Особенности структуры доходов и расходов территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов

Все большее значение в экономическом развитии и решении социальных вопросов придается субъектам РФ. Соответственно возрастают требования к финансовому обеспечению полномочий органов власти субфедеральиого уровня, устойчивости их бюджетов, обоснованности планирования доходов и расходов, В соответствии с административным устройством в Российскую Федерацию входят 89 субъектов.

Прежде всего отметим, что доходы субъектов РФ подразделяются на собственные и регулирующие, К собственным относятся доходы, полностью или частично закрепленные на постоянной основе законодательством РФ за соответствующими бюджетами. Под регулирующими доходами понимают федеральные и региональные налоги, а также иные платежи, по которым па очередной финансовый год, или на долговременной основе (не менее чем иа три года), устанавливаются нормативы отчислений (в %) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты. Структура доходов бюджетов ряда субъектов РФ представлена в табл. 4,9

Как свидетельствуют данные, приведенные в табл. 4*9, основная часть доходов (на уровне 70%) приходятся на налоги и значительная доля (от 15 до 20%) — на доходы целевых бюджетных фондов. То есть имеется повод отметить, что обоснованная налоговая политика, уровень мобилизации налогов во многом определяют финансовую устойчивость субъектов РФ.

Распределение налоговых поступлений в целом между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в 1998“ 2001 гг* имело разную динамику Б настоящее время наблюдаются некоторое преобладание доли федерального бюджета, связанное с реализацией Правительством РФ целого ряда программ реформирования экономики, военно-промышленного комплекса, социальной сферы и др. Вместе с тем определенный «перекос» при распределении налоговых доходов является одной из причин недостаточности доходной базы бюджетов многих субъектов РФ для финансирования расходов даже ка уровне минимальных социальных стандартов* Это наглядно подтверждают данные, приведенные в табл.

Данные табл. 4.10 показывают, что 7 из 11 (63,6%) субъектов РФ Северо-Западного федерального округа завершили бюджетный год с дефицитом.

Таблица 4,9

Результаты исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ Северо-Западного федерального округа в 2001 г.[24]

Структура доходов бюджетов ряда субъектов РФ по основным группам, %х

‘Официальная отчетность на 1 января 2001 г* // Минфин России (адрес в сети Интернет: ww.minfiruru).

Таблица 4,10

Далее обратимся к анализу налоговой части доходов бюджетов, вхо^ дящих в консолидированные бюджеты субъектов РФ. К ним относятся территориальные (региональные) и местные бюджеты. Особенность структуры территориальных бюджетов — достаточная «пестрота» картины их доходной части (вместе с тем Бюджетный кодекс РФ устанавливает равенство всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом). Рассмотрим некоторые примеры. Приведенные в табл. 4.11 данные показывают, что налоговые доходы составляют более 70% общего объема доходов областного бюджета.

Самый значительный удельный вес в объеме налоговых доходов составляет налог на доходы физических лиц — 28,05%; на налог на прибыль организаций приходится 17*17%, Таким образом, налоговые поступления являются определяющими для областного бюджета, а состояние реального сектора экономики (в частности, через поступление налога на прибыль) — один из важных факторов в обеспечении финансовой самостоятельности территории. Если соотнести объем налоговых поступлений в бюджет области и сумму доходов без поступлений из федерального бюджета и целевых бюджетных фондов, то налоговые поступления составят уже 96,6% (5 874,8 из 6 083 млн руб.).

Анализ показывает* что налоговые поступления устойчиво составляют весьма высокую долю в доходах практически всех консолидированных и республиканских* областных (краевых) бюджетов субъектов РФ, Поэтому любые сбои в мобилизации плановых объемов налогов могут крайне отрицательно сказаться на исполнении расходов бюджета любого уровня. Особенно неблагоприятное положение складывается в том случае, если субъект РФ имеет «моно»-бюджет, т.е, в его структуре в силу ряда экономических, природно-климатических и других факторов преобладают один-два налога. В этом случае исчезает возможность «перекрытия» недобора по одному налогу другими.

Особого внимания в части структуры, мобилизации и регулирования налоговых поступлений всегда требовали республиканские и местные бюджеты республик в составе РФ. В целом ряде из них значительная доля в структуре доходов приходится на финансовую помощь из федерального бюджета. Оказываемая помощь является вынужденной, поскольку сумма собственных и регулирующих доходов не обеспечивает надлежащий уровень финансирования расходов. Проанализируем данные, приведенные в табл. 4.12.

Они свидетельствуют о низкой бюджетной обеспеченности республики. Достаточно сказать, что финансовая помощь из федерального бюджета составляет 40—50% объема доходов бюджета. Эта иллюстрация делает излишними комментарии по поводу финансовой самостоя-

Таблица 4,11

1 На примере одной ив областей Северо-Западного федерального округа.

Структура доходов областного бюджета на 2002 г. (проект)1

тельности и экономической заинтересованности* Подобный пример далеко не единственный. Решение вопроса об укреплении доходной базы субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью связано прежде всего с наращиванием экономического потенциала, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также с совершенствованием межбюджетных отношений как в части до ход он* так и расходов.

Таблица 4.12

Структура доходов консолидированного бюджета республики в составе РФ в 1999—2001 гт*1

1 На примере одной из республик Северо-Кавказского федерального округа.

Рассмотрим роль налоговых поступлений в формировании доходов города федерального значения еще одного вида субъекта РФ.

В табл. 4.13 представлена структура доходов бюджета Санкт-Петербурга в 1999—2002 гг. Доля налоговых поступлений в бюджет города весьма значительна* Налогами* определяющими особенности структуры доходов бюджета города в 2002 г., являются: налог на доходы физических лиц — 28,24%; налог на прибыль организаций — 21,22% (в 2002 г*), акцизы — 9,55%, налоги на имущество предприятий — 8%, налог с продаж — 5,19%. Успешное функционирование и развитие сложнейшего хозяйства и инфраструктуры огромного города, его социальной сферы в определяющей степени зависят от концептуальных положений налоговой политики, разрабатываемой на федеральном уровне и администрацией города, практических форм и методов ее реализации* Представляет интерес и динамика распределения налоговых платежей соответственно между федеральным бюджетом и бюджетом Санкт-Петербурга: 1998 г. — 38 и 62%;

Таблица 4,13

Е По данным законов о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующие финансовые годы.

- В соответствии с изменениями, внесенными в бюджетную классификацию доходов.

Структура доходов бюджета Санкт-Петербурга в 1999—2002 гг/

1999 г. — 42 и 58%; 2000 г. — 40 и 60%, В 2001—2002 гг. наблюдается снижение доли налоговых платежей, приходящихся на городской бюджет.

Таким образом, доля налоговой составляющей в обеспечении доходов бюджетов большинства субъектов РФ* как правило, достаточно высока. Именно налоговые поступления определяют степень устойчивости бюджета. На повестке дня по многим территориям стоит проблема увеличения контингентов налогов и в первую очередь федеральных и региональных.

Весьма актуальным является этот вопрос для местных бюджетов — бюджетов муниципальных образований. Так как структура доходов бюджетов местного уровня практически одинакова* проиллюстрируем их лишь на одном примере (табл. 4.14).

Таблица 4,14

1 На примере одного из районов Северо-Западного федерального округа*

Структура доходов бюджета сельского района в 2001 г/

Согласно данным, приведенным в табл. 4.14, треть доходов местного бюджета составляют фонд выравнивания и субвенция из областного бюджета, Для этого уровня бюджетов речь должна идти не только об увеличении поступлений регулирующих налоговых доходов, но и о проведении целой системы мероприятий в рамках бюджетной и налоговой реформ, кардинальным образом изменяющих концепцию и механизм бюджетной и налоговой политики. Ее цель — обеспечение реальной финансовой самостоятельности бюджета каждого уровня в объемах, регулируемых законодательством, стимулирование инвестиционной привлекательности каждой территории. На решение этих задач направлено* в частности* и Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 гт № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 гgt;. Б нем подчеркивается, что более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость этих звеньев бюджетной системы от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федераль ных налогов, как уже было сказано выше, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таблица 4Л5

Структура расходов консолидированных бюджетов ряда субъектов РФ по разделам функциональной классификации расходов* %'

] Официальна» отчетность на 1 января 2001 г. // Минфин России (адрес в сети Интернет: www.minfm.rii).

Далее обратимся к анализу расходов копсолидироваиныостеррито- риальных и местных бюджетов — их объемов* структуры* приоритетным направлениям.

Каждый субъект РФ имеет свои особенности в развитии экономики и социально-культурной сферы, но данные, приведенные в табл, 4.15* свидетельствуют об очевидном приоритете социальных расходов.

В табл. 4Л 6 представлена структура расходов республиканского бюджета одной из республик Северо-Кавказского федерального округа. Особенностями структуры расходов республиканского бюджета является высокий удельный вес расходов на поддержание отраслей хозяйства

Таблица 4.16

Структура расходов республиканского бюджета республики а составе РФ в 1999—2001 гг.* %

* Согласно ст, G6 Бюджет ного кодекса РФ козорат бюджетных ссуд отражается в составе расходов бюджетов со знаком «минус».

(в 2001 г. — 30*2%) и финансирования социально-культурных мероприятий (в 2001 г, — 43,5%). Значительная доля расходов (15—16%) направляется на оказание финансовой помощи местным бюджетам республики.

Другая картина складывается при анализе бюджета Санкт-Петербурга — города федерального значения, субъекта РФ. По данным* приведенным в табл, 4Л7* можно проанализировать особенности структуры и динамики его расходов. Приоритетными* в том числе и в 2002 щ являются расходы на образование — 20,06%; жилищно-коммунальное хозяйство — 18*45%; мероприятия по реализации социальной политики — 13*07%; здравоохранение и физическую культуру — 11,61%. Существенно снизились расходы на обслуживание государственного долга ~ с 8*9% в 2000 г. до 3,46% в 2002 г.; объемы целевых бюджетных фондов — с 15 в 2000 г. до 10*8% в 2002 г.

Таблица 4.17

Функциональная структура расходов бюджета Санкт-Петербурга в 2000—2002 гг*[25]

] По данным законов ? бюджете Санкт-Петербурга на соответствующие финансовые годы.

Окончание табл. 4.17

Ниже представлены данные о распределении расходов консолидированного бюджета Санкт-Петербурга по видам бюджетов 1998—2001 гг)

Из приведенных данных следует* что объемы бюджетов муниципальных образований чисто номинальны, определяющий объем расходов сконцентрирован в городском бюджете.

Как уже отмечалось* главная проблема в структуре расходов местных бюджетов — острый недостаток финансовых ресурсов у органов местного самоуправления* и это при том, что они максимально приближены к населению, должны оперативно реагировать на все вопросы жизнеобеспечения. Рассмотрим структуру расходов типичного местного бюджета ™ бюджета сельского района одной из областей Северо-Западного федерального округа (табл. 4.18).

В приведенной выше структуре доходов бюджета района (см. табл. 4.14) более трети составляет финансовая помощь из областного бюджета* Такая картина является достаточно типичной для этого уровня бюджетной системы* Положение усугубляется очевидной социальной на-

Таблица 4,18

Структура расходов бюджета сельского района в 2001 г*1

1 На примере одной из областей Северо-Западно го федерального ori руга.

правленностыо расходов бюджета района. Следовательно, даже небольшое недопоступление доходов или финансовой помощи из вышестоящего бюджета, сбой в финансировании в процессе исполнения бюджета могут привести к серьезным социальным осложнениям* Таким образом, и на этом уровне бюджетной системы актуальными являются проблемы реструктуризации расходов, прежде всего снижение их доли в финансировании жилищно-коммунального хозяйства* Степень дотирования местных бюджетов, безусловно, в разных субъектах РФ отличается, но задачи перед администрациями стоят общие — укрепление доходной базы, целевое, экономное, эффективное использование ассигнований, обеспечение оперативного контроля за бюджетным процессом.

Таким образом, каждое звено бюджетной системы РФ решает определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям условий перехода к рыночным отношениям, законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ, где установлены права и взаимные обязательства федеральных и региональных и pruno в власти, органов местного самоуправления; основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса; полномочия представительных и исполнительных органов в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней. Практическая реализация положений Кодекса, его совершенствование будут способствовать укреплению доходной базы бюджетов субъектов РФ* финансовой устойчивости как территориальных бюджетов, так и бюджетов муниципальных образований.

©Вопросы и задания для самоконтроля

Назовите основные причины необходимости регулирования бюджетов субъектов РФ, Что означает термин «регулирование»?

Перечислите особенности структуры доходов и расходов консолидированных и территориальных бюджетов субъектов РФ.

Каковы особенности структуры доходов и расходов бюджетов муниципальных образований — местных бюджетов?