6.3. Управление государственным долгом

Существование государственного долга автоматически подразумевает обязанность государства по его управлению. Под управлением государственным долгом понимают со в о кучность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

Цель управления государственным долгом заключается в нахождении оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашенню,

Б основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

безусловности ™ обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

едипстваучета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг* эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

© единства долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

согласованности — создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

снижения рисков — выполнение всех не обходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;

оптимальности — создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по мим было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

гласности — предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смыслах.

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

9 формирование политики в отношении государственного долга;

определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

¦ установление основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

выделение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и Т.Д.

Определение политики в отношении государственного долга и его верхний предел устанавливают законодательные органы власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным долгом а узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных денных бумаг.

Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». В ее рамках объектами регулирования являются:

структура сроков обращения различных долговых обязательств;

9 структура кредиторов (посредством выпуска нерыночных займов, предназначенных для определенных групп кредиторов).

Управление государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

рефинансирования — погашения части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

¦ конверсии “ изменения доходности займа;

консолидации — превращения части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

новации — соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

“ унификации — решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

отсрочки — консолидации при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;

дефолта — отказа государства от уплаты государственного долга.

Современный внешний долг РФ складывается из трех составляющих.

Долги перед кредиторами из западных стран. Их можно разделить

на четыре группы.

Первую группу составляет задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран* предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов б государственных структурах Регулирование задолженности отого вида входит в компетенцию Парижского клуба — особого международного координирующего органа, йенами которого являются официальные представители стран, являющихся наиболее крупными международными кредиторами.

Вторую группу составляюткредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, т.е. без государственных гарантий. Регулирование такой задолженности осуществляет Лондон- скин клуб, который представляет собой неофициальное объединение и редстп в 11 тел е й баи ко в - кр ед j it op о тк

К третьей группе относятся кредиты, предоставленные различными западными коммерческими структурами. Они связаны в основном с поставкой товаров и оказанием услуг.

В четвертую группу входят кредиты международных валютно-финансовых организаций (МВФ, Международного Банка реконструкции и развития* Европейского Банка реконструкции и развития).

Долги перед некоторыми странами — участницами бывшего СЭВ. К ним относятся* в частности, Венгрия, Чехия, Словакия,

Валютный долг российским предприятиям и банкам. Формально он относится к внутреннему долгу, однако его погашение проводится конвертируемой валютой* поэтому он практически ничем не отличается от внешнего.

Важное значение во внешней долговой политике Российской Федерации имеет взаимодействие с Между народным валютным фондом* Проблема заключается в том, что в 2002—2003 гг, России предстоит выплатить существенную часть внешнего долга, а в случае неблагоприятной конъюнктуры мирового рынка для товаров традиционного российского экспорта поступление в страну валютной выручки, необходимой для своевременного погашения всех платежей, может оказаться проблематичным.

Вопрос погашения кредитов усугубляется еше и тем* что согласно своему Уставу МВФ не имеет права проводить реструктуризацию задолженности, Поэтому при неблагоприятной конъюнктуре внешнего рынка энергоносителей единственным путем решения долговой проблемы России будет получение кредита на рефинансирование существующей задолженности*

Важным фактором* влияющим на внешнюю долговую политику России, является ее членство в Парижском и Лондонском клубах кредиторов. С одной стороны, оно накладывает на нашу страну определенные ограничения, такие как признание долга бывш. СССР и отказ от части своих долговых активов за поставки вооружений и военной техники, С другой стороны, членство в этих клубах дает России дополнительные возможности но реструктуризации своих внешних долгов, а также по истребованию долгов дебиторских. Однако нужно признать* что последнее преимущество носит достаточно призрачный характер. В руках членов Парижского клуба кредиторов находится около 27% величины совокупных обязательств Российской Федерации[31]. Возможность реструктуризации долга ему весьма маловероятна. Это связано прежде всего с улуч-

19 2              Глі і й n u, 1 b с: уд а рст в t* i t и ы і Ї к ред i i r пум pa нле н н е го с удщют ві н ы м дол і ом

шснисм экономической ситуации і і стране и некоторым ростом ее кредитного рейтинга Б подобных условиях члены Парижского клуба не видят необходимости в списании часта причитающихся к уплате сумм.

Отношения с Лондонским клубом кредиторов были центральным моментом в политике управления внешним долгом России Б 2000 г., когда достигли договоренности о списании 36,5% основной суммы долга, оценивающейся в 22,2 млрд дол., и 33%, накопленных пп процентам (6,8 млрд дол.).

Текущая ситуация и области управления государственным долгом характеризуется следующими параметрами;

объем государственного долга России составляет около 50% ВВП, что является высоким показателем;

9 соотношение расходов на обслуживание государственного долга и доходов федерального бюджета у РФ выше* чем у других стран с сопоставимым уровнем экономического развития,

К основным недостаткам сложившейся системы управления государственным долгом можно отнести следующие:

9 система управления государственным долгом не дает возможности в полной мере осуществлять централизованную долгосрочную политику в области государственных заимствований;

механизмы управления не позволяют полностью обеспечивать предупреждение возможных финансовых кризисов;

в отсутствует законодательное разделение компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом;

9 законодательно не определено само понятие «управление долгом» и соответственно пределы полномочий Правительства РФ в сфере выполнения этой функции. Бюджетное законодательство детально регулирует только вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга, а его конверсия, досрочный выкупа и целый ряд иных вопросов не имеют достаточной правовой и процессуальной регламентации;

отсутствует единая база данных государственных долговых обязательств и единая методика их учета, что ухудшает возможности по управлению государственным долгом и целом;

не создана единая система анализа и учета рисков, что повышает риски государства* связанные с необходимостью обслуживания валютной составляющей долга;

не разработана система долгосрочной взаимосвязи политики управления государстве иным долгом с денежно-кредитной политикой* уровнем денежной массы, политикой валютного курса;

имеющаяся система информации о государственном долге и его состоянии отличается высокой степенью закрытости;

9 отсутствует четкая правовая регламентация на федеральном уровне полномочий субфедеральных и муниципальных органов в сфере осуществления заимствований, а также действенная система контроля за соблюдением регионами и муниципалитетами уже имеющихся ограничений;

действующее законодательство не закрепляет функций учета и оперативного управления государственными обязательствами за уполномоченным органом Правительства РФ, что подразумевает возможность осуществления заимствований от имени Правительства РФ другими органами государственной власти.

Б рамках совершенствования сложившейся системы управления государственным долгом запланировано создание унифицированной системы учета государствен пых долговых обязательств, а также реформирование институтов, отвечающих за управление государственным долгом* Главной целью проводимой реформы является усиление государственного влияния и контроля за государственным долгом и постелен- ное снижение зависимости государственного бюджета от складывающейся с заимствованиями ситуации* Для ее достижения планируется в ближайшее время решить следующие задачи;

повысить эффективность государственных заимствований;

оптимизировать структуру государственного долга;

сократить риски, связанные с осуществлением заимствований;

совершенствовать правовые основы управления государственным долгом;

создать единую структуру, в полномочия которой будет входить управление государственным долгом;

разработать единую систему учета государственного долга;

создать единую централизованную систему анализа и управления рисками заимствований;

разработать единую систему стратегического планирования государственного долга;

9 создать систему взаимодействия с денежно-кредитной и валютной политикой;

разработать систему учета долговых обязательств региональных и муниципальных властей, а также заимствований негосударственного сектора экономики.

Б процессе реформы необходимо четко разграничить полномочия различных органов государственной власти, управляющих государственным долгом, и разработать порядок их взаимодействия. Б данной сфере запланировано следующее распределение полномочий между различными органами государственной власти.

Президент РФ устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на кратко- и среднесрочную перспективы.

Федеральное Собрание РФ устанавливает в законе о федеральном бюджете верхний предел государственного долга.

Правительство РФ организует систему оперативного управления государственным долгом, утверждает источники и параметры заимствований.

Центральный банк РФ согласует вопросы политики управления государственным долгом с денежно-кредитной и валютной политикой;

Министерство финансов РФ осуществляет заимствования от имени Правительства РФТ реализует правительственную долговую стратегию* обеспечивает бюджетное планирование в части государственного долга.

Министерства экономического развития и торговли РФ анализирует эффективность проектов, источниками финансирования которых являются внешние займы.

Федеральное агентство по управлению государственным долган участвует в реализации годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами* а также в переговорах с кредиторами РФ н рамках имеющихся полномочий* осуществляет по поручению Минфина России перевод средств на обслуживание и погашение долга, ведет аналитический учет государственных долговых обязательств н финансовых активов, связанных с долговыми операциями.

Рассмотрим особенности управления субфедеральным долгом. Рынок субфедеральиых займов на сегодняшний день является одним из наиболее бурно развивающихся сегментов рынка российского государственного долга. По уровню надежности ои занимает второе место после рынка федеральных облигаций* по уровню доходности — первое. В то же время он отличается относительно низким уровнем ликвидности. Это связано как с внешними по отношению к займам факторами (неопределенностью политичесЕСОЙ и социально-экономической ситуации в стране и регионе, несовершенством налогового законодательства и т.д.)* так и с недостатками в конструкции самих займов (отсутствием учета всех групп потенциальных инвесторов* просчетами в определении оптимального срока обращения эмитируемых ценных бумаг и т*дgt;). Политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне имеет существенные отличия от политики управления федеральным долгом. Они обусловлены прежде всего отсутствием внешнего фактора* в роли которого на федеральном уровне выступают международные кредитные организации* которые под угрозой отказа в предоставлении очередного кредита пли же полной финансовой изоляции вынуждают федеральное правительство думать в первую очередь об эффективности использования

предоставленных средств, а также об их своевременном и полком возврате. Отсутствие подобной ситуации дает регионам возможность проводить политику, нацеленную иа решение текущих проблем и получение максимальной выгоды а краткосрочном периоде.

Еще одной причиной, обусловливающей особенности управлении суб- федерал ьным долгом, является наличие определенной конкуренции между регионами. Она возникает в силу того, что для потенциальных инвесторов важную рол ь играет не только наличие и качество гарантии по суб- ф е д е р а д ь ному з а й м у, н о и э ко н о м и ч ее к а я п р и в л е к ате л ьн ос т ь осуществляющего его региона. Таким образом, меры* направленные на поддержание высокого инвестиционного рейтинга последнего, фактически и представляют собой одну из составных частей управления субфедерал ьным долгом.

Организация управления государственным долгом на субфедерал ь- ном уровне практически не отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты федерации оформляют свои обязательства также в виде облигационных займов. Инструментами их осуществления на субфедеральном уровне являются:

9 облигации суб'ьеістои федерации;

евробонды;

векселя.

Контроль за выпуском субфедеральных займов осуществляет Министерство фгшансовРФ*атакже законодательные и исполнительные органы власти регион а-эмитента.

Привлеченные в результате осуществления целевых займов средства используются для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, идут на покрытие текущих бюджетных расходов или дефицита бюджета, а также для рефинансирования текущей задолженности. В нашей стране преимущество имеет нецелевое использование субфедеральных займов. Так, например* в 1998 г* только Москва и Санкт-Петербург привлекали средства под конкретные инвестиционные проекты.

Разделение субфедеральных займов на внутренние и внешние основано иа закрепленном в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ праве субъектов федерации, не получающих финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности* осуществлять внешние заимствования.

Право выхода субъектов федерации на внешний кредитный рынок является на сегодняшний день одним из наиболее спорных вопросов. Дело в том, что в последнее время многие регионы начали привлекать внешние кредиты под обеспечение своими материальными и природ- 13- ными ресурсами[32] * что в итоге нарушает целостность экономического про- странства страны и ослабляет ее экономический потенциал,

Б условиях дефицита большинства региональных бюджетов было бы нецелесообразно лишать их одного из существенных источников доходных поступлений. Более разумным представляется изменить систему контроля за объемом заимствований,

В мировой практике существует несколько схем контроля за субфе- деральными заимствованиями:

рыночный контролы В данном случае регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта;

© совместный контроль, при котором все параметры субнациональ- ной задолженности устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральным и региональным уровнями власти;

контроль на основе жестких правил, которые прописаны в конституции или законах;

прямой административный контролы Эта форма характерна в большей степени для унитарных государств.

В России контроль за субнациональными заимствованиями осуществляют на основе правил, определенных Бюджетным кодексом. Этот метод представляется недостаточно эффективным хотя бы потому что ограничения на предельный объем и права заимствований приводят к определенной унификации всех субъектов федерации. В реальности их экономические потенциалы и текущие финансовые состояния существенно отличаются. Поэтому более значительный результат был бы получен при смешанном варианте контроля, предполагающем, с одной стороны, коллегиальное решение вопросов о внешних субфедеральных заимствованиях, а с другой — в законодательном порядке ограничивающем некоторые их параметры, например обеспечение займов.

® Вопросы и задания для самоконтроля

Дайте определение государственного кредита.

Охарактеризуйте сущность государствештого кредита.

Каковы основные функции государственного кредита?

Назовите основные принципы управления государственным кредитом,

Перечислите основные инструменты управления государственным долгом.

Ш Литература

Гражданский кодекс РФ; часть пернач от 30 ноября 1994 г. Ks 51-ФЗ (с изменениями и дополнениями); часть вторая от 26 января 1996 г, Хз 14-ФЗ (с изменениями и дополнениями),

Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. Ni? 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями)-

О рынке пенных бумаг: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29 мюля 1993 г, X? 136-ФЗ.

О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2095 года: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2901 г. gt;й 584.

О ti овации по государстаенным полным бумагам: Распоряжение Праей- тельства РФ от 12 декабря 1908 г. Кс 1787-р+

О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 годы): Распоряжение Правите льсгва РФ от 10 июля 2001 г, № 910-р.

Ведев Л.} Шярипова Е. Проблемы управления государственным долгом // Internet, http://vecii.ru.

Златпекис БМ. Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации // Финансы, 2001, № 4.

Итоги управления государственным долгом 2000 / В.Т, Гадей, Э+В, Батанов* А.Б* Берниковский и дрн: Сб. статей. СПб.* 2000.

Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы // Финансы, 2001. № 8.