Система межбюджетных отношений

Один из определяющих элементов бюджетной политики государства в целом и каждого субъекта РФ — система межбюджетных отношений* принципы и механизм их реализации.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм, (или фискальный федерализм, от слова фиск — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств гтри сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом[19]. Основная задача бюджетного федерализма б конкретных экономических и политических условиях заключается н выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие нм источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Эффективность системы межбюджетяых отношений определяется не только степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

Россия относится к асимметричным федерациям, Б ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области* автономная область, автономные округа, города федерального значення Москва и Санкт-Петербург — всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Однако принцип равенства прав не исключает различий в степени их соответствия реально сложившимся историческим* социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ- Согласно Конституции РФ разграничены предметы ведения п полномочия между органами государст венной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.

Экономический (.федерализм, или экономические федеративные отношения* складываются в области бюджета, инвестиций, промышленности и т.я. Для определения государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами проекта ТАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики» разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России1. Данный проект составлен на основе прежде всего Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства, Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономических отношений:

единство экономического пространства России;

« конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

9 разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов федеральным законодательством;

согласованное формирование и осуществление единой экономической политики РФ и ее субъектами;

9 субсидиарность (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам* соответственно территориальным условиям развития);

равные условия экономического развития территорий;

федеративная лояльность (приверженность федеративной идее или лояльности Федерации);

кооперация деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

равноправие хозяйствующих субъектов и др.

Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на четких «правилах игры» и уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большой долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

9 распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

« разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

9 выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ*

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых дли всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между РФ и субъектом РФ, которые содержат нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные Бюджетным кодексом РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов*

Одним из направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой.

Как отмечают В*Б. Христенко и А,М. Лавров[20], формирование российской модели бюджетного федерализма прошло три качественно различных этапа. В 1991 — 1993 гп происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предо ставлення, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований* Данная система фактически воспроизводила прежние административно-командные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису

С 1994 г* стала осуществляться первая реформа межбюджетных от- шшенищ начало которой было определено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставлял право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур* мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечило поступления в эти бюджеты* Так, с 1992 по 1997 гт доля налогов в ВВП сократилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11.9-12*9%), а доля федерального бюджета существенно снизилась (с 16,6 до 11,9%) С В 1997 г. перечень палого» «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ2. Этот период был не болсс чем 4Экспераментаяьпът федерализмом*gt; и к 1997 г стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

Более того, в 1997—1998 п\ обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой* в попытках внедрения «одноканальной модели». Последняя предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то* что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в ее распоряжении. Однако такая модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного* а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 362 принимается Концепция реформирования меж;6юджетиых отношений в РФ а 1999—2001 гг. Она стала мерной в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа меж- бтпджеттгых отношений должна была обеспечить:

повышение эффективности использования vi управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

9 создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Перечислим основные направления реформы.

Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней. Для этого предполагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти н управления разных уровней* соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В этой части был четко обозначен перечень налогов и определены нрава различных органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации будет производиться л о единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года, и такой же порядок устанавливался для местных бюджетов.

Совершенствование методики формирования ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Российской Федерации, скорректированных с. учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, Период, в котором проходила реализация Концепции* по праву можно считать этапом «построения федерализма». В 2001 г одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы Аівжбюджетних отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям* повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

Б настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находит ся в развитии, этот процесс сопровождается обоснованием оптимальней модели бюджетного федерализма. Изучается и анализируется опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различных методов н форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помохцыо горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Распределению доходных источников предшествует четкое разграничение расходных полномочий между органами власти всех уровней. К собственным налоговым источникам центрального бюджета, как правило, относят тс виды, которые соответствуют функциям центра, связанным с перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическим регулированием (подоходные личные и корпоративные налоги, ИДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственными налоговыми источникам региональных бюджетов прежде всего являются налоги па потребление* в том числе акцизы, а местными — налоги и а собственность. Эти формы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги, ТГОД' вержены циклическим колебаниям, что особенно важно для региональных и местных бюджетов, несущих основную нагрузку финансирования социальных расходов.

В с л е д ствие гори зо пт ал ьн о го выравн ива н ия и ро ис хо д ит те р р uto р и ал ь- ное перераспределение бюджетных средств от «богатых» регионов к «бедным», которое* как правило* осуществляется черев финансовую помощь. Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечивать примерло равный (нормативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории страны.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в результате предоставления;

дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетных кредитов;

бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ,

Следовательно, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды, как возвратные, а в отдельных случаях возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение ее форм приводится в Бюджетном кодексе РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться не только в межбюджетных отношениях, но н выступать в общем виде как форма расходов бюджетов:

дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

в субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

е бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

9 бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Кратко остановимся на термине «трансферт*, который широко используется в экономической литературе, но не определен в Бюджетном кодексе РФ. Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лид, иногда — финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам* Б российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляему ю из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, хотя, по мнению ав торов, этот вид финансовой помощи является нормативно-долевой дотацией. Зачастую при переводе иностранной литературы ло вопросам межбюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в широком смысле этот слова применяется термин «субсидия», однако это не соответствует терминологии, установленной в Бюджетном кодексе РФ.

На практике при исполнении бюджетов ранее использовали такой метод бюджетного регулирования, как взаимные распеты. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие- либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то они должны были «подкрепляться» передачей доходов или путем предоставления бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) финансовую помощь (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого применения, а также при их неиспользовании в установленные сроки. Условия предоставления финансовой помощи регулировались в бюд- жстной практике РФ еще до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, Так, летом 1998 г* между Правительством РФ и органами исполнительной власти были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Основные их требования — приоритетная выплата заработной платы, повышение долм «живых» денег в доходах бюджет ов* реструктуризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестного субсидирования и др. Однако большинство регионов восприняло соглашения как формальные требования и изменений к лучшему не произошло.

Бюджетный кодекс РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на основе подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила реализацию. Так, в ст. 40 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» установлено* что в 2001 г. продолжается перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства. В перечень высокодотационных субъектов РФ были включены республики — Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва, Чечня, автономные округа — Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский (Долгано- Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский, Эвенкийский* Еврейская автономная область[21].

Следующее правило, которое определено Бюджетным кодексом РФ* можно назвать принципом приоритетности обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. Он имеет прямое отношение к формированию расходов бюджетов, но одновременно касается и межбюджетных отношений, так как даже общая финансовая помощь (дотация) имеет определенные направления. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств. Рассмотрим распределение финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ* по объемам и формам (без ссуд и кредитов) (табл. 4.8),

Таблица 4.8

Распределение ассигнований из федерального бюджета РФ по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» на 2000—2001 гг.*

* Составлено поданным законов о федеральном бюджете на 2000—2001 гг* * * В сопоставимых условиях,

*** Эквивалент (примерный) 20 млн дол, США

Анализ данных табл. 4,8 показывает, что примерно половина расходов федерального бюджета в части финансовой помощи бюджетам других уровней направляется регионам через Федеральный фонд финансо- вой поддержки субъектов РФ. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено, что общий объем финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы составит 265,4 млрд руб. Основная часть финансовой помощи субъектам РФ, составляющая 147,5 млрд руб* (60%), предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ,

В составе раздела «Финансовая помощь бюджетам других уровней» образован Фонд компенсаций общим объемом 40.8 млрд руб. Его средства направляются в виде субвенций и субсидий консолидированным бюд- жетам субъектов РФ па реализацию следующих федеральных законов: «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», а также иа возмещение льгот чернобыльцам и иным пострадавшим от ядерного облучения. Распределение средств Фонда осуществляется исходя из численности соответствующих категорий граждан {с учетом региональных коэффициен тов) и установленных законодательством размеров пособий и иных выплат.

Создается новый Фонд софипансирования социальных расходов в объе- ме 18*7 млрд руб+* средства которого будут направляться на возмещение на долевой основе расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. Формирование этого фонда позволит ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов РФ в соблюдении федерадь- ных стандартов и тем самым создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Распределение средств фонда будет проводиться по единой методике, отражающей нормативные жилищные субсидии и долю семей* имеющих право на их получение.

Финансовая помощь субъектам РФ на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру сосредоточивается в рамках Фонда регионального разбития в объеме 17,5 млрд руб. Б 2002 г. принципы формирования этого Фонда кардинально изменяются. Резко сокращается число федеральных программ развития регионов. Бед и в 2001 г, их было 41, то в 2002 г. за счет средств Фонда финансируют всего 6 программ: развития особой экономической зоны в Калининградской обл., экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья; социально-экономического развития Курильских островов и Сахалинской обл., южных регионов России; сокращения различий в социально-экономическом развитии регрюнов* а также социально-экономического развития республики Татарстан, включая подпрограмму сохранения и развития исторического центра г, Казани, Общие принципы распределения субсидий Фонда заключаются в целевой поддержке капитальных инвестиций в общественную инфраструктуру* софинансировании капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ, соблюдении субъектами РФ требований федерального законодательства к организации инвестиционных процессов.

Средства Фонда реформирования региональных финансов (1,2 млрд руб.) і образуемого за счет займа Международного банка реконструкции и развития, должны направляться отобранным на конкурсной основе субъек там РФ для поддержки программ реформирования региональных финансов (в 2002 г, — 10 регионов). Таким образом, создан принципиально новый для РФ механизм организации межбюджетных отношений, направленный на стимулирование процессов бюджетной реформы па региональном уровне. Более того* получение финансовой помощи ставится в прямую зависимость от результатов я темпов реформы. Под словом «реформа» понимается внедрение регионами в практику своей деятельности прогрессивных и хорошо зарекомендовавших себя методов управления финансовыми ресурсами. Достижения регионов будут собраны по всей стране и обобщены в рамках Кодекса лучшей практики[22].

В составе финансовой помощи предусмотрены также дотации на компенсацию расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и объектов социальной сферы, ранее переданных в ведение органов местного самоуправления, дотации и субвенции ЗАТО, дотации на стабилизацию доходной базы субъектов РФ; а также некоторые другие направления. Б целях ресурсного обеспечения реформы межбюджетных отношений общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 г. увеличится по сравнению с 2001 г. на 78,8 млрд руб. (т.а более чем на 40%), при этом доля финансовой помощи в общем объеме расходов федерального бюджета в 2002 г, составляет 13,63%.

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в составе расходов федерального бюджета, начиная с :! 994 г. он является одним из крупнейших по объему финансовой помощи. Главная цель ФФПР — повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы, способствовать выравниванию доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. Запланированный объем ФФПР на 2002 г. составляет 147,5 млрд руб.* т.е. по сравнению с плановым уровнем 2001 г. он возрастает в 1,47 раза, что позволит более эффективно проводить выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, Предлагаемая в приложении к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год» основная часть методики распределения средств ФФПР не содержит существенных изменений по сравнению с методикой, применявшейся в расчетах на 2001 г. Б части, касающейся расчетов индексов налогового потенциала и бюджетных расходов (приложений к основной части методики), основными нововведениями на 2002 г. являются:

использование при оценке налогового потенциала субъектов РФ средних за 1998—1999 гг. данных об объеме валового регионального продукта;

расширение числа поправочных коэффициентов, отражающих особенности отраслевой структуры экономики регионов;

использование федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг для каждого субъекта РФ с соответствующей корректировкой коэффициента, отражающеготерриториальиые различия в стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг;

включение в нормативы расходов адресных жилищных субсидий малообеспеченным слоям населения. Таким образом, в 2002 г, последовательно реализуются основные концептуальные положения методики ФФПР, заложенные в 2000—2001 гг*

Система межбюджетных отношений включает не только отношения между РФ и ее субъектами, но и внутри субъекта РФ, т.е, между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах РФ определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. ]М°12б-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с из м. от 30 декабря 2001 г*), согласно которому межбюджстныс отношения в субъектах РФ строятся ш следующих принципах:

9 взаимной ответственности;

9 применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

выравнивания доходов муниципальных образований;

максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков:

9 компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

гласности межбюджетных отношений.

Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства РФ и требованиям рыночной экономики* Ее основными недостатками являются:

нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти;

9 несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;

« неэффективный механизм распределения финансовой помощи. Конституция РФ (ст. 71) относит вопросы финансового регулировании к ведению Российской Федерации. Одновременно ст, 8 Бюджетного кодекса РФ основные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами* определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены общие принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ — конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.

Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре* была поддержала субъектами РФ. В этих целях федеральные власти формируют и дают субъектам РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Они могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджетных отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии развития межбюджетных о'пюніевиш

В 2000 г. в Минфине России были разработаны «Временные методические рекомендаций субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений»[23]. Они содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ* принципы организации и основные подходы к их регулированию. Рекомендуемая методика вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределения средств позволяет органам власти субъектов РФ выбрать конкретный способ распределения финансовой помощи в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики региона,

Основные черты рекомендуемой методики распределения финансовой помощи между .местными бюджетами заключаются в следующем.

I. Методика формализует процесс межбгодкетного регулирования, т.е, опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов, при этом расчет трансфертов* причитающихся конкретным муниципальным образованиям, проводится по формуле, параметры которой определяются политикой межбюджетного регулирования, проводимой конкретным субъектом РФ,

Общий объем финансовой помощи* которую предстоит передать из регионального бюджета на местный уровень, определяется исходя из предположения о том, что сумма расходов регионального бюджета, включая финансовую помощь местным бюджетам, и расходов местных бюджетов не может превышать прогноза доходов консолидированного бюджета субъекта РФ,

Переданные на местный уровень расходные полномочия п нормативы расходов* которые в законодательном порядке установлены вышестоящими уровнями власти («федеральные и региональные мандаты»)* финансируются из бюджета субъекта РФ целевым образом* т,е. средства на их исполнение передаются в местные бюджеты в форме субвенций,

Б целях выравнивания доходные возможности муниципальных образований рекомендуется оценивать не по фактическим поступлениям налогов тта их территориях за прошлые годы, а в зависимости от размера налогооблагаемых ресурсов* т.е. с помощью показателя налогового потенциала, учитывающего уровень и структуру экономического развития территории.

Расходные потребности муниципальных образований определяются исходя ТІЗ численности потребителей бюджетных услуг с учетом местных особенностей, приводящих к возникновению различий в спросе на бюджетные услуги и стоимости предоставления бюджетных услуг в разных муниципальных образованиях.

Все виды нецелевой финансовой помощи распределяются между местными бюджетами по единой методике. Вопрос о том, через какие каналы передаются эти средства в местные бюджеты — в виде денежных трансфертов или через механизм траисфертозамещающих отчислений от регулирующих налогов* решается после того, как определен общий объем финансовой помощи, выделяемой каждому муниципальному образованию.

Формализация процесса распределения финансовой помощи между местными бюджетами состоит из нескольких этапов.

1, Разграничение доходов консолидированного бюджета территории между региональным и местным уровнями. Разграничение финансовых ресурсов между региональным и местными уровнями бюджетной системы должно исходить из общего объема расходов консолидированного бюджета субъекта РФ* В качестве точки отсчета рекомендуется использовать фактическое соотношение между расходами бюджета субъекта РФ и суммарными расходами местных бюджетов, сложившееся в базо-

9 - 6006 вом году Б случае внесения изменений в фактически сложившуюся в базовом году пропорцию, необходимо соответствующим образом скорректировать доли расходов бюджета субъекта РФ и местных бюджетов в консолидированном бюджете региона. Для обеспечения стабильности межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления соотношение между расходами, финансируемыми из бюджета субъекта РФ, и местных бюджетов, рекомендуется закреплять на несколько лет (например, на срок не менее трех лет).

Определение общего объема средств, передаваемых из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Общий объем средств, которые будут переданы из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, определяется как разность между определенным на первом этапе совокупным объемом обеспеченных доходами расходов местных бюджетов в планируемом году и совокупным объемом доходов местных бюджетов из собственных (местных и закрепленных) источников. Расчет объема финансовой помощи местным бюджетам исходит из баланса текущих доходов и расходов как бюджета субъекта РФ, так и местных бюджетов. Дефицит допускается только б отношении капитальных расходов в пределах ограничений, налагаемых Бюджетным кодексом РФ.

Финансирование переданных па местный уровень государственных полномочий с помощью субвенций. Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, объемы и нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти («федеральные и региональные мандаты»), органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают передачу в местные бюджеты соответствующего объема средств путем предоставления целевых субвенций. Объем такого финансирования определяется исходя из нормативов, установленных федеральным и региональным законодательством* Финансирование расходов по переданным полномочиям осуществляется целевым образом и не включается в сумму средств, распределяемых между местными бюджетами посредством межбюджетгют регулирования* Целевое финансирование федеральных и региональных мандатов позволяет региональным властям контролировать использование бюджетных средств. Одновременно целевое финансирование д соответствии с законодательством РФ ограничивает ответственность местных органов власти за испод пение переданных полномочий объемом фактически переданных средств.

Выбор целей политики межбюджетного регулирования, проводимой субъектом РФ. После выделения средств на исполнение переданных полномочий в отдельный бюджетный фонд, органы государственной власти субъекта РФ должны сформулировать цели, на достижение которых будет направлена передача финансовых средств из регионального в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования* и определить приоритеты их достижения. Основными целями межбюджетного регулирования могут являться;

выравнивание бюджетной обеспеченности;

9 стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ или распределение части финансовой помощи в зависимости от иных критериев* измеряющих вклад муниципальных образований в достижение важных для субъекта РФ целей социально-экономической политики;

проведение активной экономической политики через передачу средств в рамках целевых программ.

Например* 40% финансовых средств, передаваемых на местный уровень, могут быть предназначены для выравнивания подушевых бюджетных расходов, 30% — для стимулирования и 30% — для распределения финансовых средств в рамках целевых программ. Данные подходы были рекомендованы Минфином России для использования при подготовке бюджетов субъектов РФ на 2001—2002 гг. Многие регионы уже применяют эти рекомендации при формировании межбюджетных отношений.

Существенным шагом в развитии бюджетного федерализма и меж- бюджетных отношений является Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»*

Целыо Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово- бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней* Эта система призвана обеспечивать:

экономическую эффективность — создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

бюджетную ответственность — управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих тер-

9*

риторий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

социальную справедливость — выравнивание доступа граждан вне зависимости от места ых проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

политическую консолидацию — достижение общественного согла- сия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

территориальную интеграцию — обеспечение единства налогово- бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны*

Для достижения этих целей необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала*

® Вопросы и задания для самоконтроля

Определите понятие «бюджетный федерализм», перечислите его принципы.

Поясните принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Какие этапы формирования российской модели бюджетного федерализма Вы могли бы выделить?

Какие формы финансовой помощи применяются только із межбюджетных отношениях, а какие выступают в общем виде как форма расходов бюджетов?

Какие фонды созданы в составе расходов федерального бюджета в 2002 г* для финансовой помощи бюджетам субъектов РФ? Назовите направления расходования средств этих фондов.

С какой целью создается Фонд финансовой поддержки регионов?

Перечислите этапы формализации процесса распределения финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ,