5.2. Основные звенья государственных финансов

   Совокупность всех звеньев государственных финансов определяет бюджетное устройство в стране. Бюджетное устройство предполагает организацию государственных финансов, взаимоотношения между их отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, состав и структуру бюджетов, законодательные основы формирования и использования бюджетных средств.

Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов государства, его административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и бюджетов государственных внебюджетных фондов; она основана на государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система выступает главным звеном финансовой системы государства.

При этом построение бюджетной системы напрямую зависит от формы государственного и административного устройства страны. Согласно принципу распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства можно разделить на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство – это такая форма организации государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех административно-территориальных субъектов система права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства складывается из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное государство – форма организации государственного устройства, при которой административно-территориальные образования, входящие в это государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром полномочий. Бюджетная система федеративных государств состоит из трех звеньев и складывается из федерального бюджета, бюджетов членов федераций и местных бюджетов.

Конфедеративное (единое) государство – это постоянный союз суверенных государств, который создан для достижения определенных политических и военных целей. Бюджет такого государства состоит из вносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедераций действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Российской Федерации, которыми являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции Российской Федерации и конституциях республик в составе Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) и Бюджетным кодексом

Российской Федерации (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации включает следующие уровни:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты.

Бюджетная система Российской Федерации включает федеральный бюджет, бюджет 20 республик, входящих в состав Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, восемь окружных бюджетов, соответствующих автономных округов и около 30 000 местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Следует также отметить, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды, которые формируются за счет специальных целевых источников и имеют целевой характер расходования средств.

Схема организации государственных финансов Российской Федерации приведена на рис. 3.

Рис.

Бюджеты, которые входят в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Российской Федерации не являются составной частью федерального бюджета, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Помимо денежных средств федерального и территориального бюджетов (бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), составной частью государственных финансов являются государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования). Денежные средства данных фондов по своему экономическому содержанию и направленности их использования практически не отличаются от бюджетных средств.

До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, в настоящий момент существует тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет.

Функционирование государственных финансов в Российской Федерации основано на следующих основополагающих принципах, определенных Бюджетным кодексом РФ (ст. 28):

единство бюджетной системы;

разграничение доходов и расходов между различными уровнями бюджетной системы;

самостоятельность бюджетов различных уровней;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджета;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее покрытие расходов бюджета;

гласность;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 Бюджетного кодекса РФ) означает единство базы, денежной системы, всех форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов для всех уровней бюджетной системы, учета средств федерального, региональных и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между различными уровнями бюджетной системы (ст. 30 Бюджетного кодекса РФ) означает закрепление (полностью или частично) соответствующих источников доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Одним из важнейших является принцип самостоятельности всех бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ), который означает:

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом отдельном уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов на каждом уровне бюджетной системы, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов для соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления по расходованию средств для соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать источники финансирования дефицитов для соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, которые дополнительно получены в результате исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 Бюджетного кодекса РФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат соответствующему отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. При этом все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 Бюджетного кодекса РФ) предполагает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарной величине доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов все органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов согласно определенному бюджетом запланированному объему средств.

Принцип общего покрытия расходов (ст. 35 Бюджетного кодекса РФ) подразумевает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

Принцип гласности (ст. 36 Бюджетного кодекса РФ) предполагает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность всех иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, которые вызывают разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 Бюджетного кодекса РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реальную обоснованность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ) предусматривает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обязательным обозначением направления их на расходование и финансирование конкретных целей.

В результате отмены единого государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы субъектов Российской Федерации, появилось понятие консолидированного бюджета (ст. 16 Бюджетного кодекса РФ).

В настоящее время консолидированный бюджет Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматривается и не утверждается законодательными органами власти всех уровней. Данные бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, который характеризирует агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования в целом по регионам Российской Федерации и ее отдельных субъектов.

Показатели консолидированных бюджетов применяются в бюджетном планировании. Например, при определении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации и размеров дотаций для расчетов используются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований. Весьма важной является роль показателей консолидированных бюджетов и при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны.

Не рассчитав показатели консолидированных бюджетов, невозможно осуществить сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и региональных сводных финансовых балансов обосновываются исходя из консолидированных бюджетов. Так, при разработке прогнозов экономического и социального развития страны и ее отдельных регионов, используются финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов.

И, наконец, показатели консолидированных бюджетов применяются для расчетов, которые характеризуют различные виды обеспеченности населения страны и ее отдельных регионов, например бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, социальное обеспечение, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте основные звенья государственных финансов.

2. Назовите функции бюджета.

3. Дайте определение понятия «консолидированный бюджет».

4. Дайте определение понятия «бюджетная система».

5. Охарактеризуйте основные принципы построения бюджетной системы в Российской Федерации.