслідки економічної кризи та впорядкувати ринки.
Основна мета Комплексної програми - розбудова в Україні повноцінного, дієвого та ефективного фінансового ринку, збалансування всіх його сегментів, розбудова інфраструктури та зміцнення стійкості до загроз.
Напрями Комплексної програми: очищення фінансового сектора від нежиттєздатних та непрозорих установ; трансформування регуляторів фінансового сектора задля впорядкування фінансового ринку; впровадження механізмів урегулювання проблемної заборгованості; захист прав інвесторів і споживачів; гармонізація системи оподаткування інструментів фінансового сектора.
Програма виконується в три етапи шляхом реалізації понад 50 проєктів Комплексної програми розвитку фінансового сектора України до 2020 року.
Комплексну програму розвитку фінансового сектора України до 2020 року розроблено ще у 2015 р. та оновлено у 2017 р. Утім, задеклароване продовження політики попереднього керівництва (яке, в принципі, й не змінилося) викликає певні сумніви щодо отримання позитивних результатів у найближчому майбутньому.
Таким чином, перед українською банківською системою поставлено досить серйозні завдання. Насамперед це стосується докорінних змін концепції розвитку національної банківської системи, що має відійти від класичної (німецької) моделі універсальних банків і включити до свого складу елементи системи спеціалізованих банків (англосаксонської моделі), такі як чіткий поділ між депозитно-кредитними та інвестиційними банківськими установами (або відповідними типами операцій універсальних банків). Крім того, нормативно-правові документи у сфері банківської справи
мають визначати статус системоутворюючих (системно важливих) банківських установ, до яких висуваються окремі (підвищені) вимоги достатності капіталу та інших індикаторів банківського нагляду. Паралельно необхідно прискорити повну імплементацію вимог Базель ІІ (стандарти Базельського комітету банківського нагляду) і перехід до забезпечення відповідності українських банків вимогам Базель ІІІ.
Водночас, як зазначають експерти, перехід на стандарти Базель ІІІ, які передбачають контрциклічні вимоги до банківського капіталу, розтягнуто в часі. Така «обережність», з одного боку, відображає істотні проблеми, що виникли в процесі докапіталізації банківської системи. Агресивні вимоги до нарощування обсягів капіталу в умовах кредитного стиснення розглядаються як обмеження щодо швидкості відновлення кредитування у короткостроковому періоді, навіть якщо воно має позитивно позначитися на ньому в довгостроковому. З іншого боку, це є відображенням нехтування макропруденційними практиками та стандартами Базеля ІІІ упродовж 20092013 рр., унаслідок чого технічна готовність НБУ до розроблення та реалізації Стратегії макропруденційного регулювання відсунулася в часі [107].
Взагалі, як нам здається, досягнення зазначеної вище мети потребує, серед іншого, більш тісної взаємодії з таким регулятивним органом ЄС, як Європейське агентство нагляду (ESA), перед яким поставлено завдання моніторингу діяльності національних органів фінансового нагляду (банківського, страхового й фондового ринків) з метою уніфікації вимог відповідно до норм європейського права.
Утім, для того щоб чітко визначити всі сфери, що можуть стати предметом обговорення в рамках консультацій з ЄЦБ, ЄАН та іншими європейськими інститутами, структурні підрозділи Нацбанку повинні були б підготувати перелік конкретних проблем і план-графік технічного
співробітництва між банками. Враховуючи досвід Польщі та країн Балтії, можна припустити, що до таких проблем належать:
- юридично-правові проблеми (приведення фінансового законодавства у відповідність до директив ЄС);
- кредитно-грошова політика (визначення проблем, пов’язаних із таргетуванням інфляції та валютного курсу, забезпеченням мінімальних резервів, моніторинг і контроль над операціями з цінними паперами, забезпечення безпеки кредитних операцій, а також ліквідність банківського сектора);
- фінансова й банківська статистика (співробітництво у процесі оновлення переліку фінансових установ, модернізація системи фінансової та банківської статистики, а також збирання та оброблення інформації про відсоткові ставки);
- платіжні системи (правила й умови участі в роботі системи TARGET, безпека платіжних систем у контексті використання електронних платіжних інструментів і розвитку систем використання електронних грошей);
- бухгалтерський облік і звітність (принципи групування економічних подій у таблиці рахунків, розроблених ЄЦБ, принципи складання бюджетів для операцій центрального банку);
- емісія наявних грошових знаків, у тому числі вилучення з обігу фальшивих купюр і монет (співпраця у процесі створення Системи моніторингу за фальшивими купюрами й монетами, а також Центру аналізу фальшивих купюр і монет, доступ до бази даних про підроблені купюри й монети);
- інформаційні технології та телекомунікаційні системи (двостороння лінія зв’язку між НБУ і ЄЦБ, участь у розробленні технічних характеристик, необхідних для майбутнього приєднання української системи міжбанківських платежів у системіTARGET).
Однією з гострих проблем розвитку банківської системи залишається необхідність забезпечення належної капіталізації банківських установ. Однак регуляторні вимоги НБУ щодо підвищення мінімального розміру статутного
капіталу до рівня 300 млн грн (близько 10 млн євро) удвічі перевищують рівень аналогічної норми в ЄС (Директива 2013/36/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 26.06.2013 р., ст. 12).Крім того,законодавством окремих країн можуть бути передбачені диференційовані вимоги до капіталу спеціалізованих банків залежно від специфіки та ризиків їх діяльності (але не менше, ніж 1 млн євро)[108].
Річ у тім, що центробанки країн Західної Європи (так само, як США та Японії) останніми роками винайшли багато інструментів неконвенціональної монетарної політики (тобто різні схеми «кількісного пом’якшення») задля того, щоб підштовхнути комерційні банки до активізації кредитної діяльності. Це завдання настільки важливе, що часом видається, нібито деякі регулятори вже готові на практиці втілити в життя образний вислів М. Фрідмана про «розкидання грошей з гелікоптера». Принаймні ані безпрецедентно низькі ставки рефінансування, ані від’ємні ставки за резервними депозитами комерційних банків (які вони тримають у центробанку), ані розширення переліку цінних паперів, прийнятих центробанками як забезпечення (за рахунок іпотечних і корпоративних ЦП), не змогли істотно пожвавити кредитування та впевнено вивести економіку зі стагнації.
Україна до таких новацій, мабуть, поки що не готова, і тому влада більше покладається на адміністративний примус або силу закликів до банкірів зменшити свої апетити та надавати кредити хоча б удвічі дешевше. Насправді ситуація настільки складна, що, як кажуть, лише закликами не обійтися. Як і адміністративними заходами, оскільки банкіри не хочуть ризикувати надмірним кредитуванням, зважаючи на дуже високий рівень «токсичних активів» (інакше кажучи, «сумнівних боргів» - NPL).
І тому тепер доводиться активно впроваджується в життя проєкт передачі іншим фінансовим установам (колекторам або «поганим» банкам) токсичних
активів - тобто свого часу нерозумно (щоб не сказати незаконно) виданих кредитів, що в більшості випадків є результатом кричущого непрофесіоналізму банківських працівників. Простий приклад - повсюдно поширена система скорингу,тобто системи оцінки кредитоспроможності (кредитних ризиків) особи, що базується на чисельних статистичних методах. Простіше кажучи, банк не бажає витрачати часу і зусиль на вивчення кредитоспроможності кожного конкретного клієнта, а покладається на статистичну ймовірність того, що він виявиться кредитоспроможним (оскільки за результатом опитування потрапляє у відповідну репрезентативну групу).
Проте, як засвідчує практика, мінімізація витрат на верифікацію виправдовує додаткове резервування під втрачені кредити. Тобто в остаточному підсумку банки все одне наростили прибуток за рахунок підвищених відсотків (вага яких для позичальника компенсується легкістю та швидкістю одержання кредиту) і великої кількості позичальників. При цьому, однак, ігнорується те, що кількість неплатоспроможних позичальників, які опинилися у кредитній мишоловці, досягнувши критичної маси, підриває основи самої банківської системи. Тобто справжнім результатом банківської «спрощенки» стала двосічна криза довіри. Аналогічна ситуація склалася й з іншими ризиками, ігнорування яких і зумовило інтоксикацію банківської системи, - різким падінням курсу гривні, зниженням цін на нерухомість, погіршенням умов залучення міжбанківських та іноземних кредитів та ін. Усі ці ризики можна й потрібно було передбачити та нівелювати.
В умовах сучасної економіки, заснованої на кредитних грошах, банківська сфера - це провідна галузь економіки. У тому розумінні, що вона прокладає шлях на ринок галузям реальної економіки.
Однак якщо банки - лише посередники, то закономірно виникає запитання про те, на який порядок використання цих грошей уповноважили банки законні власники грошового капіталу.
Зауважимо, що ідея «огородження» (ring-fencing), тобто відокремлення своєрідною «китайською стіною» роздрібних (депозитно -кредитних) і інвестиційних операцій банків, нині переважає серед експертів не тільки в англосаксонських, а й у континентальних банківських системах (наприклад, під час обговорення моделі Банківського союзу ЄС).
В Україні, на жаль, якщо і йшлося про фактичне інвестування, то воно набувало форми кредитування пов’язаних підприємств, коли гроші вкладників розчинялися в капіталі власників банків і зникали в офшорах. Вирішувати цю проблему все-таки довелося у процесі відомої «зачистки банків», але зроблено все було за відомим шаблоном: немає банку - немає проблеми. На початку жовтня 2015 р. голова НБУ В.Гонтарева заявляла: «Зараз із 122 банків, які залишилися на ринку, 30 найбільших, на які припадає 90% активів. Це, по суті, і є банківська система. Решта нікому, звичайно, не заважають, та й не чинять принципового впливу на систему. І їх теж іще потрібно дочистити, декого прибрати, консолідувати. Із цих 90 банків 85 - це лише 5% системи. Є маленькі, трохи більші та зовсім мікроскопічні - більшість громадян навіть назв таких не чули, деякі з них і я сама насилу розрізняю»[109].
Що стосується внутрішньоєвропейських аспектів цієї проблеми, то проведений аналіз дає змогу зробити висновки про неможливість вирішення проблем розвитку Монетарного та Банківського союзів без комплексного підходу (включаючи інтеграцію у сфері державних фінансів та фондового ринку), а також урахування взаємозв’язків, які виникли у європейській фінансовій системі з аналогічними системами в інших країнах унаслідок глобалізаційних процесів. Крім того, Brexit ставить питання про необхідність створення ними (у разі необхідності - хоча поки що це реально може стосуватися лише Приватбанку, який має представництво у Лондоні та
Ексімбанку України, для якого така потреба випливатиме з його статусу) філій - як у країнах ЄС, так і окремо у Великій Британії.
Крім того, Brexit загострює питання про можливість відкриття в Україні філій англійських банків, які могли б обслуговувати співпрацю з Великою Британією (розширення якої має певні перспективи, обмовлені саме Brexit і необхідністю для Британії пошуку нових торговельних зв’язків.
Адаптація українського законодавства до вимог ЄС. Із підписанням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС 21 березня 2014 р. Україна визначила основний стратегічний напрям своєї зовнішньої політики, а саме - поступове наближення до ЄС.
Україна та ЄС визнали важливість ефективної системи правил та практики їхньої реалізації у сфері фінансових послуг для становлення повноцінної ринкової економіки та з метою сприяння торговельному обміну між Сторонами. До фінансових послуг віднесені страхові, банківські та інші фінансові послуги.Угодою визначено основні цілі співробітництва у сфері фінансових послуг, зокрема такі, як:
- підтримка процесу адаптації регулювання фінансових послуг до потреб відкритої ринкової економіки;
- забезпечення ефективного та належного захисту інвесторів та інших споживачів фінансових послуг;
- сприяння стабільності та цілісності світової фінансової системи;
- підтримка співробітництва між різними учасниками фінансової системи, зокрема регуляторними та наглядовими органами;
- забезпечення незалежного та ефективного нагляду.
Угодою також передбачено напрями співпраці у сфері пруденційного нагляду, а також ефективного та прозорого регулювання. Сторони взяли зобов’язання щодо вжиття певних заходів із пруденційних міркувань, таких як захист інвесторів, депозитаріїв, власників полісів або осіб, перед якими постачальник фінансових послуг має зобов’язання довірчої особи та забезпечення цільності та стабільності фінансової системи відповідної Сторони. Кожна зі Сторін взяла зобов’язання докласти необхідних зусиль для
забезпечення впровадження міжнародних стандартів регулювання та нагляду у сфері фінансових послуг, зокрема таких як «Основні принципи ефективного банківського нагляду» Базельського комітету. Крім того Україна взяла зобов’язання щодо наближення чинного законодавства України до права Європейського Союзу та поступового приведення у відповідність своїх чинних законів та майбутнього законодавства до acquisЄС.
Відповідно до ст. 127 глави 6 розділу 4 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Україна зобов’язалася докладати необхідних зусиль для забезпечення впровадження міжнародних стандартів регулювання та нагляду у сфері фінансових послуг, які включають, зокрема, «Основні принципи ефективного банківського нагляду» Базельського комітету.
Правові основи банківського нагляду та регулювання в Україні
Згідно зі ст. 4 ЗУ «Про банки і банківську діяльність»Національний банк України здійснює регулювання та банківський нагляд відповідно до положень Конституції України, цього Закону, Закону України «Про Національний банк України», інших законодавчих актів України та нормативно-правових актів Національного банку України. Національний банк України визначає особливості регулювання та нагляду за системно важливим банком, банком, що має статус Розрахункового центру з обслуговування договорів на фінансових ринках, з урахуванням специфіки діяльності таких банків.
У Конституції України ст. 99 визначено, що забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави - Національного банку України.
Ст. 6 ЗУ «ПроНаціональний банк України» визначено, що Відповідно до Конституції України основною функцією Національного банку є забезпечення стабільності грошової одиниці України.
Серед інших функцій НБУ, відповідно до п. 8 ст. 7 ЗУ «Про Національний банк України», є здійснення банківського регулювання та нагляду на індивідуальній та консолідованій основі.
Ст. 1ЗУ «Про Національний банк України» визначено, що банківське регулювання - одна із функцій Національного банку України, що полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства.
Цією статтею також визначено поняття банківського нагляду - як системи контролю та активних впорядкованих дій НБУ, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких Національний банк України здійснює наглядову діяльність, законодавства України і встановлених нормативів з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку.
Таким чином законодавством визначено, що банківський нагляд та регулювання є функцією НБУ і саме НБУ відповідає за створення норм, що регулюють діяльність банків та порядок здійснення банківського нагляду.
Впровадженнябазельських угод та директив ЄС в Україні
В Україні нормативи базельських угод почали застосовувати з 1995 р. Зокрема, вимоги Базель І почали застосовувати з 1995 р., при цьому НБУ застосовував мінімальний коефіцієнт, передбачений Базель І - тобто 8%, для загального нормативу достатності капіталу (НДК) та 4% - для нормативу достатності основного капіталу. У 2004 р. НДК було збільшено до 8%, а в середині 2008 р. коефіцієнт достатності капіталу першого рівня було змінено нормативом співвідношення регулятивного капіталу до сукупних активів (валові активи за вирахуванням резервів). Він був встановлений на рівні 9%.
Після затвердження Базель ІІ у НБУ були розроблені плани переходу на нові правила, проте вони були відкладені під час буму кредитування, а потім від них відмовилися під час кризи 2008 р.
Після кризи 2009 р. НБУ зробив певні висновки. Наприклад, для обмеження доларизації НБУ запровадив жорсткіші вимоги стосовно валютних позик, а нові кредити фізичним особам в іноземній валюті взагалі було заборонено. Вимоги щодо резервування депозитів в іноземній валюті було збільшено. У рамках зусиль, спрямованих на досягнення більшої ефективності резервування прострочених кредитів, були запроваджені нові правила щодо резервів на можливі втрати за кредитами.
У 2015 р. НБУ зробив перший крок до запровадження Базель ІІІ, включивши певні елементи, наприклад, ті, що стосуються основних нормативів щодо капіталу та буферів капіталу, з метою їх поступового уведеннявпродовж 2019-2023 рр. (тобто після планового завершення програмами кредитування МВФ). Наприклад, норматив достатності капіталу першого рівня в розмірі 7% набуде чинності у 2019 р., а буфер запасу капіталу буде поступово вводитись протягом 2020-2023 рр., щороку збільшуючись на 0,625 - до 2,5% у 2023 р. Крім цього, НБУ матиме змогу застосувати антициклічний буфер на рівні 2,5% зважених на ризики активів у випадку «боргового перегрівання». Системні банки формуватимуть буфер системного ризику на рівні 1-2%.
Відповідно до Угоди про асоціацію Україна взяла зобов’язання щодо наближення чинного законодавства України до права Європейського Союзу та поступового приведення у відповідність своїх чинних законів та майбутнього законодавства до acquisЄС. Угода встановлює чіткі терміни, упродовж яких Україна має впровадити Директиви ЄС, а саме чотири роки з моменту набрання угодою чинності. Враховуючи існуючу юридичну практику в ЄС щодо набрання чинності міжнародними угодами між ЄС та іншими суб’єктами міжнародного права, такі угоди набувають чинності після їх остаточного схвалення Радою ЄС. Після остаточного рішення Ради ЄС про укладення Угоди про асоціацію з Україною, угода набрала чинності з 1 вересня 2017 р. Відповідно до встановлених Угодою термінів, Україна має впровадити Директиви ЄС протягом періоду з 1 вересня 2017 р. по 1 вересня 2021 р.
Оскільки Угодою про асоціацію передбачено саме впровадження відповідних Директив ЄС, то з юридичної точки зору відповідні органи державної влади, до компетенції яких відноситься відповідна директива, мають прийняти відповідні рішення щодо їх впровадження. Питання нагляду та регулювання діяльності банків перебуває у компетенції НБУ. Саме НБУ має прийняти відповідні рішення щодо впровадження визначених угодою Директив.
НБУ в межах своєї компетенції може ухвалювати такі нормативно- правові акти, що регулюють питання нагляду та регулювання діяльності банків, - постанови, методики та методології, накази, інструкції, рішення, правила, положення та розпорядження.
Аналіз нормативно-правових актів, ухвалених НБУ впродовж періоду з липня 2014 р., тобто після підписання Угоди про асоціацію, по вересень 2018 р., засвідчив, що протягом зазначеного періоду НБУ прийняв лише три постанови, в яких є посилання на Директиви ЄС.
Рішенням НБУ № 101-рш було схвалено Методику розрахунку коефіцієнта покриття ліквідністю (LCR)^ Преамбулі Рішення зазначено, що ця методика розроблена з урахуванням положень європейського законодавства щодо коефіцієнта покриття ліквідністю: Директиви 2013/36/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 червня 2013 року про доступ до діяльності кредитних організацій та пруденційний нагляд за діяльністю кредитних організацій та інвестиційних компаній, а також рекомендацій Базельського комітету з банківського нагляду «Базель ІІІ: коефіцієнт покриття ліквідністю та інструменти моніторингу ризику ліквідності (Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tools)». У Постанові представлено формулу розрахунку коефіцієнта покриття ліквідністю (LCR), порядок розрахунку високоякісних ліквідних активів, порядок розрахунку складових очікуваних відпливів грошових коштів та порядок розрахунку складових очікуваних надходжень грошових коштів. Ухвалення НБУ Методики розрахунку коефіцієнта покриття ліквідністю
(LCR) стало важливим кроком щодо забезпечення ліквідності банківської системи. Забезпечення високого рівня ліквідності банківської системи є одним із найважливіших завдань макро- та мікропруденційної політики НБУ. Водночас решта важливих положень Директиви 2013/36/ЄС, насамперед стосовно банківського нагляду в ЄС, в Рішенні не були відображені.
Постановою НБУ № 89 від 02 серпня 2018 р. було затверджено Положення про порядок відхилення (відсторонення) НБУ аудиторської фірми, яка обрана банком для проведення зовнішнього аудиту. В Постанові зазначено, що підходи, визначені цим Положенням, ґрунтуються на вимогах Директиви 2006/43/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 17 травня 2006 року про обов’язковий аудит річної звітності та консолідованої звітності.
Постановою НБУ № 90 від 02 серпня 2018 р. було затверджено Положення про порядок подання банком до Національного банку України аудиторського звіту за результатами щорічної перевірки фінансової звітності. У Постанові зазначено, що Положення розроблено з урахуванням принципів нагляду, розроблених Базельським комітетом з питань банківського нагляду, та положень Директиви 2006/43/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 17 травня 2006 р. про обов’язковий аудит річної звітності та консолідованої звітності.
У питанні адаптації української правової бази щодо банківського нагляду та регулюваннядіяльності банків в Україні до стандартів та вимог ЄС НБУ основну увагу приділяє впровадженню «Основних принципів ефективного банківського нагляду» Базельського комітету.
Розбіжності та невідповідності правової бази щодо банківського нагляду і регулювання діяльності банків в Україніпорівняно з ЄС
Результати проведеного дослідження дають змогу зробити такі висновки.
З моменту підписання Угоди про асоціацію, жодна з Директив ЄС стосовно питання банківського регулювання та нагляду не була адаптована до українського законодавства в повному обсязі.
Питання банківського регулювання та нагляду, а саме - щодо створення, державної реєстрації, ліцензування, реорганізації банків; діяльноств відокремлених підрозділів (філій, відділень, представництв тощо); капіталу, фондів, резервів банку; управління, вимог до діяльності банків, відносин банку з клієнтами, банківської таємниці та конфіденційності інформації; запобігання та протидії легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансування тероризму та фінансування розповсюдження зброї масового знищення; регулювання банківської діяльності та банківського нагляду, бухгалтерського обліку та аудиту, роботи з проблемними та неплатоспроможними банками, ліквідації банків - регулюється директивами ЄС, які ухвалюються або Європейським Парламентом або Європейською Радою, або цими найвищими органами влади одночасно.
В Україні ці питання регулюються Законами України та нормативно - правовими актами НБУ та інших державних органів управління. Базовими законами, що безпосередньо врегульовують питання банківського нагляду та регулювання банківської діяльності, є Закон України «Про НБУ», Закон України «Про банки та банківську діяльність».
Окремі питання, що врегульовують діяльність банків, зокрема щодо формування банківського капіталу, питань звітності, управління банківськими установами, питань реорганізації та інших, регулюються Господарським кодексом України, Законом України «Про акціонерні товариства», Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та іншими нормативно-правовими актами. Жоден із представлених нормативно-правових документів не зазнав змін у частині адаптації українського законодавства до вимог ЄС.
Така ситуація з адаптації українського законодавства до законодавства ЄС значно ускладнюється, оскільки вимагає зусиль багатьох органів влади.
3.